論民族地區(qū)的生態(tài)法治建設

方桂榮 姚潤智

(浙江師范大學，浙江 金華 610500)

一、問題的提出

2017年7月20日，甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)因生態(tài)環(huán)境問題被中央通報。近年，民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題引起了全社會的極大關注。何雄浪等學者提出，由于對傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式的路徑依賴[1]，又迫于經(jīng)濟發(fā)展和政績考核的壓力，民族地區(qū)在急于脫貧的工業(yè)化進程中往往伴生著生態(tài)環(huán)境破壞的惡果[2]。王碩進一步分析道，在環(huán)保技術已相對發(fā)達的今天，工業(yè)化并不是民族地區(qū)必然遭受嚴重污染的主因，其根源在于保障措施不到位[3]。習近平總書記指出，甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題，歸根結底是立法上“放水”和執(zhí)法上“放棄”的結果[4]。為此，陳群峰等學者呼吁民族地區(qū)生態(tài)文明建設亟須加強法治保障[5]。宋才發(fā)等學者提出，通過地方的科學立法以切實保證國家環(huán)境法律規(guī)范在民族地區(qū)的有效實施，提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度，強化生態(tài)環(huán)境司法保障，等等。[6]黨的十八大將生態(tài)文明建設納入五位一體的總體布局，并配套最嚴格、最嚴密的法治體系為之保駕護航。在此國家戰(zhàn)略背景下，民族地區(qū)大力推進生態(tài)文明法治建設具有重大意義。本文借助全國和民族地區(qū)在2014-2018年披露的相關法治數(shù)據(jù)，對民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設進行實證分析，在客觀展示其建設成效的同時挖掘尚存的問題，為民族地區(qū)推進生態(tài)文明法治建設實踐提供理論支持。

二、民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設的重大意義

在長期的工作實踐中，習近平總書記形成了特色鮮明的法治思想，為我國生態(tài)文明法治建設的整體布局貢獻了智慧。民族地區(qū)開展生態(tài)文明法治建設是貫徹落實習近平法治思想，是民族地區(qū)推進生態(tài)文明建設的根本保障，更是特色化生態(tài)文明法治建設模式的有益探索。

(一)貫徹落實習近平法治思想

黨的十八大首次將生態(tài)文明建設納入國家治理框架之中，不再孤立地看待而以整體觀與系統(tǒng)觀的方法論視之。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對生態(tài)文明法治建設提出了明確任務：用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境。這兩次頂層設計集中體現(xiàn)了習近平新時代的生態(tài)文明觀。最嚴的生態(tài)法治觀，作為習近平新時代生態(tài)文明思想的重要組成部分，體現(xiàn)著中國共產(chǎn)黨在推進生態(tài)文明建設中對法治思維和法治方法的高度重視。

習近平法治思想的貫徹實施已在我國生態(tài)文明法治建設頂層設計中全面展開。在生態(tài)環(huán)境立法方面，2014年修訂通過的《環(huán)境保護法》，明確將環(huán)境保護列為國家的基本國策，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，確立一切單位和個人為環(huán)境保護的義務主體，還首次設立了按日連續(xù)處罰等一系列嚴格法律制度；在環(huán)境監(jiān)督與執(zhí)法方面，通過完善環(huán)境行政立法的方式科學配置權力，以保障合法、科學、高效、規(guī)范地行使權力；在司法方面，最高院和最高檢發(fā)布了審理環(huán)境民事公益訴訟案件、辦理環(huán)境污染刑事案件等一系列司法解釋。在完善、統(tǒng)一環(huán)境糾紛裁判規(guī)則的同時，還設立了“環(huán)境資源審判庭”這一專門裁判機構；在環(huán)保法宣傳方面，司法行政管理系統(tǒng)也加緊了宣傳教育工作，力求大幅提升公眾的環(huán)保法治意識。在習近平法治思想的指引下，我國生態(tài)文明法治建設已經(jīng)啟動并進入了系統(tǒng)深化階段，成效顯著。

