卞維維

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 211100)

引 言

2018年5月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強調(diào)：“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題?！鄙鷳B(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。濕地是我國生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中的重要組成部分，其在生物多樣性的維持、氣候的調(diào)節(jié)、洪水的調(diào)蓄、環(huán)境的凈化、污染的降解等方面發(fā)揮著不可替代的作用[1]。但長期以來，人們對濕地認(rèn)識不足、重視程度不夠，濕地長期歸屬不清，各方對濕地的保護(hù)難落實、監(jiān)管難到位。濕地就在缺乏保護(hù)的狀態(tài)下被各方掠奪性利用和開發(fā)。在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，濕地被不合理開發(fā)的主要原因就是濕地產(chǎn)權(quán)界定不清帶來的外部不經(jīng)濟(jì)[2]。

濕地產(chǎn)權(quán)界定一直是一個難題。由于濕地內(nèi)部存在著濕地水面與濕地土壤兩種影響濕地產(chǎn)權(quán)界定的對象，所以濕地產(chǎn)權(quán)界定呈現(xiàn)出了某種程度的復(fù)雜性。2019年12月，筆者深入到擁有豐富濕地資源的D村進(jìn)行實地調(diào)查。D村位于江蘇省鹽城市J縣JY鎮(zhèn)西南部，分為8個生產(chǎn)隊。村有濕地近萬畝，其中蕩灘(濕地土壤)面積近8 000畝，水面面積近2 000畝。1962年，D村將8 000多畝的蕩灘按照人口分給了8個生產(chǎn)隊；1980年，各生產(chǎn)隊又將蕩灘平分給了各生產(chǎn)隊員。

長期以來，D村傳統(tǒng)的濕地產(chǎn)權(quán)實踐圍繞的主要是濕地土壤。但集體化結(jié)束后，在濕地內(nèi)圈水面搞養(yǎng)殖的活動陡然興起，濕地水面就逐漸成為村社成員的主要關(guān)切對象。濕地內(nèi)的水面產(chǎn)權(quán)也經(jīng)歷了一個被重新界定的過程。在這個過程中，集體成員權(quán)作為一種重要的身份和資格，成為水面產(chǎn)權(quán)再配置中最關(guān)鍵的權(quán)利[3]。那么具體而言，D村再配置水面產(chǎn)權(quán)的過程中體現(xiàn)了怎樣的成員權(quán)實踐邏輯？這些成員權(quán)實踐邏輯在這個過程中又發(fā)揮了什么作用呢？下面筆者欲通過對D村濕地水權(quán)界定里的一個案例的分析，來具體講述村社成員在濕地水權(quán)實踐中所遵循的成員權(quán)實踐邏輯以及呈現(xiàn)成員權(quán)實踐邏輯在再配置水面產(chǎn)權(quán)過程中不同階段的作用。

1 成員權(quán)實踐的兩個邏輯

所謂成員權(quán)，指的是同一地域范圍內(nèi)的每個村民都有從“公共領(lǐng)域”獲得經(jīng)濟(jì)價值的資格和權(quán)利，它強調(diào)的是村民占有公共產(chǎn)權(quán)的公平原則[4]。國內(nèi)學(xué)者一般認(rèn)為成員權(quán)的實踐邏輯受到兩個方向的影響：一是受到國家法律政策的邏輯的影響，主要強調(diào)遵循以戶籍為基礎(chǔ)、“人人有份，機(jī)會均等”的認(rèn)定原則；二是受到鄉(xiāng)土邏輯的影響，認(rèn)為成員權(quán)嵌入社區(qū)社會文化共同體中，如“村籍”，具有復(fù)雜性、多樣性[5]。

國家法律政策邏輯的影響一方面來自于國家政治運動的路徑依賴，如在許多村社財產(chǎn)分配中仍在發(fā)揮作用的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的成員權(quán)原則便是這一類；另一方面來自于熟人社會中生存權(quán)和公平權(quán)的傳統(tǒng)文化，即在水權(quán)分配中注重村社成員的基本生存權(quán)與村社內(nèi)部的公平，這被認(rèn)為是社區(qū)成員權(quán)實踐廣泛的道德基礎(chǔ)[6]。