在此整體背景下，我國民族地區(qū)大力貫徹習近平生態(tài)法治觀，加強生態(tài)文明法治建設已成必然。必須正視民族地區(qū)法治建設本就相對滯后的現(xiàn)實狀況。當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境立法不能完全適應民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展、政府環(huán)境監(jiān)管職能定位錯位、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不力、司法介入存在制度缺失、公眾在生態(tài)環(huán)境方面的權利義務觀淡薄。這一系列的生態(tài)文明法治問題在很大程度上羈絆著我國民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設進程。鑒于此，民族地區(qū)應根據(jù)習近平生態(tài)文明思想，確立生態(tài)文明與經(jīng)濟增長、文化保護、政治民主、社會和諧的有機聯(lián)系，著力加強生態(tài)文明法治建設。

(二)保障民族地區(qū)生態(tài)文明建設

少數(shù)民族群落因其特定的生產(chǎn)生活方式，大多對其所處的生態(tài)環(huán)境具有天然的依賴性。如果民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到破壞，勢必會嚴重影響少數(shù)民族的生息繁衍。在此意義上，生態(tài)環(huán)境就是民生，保護生態(tài)環(huán)境就是保護少數(shù)民族的民生福祉。當然，民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況不僅直接關乎當?shù)匕傩盏纳瞽h(huán)境品質(zhì)，也影響著全國的生態(tài)安全。三北防護林和廣闊的草原作為我國北方的防風固沙帶，發(fā)揮著巨大的防風固沙作用；作為三江源頭的西北部青藏高原，發(fā)揮著涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候的作用；而居于西部偏中地帶的黃土高原——川滇生態(tài)屏障，因防治水土流失和保護天然植被，發(fā)揮著保障長江和黃河中下游生態(tài)安全的作用。

然而，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(2017)》數(shù)據(jù)顯示，民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不容樂觀。從全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等級分布看，民族地區(qū)相當?shù)赜蛱幱凇拜^差”和“差”等級，這些縣域在全國2591個縣域中占據(jù)33.5%的比重，主要分布在內(nèi)蒙古西部、甘肅中西部、西藏西部和新疆大部。導致民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量差的誘因受到廣泛關切。有學者提出，民族地區(qū)在經(jīng)濟上獲得的初步發(fā)展是以犧牲環(huán)境為代價的。更有學者尖銳地提出：民族地區(qū)的資源優(yōu)勢非但沒有成為促進其經(jīng)濟增長的重要因素，反而阻滯了其經(jīng)濟增長。民族地區(qū)現(xiàn)存的經(jīng)濟增長模式造成了嚴重的環(huán)境污染。在規(guī)模上，污染物增長遠超GDP增長；在結構上，污染主要來自工業(yè)生產(chǎn)，生態(tài)環(huán)境壓力仍然居高不下；在強度上，遠遠高于全國平均水平。以資源開發(fā)為主的粗放式經(jīng)濟增長模式，造成的環(huán)境污染和生態(tài)脆弱，現(xiàn)已成為制約民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸之一。

民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實狀況，都要求配備較高水平的生態(tài)治理能力和舉措，但令人遺憾的是當前民族地區(qū)生態(tài)治理水平卻普遍偏低。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2016年生態(tài)文明建設年度評價結果公報》，全國接受評價的地方共有31處，從公報對相關測評指數(shù)排序來看，具有代表性的民族地區(qū)，西藏、青海、新疆、廣西、寧夏、云南、甘肅、四川，它們的環(huán)境治理指數(shù)分別居于31、30、29、28、27、25、23、22、19、16，位次明顯偏后。民族地區(qū)出現(xiàn)這樣的測評結果，因經(jīng)濟發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變遲緩而違規(guī)操作是罪魁禍首，亟須加強法治保障以實現(xiàn)有效治理。

(三)探索特色化生態(tài)文明法治建設模式

貴州省提出打造生態(tài)文明法治建設示范區(qū)的目標是：建成具有貴州特色、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明法治體系，為全國生態(tài)文明體制改革提供一批典型經(jīng)驗和成熟模式。貴州省之所以做出這樣的規(guī)劃，主要是考慮到民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設模式的特色化是保障生態(tài)文明法治實效的基礎性條件。畢竟民族地區(qū)的生態(tài)狀況各有差異，民族生態(tài)文化也有所不同。結合自身生態(tài)狀況和生態(tài)文化構建而成的生態(tài)文明法治體系，更契合本族區(qū)域的實際情況，更容易得到認同與實施。

民族地區(qū)生態(tài)狀況的差異性，是生態(tài)文明法治建設模式特色化要求的原生要素；而民族地區(qū)生態(tài)文化的差異性，是生態(tài)文明法治建設模式特色化要求的次生要素。兩者之間存在著密切聯(lián)系。正如普列漢諾夫所言：地理環(huán)境是文化創(chuàng)造的自然基礎，是各民族制度文化機體的組成部分，地理對人類文化創(chuàng)造的影響是真實而多側(cè)面、持續(xù)而深入的[7]。這一表述很直觀地揭示了民族地區(qū)生態(tài)狀況對生態(tài)文化生成的重要影響。差異化的生態(tài)狀況必然會衍生出差異化的生態(tài)文化，從而會產(chǎn)生生態(tài)文化多元化的現(xiàn)象?？梢哉f，真正適合本族生態(tài)保護的文化就是理性的，其價值就應得到正視。民族地區(qū)生態(tài)文化中蘊含著豐富的法治原則。從藏族文化來看，其“節(jié)制的生活方式”展示著生態(tài)優(yōu)先原則，“天人一體”思想演繹著生態(tài)安全原則，“三因說”闡釋著可持續(xù)發(fā)展原則，“萬物同源”理念蘊含著眾生平等原則，“神圣禁忌”和“力斷執(zhí)著”詮釋著代際公平原則，“統(tǒng)一行動”和“絨格馬”大會蘊含著公眾參與原則。豐富的少數(shù)民族生態(tài)文化對于促進民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設發(fā)揮著重要作用。

民族地區(qū)的環(huán)境習慣法具有重要價值，為創(chuàng)新生態(tài)文明法治建設模式提供了本土性智識和文化支撐。少數(shù)民族環(huán)境習慣法具有更容易獲得本族人民的思想認同和降低法律實施成本的優(yōu)勢特征，在立法、執(zhí)法、司法和守法等方面都具有生態(tài)文明法治實踐價值。以一件司法案件為例，云南大姚縣曇花鄉(xiāng)菜西拉彝族村村民鐘某因盜伐三十多棵樹木，依國家法律應處以兩千元罰款。但根據(jù)當?shù)丨h(huán)境習慣法，鐘某除接受罰款外，還要補種盜伐數(shù)量數(shù)倍的樹木和罰酒。最終當?shù)胤ㄔ簠⒄掌淞晳T法做出了令當?shù)厝嗣裾J為公平公正的裁決[8]。在今后的民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設中，應充分挖掘各民族習慣法中有利于環(huán)境保護的內(nèi)容，與國家立法相結合，探索出適合地方和民族特點的法治新模式。

三、民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設的現(xiàn)存短板

近些年,民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設取得了顯著成效，立法漸為活躍、執(zhí)法愈加嚴格、司法趨于公正、守法更為普遍，但與黨的十九大提出的建設目標距離尚遠。充分認識民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設的困境所在，有助于明確改進方向。

(一)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的立法困境

1.民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法在區(qū)域分布上存在巨大差異

就立法數(shù)量的地域分布而言，從多到少的地區(qū)分別是廣西、貴州、四川、內(nèi)蒙古、云南、甘肅、寧夏、青海、新疆、西藏。立法數(shù)量最多的地區(qū)多達81部，而最少的僅有8部。上十倍的差距，很能體現(xiàn)各民族地區(qū)間環(huán)境法治狀況之懸殊。位居后位的民族地區(qū)，如西藏、新疆等地，近幾年的立法總量都低于30部，說明未充分重視生態(tài)環(huán)境立法的重要作用，難免會在環(huán)境執(zhí)法與司法實踐中出現(xiàn)缺法可依的困境。反觀另外一些地區(qū)，如廣西、貴州、四川、內(nèi)蒙古、云南等地，生態(tài)環(huán)境立法總量均超過50部，為生態(tài)環(huán)境保護提供了較充分的立法依據(jù)。