鄉(xiāng)土邏輯主要受到鄉(xiāng)土社會中的社會結(jié)構(gòu)、社會規(guī)范或者文化傳統(tǒng)的影響。張佩國等在對擇塘村的水權(quán)與林權(quán)的關(guān)系進(jìn)行研究時，指出當(dāng)?shù)亍吧浇缇褪谴褰?，村界就是水界”的民間法在界定水權(quán)成員權(quán)時仍然發(fā)揮著重要作用[7]。曾玉珊等研究中國古代的水權(quán)分配制度時發(fā)現(xiàn)，“以地定水”的分配原則一直為歷朝所遵循，即主要依據(jù)土地的數(shù)量和等級，考慮土地的灌溉定額和土地數(shù)量來進(jìn)行水資源的分配[8]。

當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者對于水權(quán)實踐中成員權(quán)的研究多是在土地、林地、草地等場域內(nèi)進(jìn)行，缺少對濕地場域內(nèi)水權(quán)實踐的成員權(quán)的研究。本文將結(jié)合上述兩種邏輯，來具體分析濕地水權(quán)實踐中的成員權(quán)邏輯，以豐富和擴(kuò)展水權(quán)實踐中的成員權(quán)研究。

2 雙重邏輯的共同作用：濕地水權(quán)實踐中成員權(quán)的和諧表達(dá)

濕地水面成員權(quán)認(rèn)定的難點就在于：對村社成員而言，以往的濕地產(chǎn)權(quán)實踐多是圍繞濕地土壤進(jìn)行，形成的成員權(quán)認(rèn)定規(guī)則主要針對的是濕地土壤，缺少直接針對濕地水面的成員權(quán)認(rèn)定規(guī)則。這就使得村社在進(jìn)入一個以“水”為核心的新濕地產(chǎn)權(quán)實踐環(huán)境后，村社成員在對濕地水面的成員權(quán)進(jìn)行認(rèn)定時，需要尋找或者創(chuàng)造可用的新的成員權(quán)認(rèn)定規(guī)則。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)村社面對濕地產(chǎn)權(quán)實踐形式的轉(zhuǎn)變時，在無可靠的外界產(chǎn)權(quán)制度的供給的情況下，村社成員首先會以村社內(nèi)部傳統(tǒng)的成員權(quán)認(rèn)定規(guī)則為路徑依賴。

W大塘是D村濕地中一口天然的開放式大塘，面積約400～500畝。塘由蕩灘圍成。蕩灘大都屬于一隊，五隊只占了一小部分。1980年，分灘到戶后，村民村民生產(chǎn)的積極性空前提升。1980年和1981年冬，一隊和五隊村民就開始協(xié)作在W大塘出魚。兩隊村民出了兩年魚，每年都能出幾萬斤。若按當(dāng)時一塊一斤的魚價來算，兩隊村民光冬季撈魚收益就能達(dá)到幾萬塊。兩隊商定出魚收益按兩隊占圍住W大塘蕩灘的面積比例來分。

申靜、王漢生指出以“共同占有”為特征的集體產(chǎn)權(quán)在集體成員間絕非是“模糊”的，實際上他們基于對某種原則的共識而形成的權(quán)力分配格局總是異常清晰[9]。D村也是如此。在D村傳統(tǒng)的土地產(chǎn)權(quán)實踐中，在界定“地”與“水”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系時，有類似“以地定水”“水隨地走”這種非正式的、且被村社成員廣泛認(rèn)可的產(chǎn)權(quán)界定規(guī)則。因此，在界定“蕩灘(柴田)”與“水面”的關(guān)系時，一隊和五隊就將土地產(chǎn)權(quán)實踐中界定“地”與“水”關(guān)系的“以地定水”的規(guī)則移植了過來，名正言順地將他們對圍住W大塘的蕩灘的產(chǎn)權(quán)順延到了W大塘上。