2.民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法保護范圍過窄

民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境規(guī)范體系，不僅包括本地區(qū)較為重要的自然資源、自然保護區(qū)、城區(qū)建設等環(huán)境保護規(guī)范，也應包括水、大氣、土壤、固體廢棄物等重點領域的污染防治立法。然而，當前民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法，主要集中于自然資源、風景名勝區(qū)、城區(qū)建設等方面，嚴重忽視其他生態(tài)領域的細化立法，從而造成國家層面的立法在民族地區(qū)難以實施的困境。

3.民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法缺乏地方特色

自治州、自治縣的生態(tài)環(huán)境立法往往被認為具有強地方特色性，但在民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法中，這類立法數(shù)量非常有限，所占比重還不足10%。即便在這不足10%的立法中，大量內(nèi)容并沒有很好融入地方特色。以蒙古族為例，自古就形成了不能射殺或驚嚇受孕動物的習慣，把水視作生命源泉來保護，禁止在神山狩獵、伐木，以熊、天鵝、大樹等動植物為圖騰崇拜，形成了多種多樣的民族生態(tài)習慣法。然而，這些生態(tài)習慣法并沒有被現(xiàn)有立法所肯定、吸納，缺乏民族精神的立法自然也難以發(fā)揮進一步提升少數(shù)民族崇尚自然的作用。

(二)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法困境

1.有些民族地區(qū)環(huán)境執(zhí)法還未實現(xiàn)常規(guī)化

青海、寧夏等地環(huán)境執(zhí)法案件極少，西藏甚至直接缺乏相關案件數(shù)據(jù)。在相對較常規(guī)執(zhí)法的區(qū)域，也明顯存在差異性。四川、內(nèi)蒙古、甘肅、廣西四年合計的案件數(shù)量占了將近7成，是其他民族地區(qū)的2倍。環(huán)境執(zhí)法案件數(shù)量少的地區(qū)并非生態(tài)環(huán)境問題少，而是仍然固守著早已過時的“唯GDP”的政績觀。比如，騰格里沙漠污染案就發(fā)生在環(huán)境執(zhí)法案件極少的寧夏，甘肅祁連山保護區(qū)、新疆卡山和艾爾湖的生態(tài)遭到持續(xù)破壞，西藏破壞野生動植物資源犯罪數(shù)量居高不下[9], 云南西雙版納熱帶雨林破壞嚴重。

2.有些民族地區(qū)的執(zhí)法力度仍有待加強

與全國環(huán)境執(zhí)法情況相比，民族地區(qū)仍存在較大差距。就2018年生態(tài)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)來看，民族地區(qū)落實五大執(zhí)法措施最好的地區(qū)——四川，在全國32個省級行政區(qū)(不含港澳臺地區(qū))中僅位列第10，其他絕大部分民族地區(qū)則位于全國后十位。甘肅、云南、貴州、新疆、寧夏、青海、西藏分別位居22、23、25、26、28、30、32。2017年，浙江、江蘇、廣東等省份的執(zhí)法案件總數(shù)均達到3000多件，而民族地區(qū)執(zhí)法案件總數(shù)較少，如寧夏、甘肅的執(zhí)法措施總數(shù)分別是179件、341件，兩相比較，差距十分明顯。

3.民族地區(qū)環(huán)境執(zhí)法規(guī)范度有待進一步提高

環(huán)境領域執(zhí)法的規(guī)范度是生態(tài)文明法治建設的一大挑戰(zhàn)。根據(jù)北大法寶數(shù)據(jù)顯示，全國發(fā)生環(huán)境行政訴訟案件總量33361件，2015-2018年間明顯呈現(xiàn)逐年遞增之勢。民族地區(qū)環(huán)境行政案件也不少，四川高達一千多件，其次，內(nèi)蒙古、貴州、寧夏、廣西等地案發(fā)量也不在少數(shù)。大量環(huán)境行政案件的發(fā)生，在很大程度上表征著生態(tài)環(huán)境執(zhí)法規(guī)范程度偏低。環(huán)境執(zhí)法機關往往因怠于行使執(zhí)法權、濫用執(zhí)法權、超出法定權力范圍執(zhí)法、違反法定程序執(zhí)法等行政違法行為而被起訴。

(三)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的司法困境

1.民族地區(qū)出現(xiàn)了“庭多案少”的現(xiàn)象

基于強化司法保障的力量，民族地區(qū)設了大量環(huán)境專門審判機構，但實踐中這些機構卻普遍面臨著嚴重缺乏案件審理的困境。北大法寶數(shù)據(jù)庫中檢索的民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟案件總數(shù)僅有85件；10件以上的地區(qū)僅有云南、貴州、甘肅，它們分別是25、18、15件；案件極少的地區(qū)僅有一兩件，如寧夏和新疆都是1件、廣西2件；而西藏甚至是零。從實踐來看，多地環(huán)保合議庭成立后，從未受理過任何環(huán)境案件。環(huán)境專門審判機構“無案可審”，必然會造成環(huán)境司法難以發(fā)揮預期作用。

2.民族地區(qū)環(huán)境司法制度有待完善

環(huán)境司法制度特別是環(huán)境公益訴訟制度的完善程度，是影響環(huán)境司法發(fā)揮保障作用的關鍵因素。當前，我國環(huán)境公益訴訟制度設置不科學是主因。首先，具有環(huán)境公益訴訟資格的原告范圍過窄?，F(xiàn)有法律規(guī)范并未賦予公民個人以公益訴訟原告資格，對可提起環(huán)境公益訴訟的社會組織限定也非常大，造成大量環(huán)境公益訴訟案件無法立案。其次，缺乏訴訟激勵機制。即便擁有公益訴訟資格的社會組織也普遍缺乏提起訴訟的意愿，原因在于：因公益訴訟審理周期長而耗費時日，敗訴需承擔訴訟費、律師費、鑒定費等費用，為保護環(huán)境公共利益付出太大。

(四)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的守法困境

1.推行環(huán)境教育的立法匱乏

盡管執(zhí)法和司法在一定程度上發(fā)揮著普法作用，環(huán)境守法關鍵還是要靠教育，但環(huán)境教育職責的法定性、協(xié)調(diào)性、常規(guī)性都需要法律予以規(guī)范與保障。我國《環(huán)境保護法》明確賦予各級人民政府、教育行政部門、學校、新聞媒體以環(huán)境法制教育職責。這一法律規(guī)定高度概括、不易實施，需由地方細化出臺專門條例。但目前民族地區(qū)僅有寧夏出臺了專門的環(huán)境教育條例，其他民族地方需加強此方面立法，以保證環(huán)境教育的順利有效實施。一般而言，環(huán)境教育的高額經(jīng)費投入與環(huán)境守法具有正相關性，但在缺乏法律規(guī)范的背景下情況可能會完全不同。一項生態(tài)文明發(fā)展指數(shù)報告顯示，青海、西藏、新疆、寧夏、內(nèi)蒙古五地的人均教育經(jīng)費在全國31省區(qū)中分別位居4、5、7、8、9位，但其生態(tài)文明發(fā)展指數(shù)卻分別位居27、24、30、26、21位[10]。因此，環(huán)境教育立法需盡可能全面細致，要明確教育開展的主體、教育內(nèi)容和方式、教育資金保障、教育成效考核等內(nèi)容，在推進環(huán)境教育中需真正發(fā)揮規(guī)范作用。此外，很重要的是還需明確環(huán)境教育推進不利的法律后果。

2.企業(yè)環(huán)境守法的引導機制不健全

防治環(huán)境污染和破壞的重點應放在“防”上。這就要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制模式，設置企業(yè)環(huán)境守法的引導機制并納入環(huán)境執(zhí)法的體系。為此，環(huán)保部2013-2014年先后發(fā)布了《燃煤火電企業(yè)環(huán)境守法導則》《印染企業(yè)環(huán)境守法導則》《合成氨企業(yè)環(huán)境守法導則》，但當初設置的企業(yè)環(huán)境守法引導機制很不健全[11]。基于此，生態(tài)環(huán)境報2019年發(fā)布了《關于做好引導企業(yè)環(huán)境守法工作的意見(征求意見稿)》，準備出臺更為完善的引導機制。考察民族地區(qū)地方性法規(guī)，絕大多數(shù)地區(qū)未制定此方面的守法導則，只有四川省成都市環(huán)保局于2018年4月19日發(fā)布了《成都市汽車維修保養(yǎng)企業(yè)環(huán)境管理守法導則》。民族地區(qū)還沒有充分重視環(huán)境守法引導的功用，很大程度上固守著傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制理念和模式。

四、民族地區(qū)推進生態(tài)文明法治建設的路徑選擇

民族法治是中華民族的法治形態(tài)，也是世界民族的法治內(nèi)容，需在國家認同的前提下和在國家法治建設中進行布局[12]。民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設也不例外，應在服從國家生態(tài)文明法治整體建設的條件下，針對現(xiàn)存的生態(tài)文明法治困境，融合少數(shù)民族傳統(tǒng)生態(tài)文明法治觀[13]，構建現(xiàn)代化的生態(tài)文明法治體系。

(一)加強生態(tài)環(huán)境立法并作特色化創(chuàng)新

1.加強生態(tài)環(huán)境立法

一方面是提請立法落后地區(qū)重視起相關立法工作，另一方面則是彌補民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法之偏差與缺漏。民族地區(qū)疆域?qū)拸V、生態(tài)資源豐富的特征決定了其對生態(tài)環(huán)境立法的需求量大。目前大部分民族地區(qū)已意識到立法對推進生態(tài)文明建設的重要意義，逐步掀起了“綠色立法”浪潮，如廣西、貴州等地，不僅注重新法規(guī)的制定，也十分重視對過往立法規(guī)范的修訂。但仍有部分地區(qū)對生態(tài)環(huán)境立法不夠重視，立法數(shù)量相比其他民族地區(qū)較少，如西藏等地?；诖?，立法數(shù)量偏少的民族地區(qū)應該加快生態(tài)環(huán)境立法的步伐，為生態(tài)文明執(zhí)法、司法和守法提供充分而細致的法律規(guī)范依據(jù)。其次，針對民族地區(qū)在立法內(nèi)容上普遍向生態(tài)資源開發(fā)利用方向傾斜的問題，宜在國家最新立法框架下格外加強生態(tài)環(huán)境污染防治方面的立法，發(fā)揮立法對生態(tài)環(huán)境綜合保護作用。

2.立法需融合民族生態(tài)文化作特色化創(chuàng)新

盡管民族生態(tài)習慣法具有非正式規(guī)范特征，但在各少數(shù)民族生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮著一般法律規(guī)范所難以實現(xiàn)的作用。但遺憾的是，當前民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法并沒有充分運用民族區(qū)域自治地方的立法權優(yōu)勢[14]。少數(shù)民族的生態(tài)狀況與生態(tài)文化的差異性，決定了民族生態(tài)環(huán)境立法作特色化創(chuàng)新的必要性。民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境立法應以各自的生態(tài)狀況和生態(tài)文化為基礎而展開，將優(yōu)秀的民族生態(tài)文化融入立法之中，使傳統(tǒng)的生態(tài)文明理念以現(xiàn)代法律的形式延續(xù)下去。當良善、合理且有效的少數(shù)民族生態(tài)文明習慣法與國家法律規(guī)范不一致時，可依法對國家法律法規(guī)進行變通，形成民族地方獨具特色的生態(tài)環(huán)境立法。

(二)轉(zhuǎn)變理念并規(guī)范生態(tài)環(huán)境嚴格執(zhí)法

1.持續(xù)推進生態(tài)文明執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變

環(huán)境保護目標責任制、考核評價制度和責任追究制度有助于促進執(zhí)政理念的盡快轉(zhuǎn)變。新《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了“環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度”。通過制定可操作、可視化的綠色發(fā)展目標體系，為地方政府推進生態(tài)文明建設提供具體導向。通過生態(tài)文明建設目標評價考核辦法，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系。目前僅青海、新疆、甘肅等地區(qū)在省級層面出臺了專門的規(guī)范性文件響應中央提出的生態(tài)文明考核指標，部分民族地區(qū)未對上述規(guī)定予以細化、量化。故而，民族地區(qū)亟須在省級層面出臺相應的規(guī)范性文件，以解決生態(tài)績效考核實踐中地區(qū)考核不平衡、考核時間不明確、考核指標設置不科學等制度瓶頸。

此外，黨的十八屆三中全會明確提出：“建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制?！边@一制度設定可以增強民族地區(qū)領導干部的生態(tài)責任意識。目前，《青海省生態(tài)文明促進條例》《貴州生態(tài)文明促進條例》等文件均對“生態(tài)環(huán)境損害責任追究制”作了規(guī)定，并正積極開展實踐探索。尚未出臺相關細化立法的民族地區(qū)應加快制度建設步伐，確保有章可循；已有相關立法的民族地區(qū)則應加強實施，確保兩項制度得以有效運行。

2.加強環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化建設

加強民族地區(qū)環(huán)境執(zhí)法規(guī)范建設有兩種途徑。首先是提高環(huán)境執(zhí)法人員能力。一方面，民族地區(qū)應嚴格規(guī)范環(huán)境執(zhí)法人員的招聘與選拔標準，強化生態(tài)環(huán)境法治意識，盡快實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法隊伍專門化、規(guī)范化；另一方面，需加強對合同工的執(zhí)法培訓，優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法人員的知識結構，提高其執(zhí)法業(yè)務能力。此外，民族地區(qū)還應制定環(huán)境行政自由裁量基準。法律規(guī)范的不可詳盡性、行政職權內(nèi)容的廣泛性、對行政效率的要求決定了行政自由裁量權存在的必然性，但若不對其加以規(guī)范，難免會出現(xiàn)濫用現(xiàn)象。民族地區(qū)亟需細化自由裁量權基準。目前僅四川、廣西、貴州等省份出臺了新的裁量基準，大部分民族地區(qū)仍依照舊的裁量基準實施環(huán)境行政處罰。這就要求其他民族地區(qū)盡快制定環(huán)境自由裁量基準，規(guī)范環(huán)境行政處罰權的行使。

(三)優(yōu)化生態(tài)環(huán)境司法制度

1.適當放寬原告資格限制

民族地區(qū)欲緩解“庭多案少”的矛盾，一種可行的方式是適當放寬原告的資格限制。當前，民族地區(qū)符合法律規(guī)定的社會組織數(shù)量很少，甚至有的地區(qū)沒有相應的社會組織。環(huán)境公益訴訟原告數(shù)量的匱乏，是環(huán)保專門審理機構缺乏案件的重要原因。生態(tài)環(huán)境利益得不到環(huán)境司法的充分保護，無異于放縱施害者的環(huán)境污染和破壞行為。為此，民族地區(qū)一方面應支持發(fā)展更多符合條件的社會組織，另一方面可以在嚴格審查的基礎上允許一定數(shù)量的社會組織之間彼此合作。讓更多的社會組織或單獨或合作提起環(huán)境公益訴訟，解決民族地區(qū)環(huán)保專門審理機構“無案可審”的困境。

2.設立激勵機制

民族地區(qū)應設計一系列激勵機制消解社會組織提起公益訴訟的后顧之憂。目前，民族地區(qū)普遍適用的一項激勵機制是2015年《最高人民法院關于再審環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第33條規(guī)定的緩交或免繳訴訟費用。但環(huán)境公益訴訟費用不限于訴訟費用，因“立案難、取證難、鑒定難、勝訴難”等原因產(chǎn)生的各種費用更為高昂，[15]民族地區(qū)通過設立有效的激勵機制，解決社會組織提起訴訟的成本顧慮，是發(fā)揮生態(tài)環(huán)境司法功能的重要舉措。

3.完善環(huán)境司法程序

審視從中央到地方的法律規(guī)范，還沒有專門對環(huán)保法庭審理程序進行規(guī)定。實踐中，民族地區(qū)環(huán)保法庭只是簡單地將環(huán)境案件進行整合，在審判程序上仍然沿襲著傳統(tǒng)的訴訟程序。沒有從根本上突破傳統(tǒng)環(huán)境司法模式的局限性，環(huán)境司法專門化的正當性和有效性自然會受到質(zhì)疑。基于此，民族地區(qū)應加強對環(huán)境司法審判程序的探索，不斷整合審判程序，逐步形成更為科學合理的審判程序。同時，積極探索環(huán)境資源案件分類審理程序，即依據(jù)案件具體情況對環(huán)境案件作有效分類，分別適用不同的審判程序和法庭內(nèi)部管理程序。[16]

(四)加快環(huán)境教育立法和企業(yè)守法援助

民眾缺乏生態(tài)文明法治素養(yǎng)是導致民族地區(qū)生態(tài)問題凸顯的一個深層次根源。[17]為此，通過立法保障環(huán)境教育的常規(guī)性和富有實效性的開展，以提升民眾的生態(tài)文明法治素養(yǎng)；通過加大對企業(yè)環(huán)境守法援助，以大幅減少生態(tài)環(huán)境違法，是促進民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境守法的重要舉措。

1.加快環(huán)境教育立法步伐

環(huán)境教育是人類社會進步的一個重要標志，通過環(huán)境教育，可進一步認識環(huán)境問題與人類可持續(xù)發(fā)展的關系，提高公眾的環(huán)保意識，是解決生態(tài)環(huán)境問題的根本途徑?，F(xiàn)今，通過立法規(guī)范環(huán)境教育的推進已成為一種世界潮流。美國、巴西、日本、韓國等十多個國家以及我國臺灣地區(qū)都頒布了環(huán)境教育的專門立法，英國、瑞典等國雖然沒有專門立法，但也在其教育法律法規(guī)中制定了環(huán)境教育制度。為此，民族地區(qū)應加快環(huán)境教育的普遍化、精細化立法，對環(huán)境教育職責主體、教育內(nèi)容、教育基金、激勵機制、法律責任等內(nèi)容作明確而全面的規(guī)定，以確保環(huán)境教育目標的實現(xiàn)。

2.加大企業(yè)環(huán)境守法援助

企業(yè)不僅是現(xiàn)代社會最重要的組織形式之一，也是生態(tài)環(huán)境問題的始作俑者。為引導企業(yè)自覺守法，民族地區(qū)政府應通過信息援助、技術援助等方式降低企業(yè)環(huán)境守法成本。從歐美國家對企業(yè)守法援助的經(jīng)驗來看，對企業(yè)進行守法援助已經(jīng)成為環(huán)保部門的法定職責和管理手段之一。美國于1980年制定了“規(guī)制彈性法”。其中，很重要的一種彈性規(guī)制方式就是制定各種行為準則，主要以指南、守法導則為規(guī)范形式，指導和幫助企業(yè)遵守環(huán)境法律。[18]今后民族地區(qū)也可以通過企業(yè)環(huán)境守法援助方式，為企業(yè)提供學法的便利條件，以促進企業(yè)知法守法。

建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，須配備有效的法治保障措施。

五、結語

建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，須配備有效的法治保障措施。作為全國的生態(tài)安全屏障，民族地區(qū)尤其應該重視加強生態(tài)文明法治建設。2017年6月26日，中央深改組第三十六次會議審議通過了《國家生態(tài)文明試驗區(qū)(貴州)實施方案》。該《方案》正式提出：建設“生態(tài)文明法治建設示范區(qū)”，“開展生態(tài)文明法治建設創(chuàng)新試驗”。作為民族地區(qū)的典型代表，貴州省已然扛起引領全國生態(tài)文明法治建設的大旗，可以預見未來的民族地區(qū)必將為生態(tài)文明建設配備高效的法治保障措施。未來民族地區(qū)應在國家生態(tài)文明法治建設框架下，適當融合本民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，積極開展實踐探索，改進不足和填補空缺，逐步構建起富有實效的生態(tài)文明法治體系。