而出魚收益的分配則體現(xiàn)出了“集體所有，人人有份”這一原則。要注意的是，圍住W大塘的蕩灘只是屬于一隊和五隊隊中的一部分人。若是嚴(yán)格遵循“以地定水”的原則，那就僅有這一部分人能得到W大塘的收益。但是兩隊都選擇了在生產(chǎn)隊中平分出魚收益的做法。這一做法的邏輯要追溯到1962年《農(nóng)業(yè)六十條》(1962年9月中共八屆十中全會通過《農(nóng)村人民公社工作條例》(簡稱《農(nóng)業(yè)六十條》)，其第二十一條規(guī)定“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有”，“集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊所有”。)的頒布?！掇r(nóng)業(yè)六十條》落實以來，D村界定財產(chǎn)所有的基本單位一直是生產(chǎn)隊。因此，在村民的意識層面上，作為一隊和五隊集體資產(chǎn)的W大塘的收益就應(yīng)該平分給全生產(chǎn)隊成員。

可以看出，D村水權(quán)實踐中的成員權(quán)認(rèn)定規(guī)則受到國家法律政策邏輯以及鄉(xiāng)土邏輯的雙重影響：“以地定水”是村社傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)界定規(guī)則在濕地水權(quán)實踐中的延伸；而生產(chǎn)隊“集體所有，人人有份”的思維是國家法律政策邏輯長期作用的產(chǎn)物。在雙重邏輯的影響下，村社形成了以公平邏輯為基礎(chǔ)的成員權(quán)規(guī)則，該原則保證了村社水權(quán)實踐的平穩(wěn)運行。

3 雙重邏輯的失能：濕地水權(quán)實踐中成員權(quán)的不和諧表達(dá)

若集體出魚活動持續(xù)下去，W大塘每年都能為一隊和五隊村民帶來上萬元的集體收益，盡管平攤到每個家庭頭上的并不多，但畢竟也是一份額外的收入。然而，產(chǎn)權(quán)理論告訴我們，除非擁有某項財產(chǎn)權(quán)利的成本大于收益，否則沒有任何經(jīng)濟(jì)資源會被棄置在公共領(lǐng)域而無人涉足[10]。

集體出魚活動持續(xù)2年之后，D某就將W大塘圈成了他私人的養(yǎng)魚塘。這個行為引發(fā)了其他村民的強烈不滿。村民找D某討說法，D某卻說他的行為是合理的，他給出的兩條理由是“框的是塘，不是灘”和“他交錢，他框的”。但在一隊成員看來，W大塘是他們一隊共有的，D某不應(yīng)該獨享；在五隊成員看來，W大塘也有一部分是屬于他們的，D某不應(yīng)該獨占。因此，在D某圈塘之后，他們就多次去找D某要塘；他們也找村干部協(xié)調(diào)，但村干部也未能協(xié)調(diào)成功；他們甚至還多次將D某告到鄉(xiāng)政府，但可惜鄉(xiāng)政府也未能提供解決問題的辦法。其他成員無奈之下，還是只能采取“吵”或“鬧”的方法向D某要塘。村民長期的抗?fàn)幦〉昧艘恍┬Ч篋某對一隊成員說他自己已經(jīng)交了錢；而五隊這邊，主要是J在跟D某要塘，鬧到最后，D某讓出了四五十畝水面給J。

在D村的濕地水權(quán)實踐中，雖然類似“以地定水”“誰投資誰受益”這樣的傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)界定規(guī)則能發(fā)揮一定的作用，但是這類規(guī)則畢竟主要針對的是土地產(chǎn)權(quán)實踐中的地與水的關(guān)系，而非就濕地產(chǎn)權(quán)實踐中的蕩灘與水面的關(guān)系所形成的專門性規(guī)則。在長期的共同生活中，D村濕地水面產(chǎn)權(quán)界定的確就是一個空白區(qū)域，缺少那種在長期互動中形成的、并為各方共同接受的強制性規(guī)則。D某就利用這份空白，以貌似合理的理由獨占了W大塘。閻云翔把這種極端自利，只講權(quán)利不講責(zé)任和義務(wù)的人稱為“無公德的個人”，這種人本質(zhì)上是過度功利的個人主義者[11]。在利益動機(jī)的驅(qū)動下，“無公德的個人”不再愿意不愿遵循架構(gòu)在互惠互助基礎(chǔ)上的以公平為主旨的成員權(quán)規(guī)則。

面對“無公德”的D某，一隊和五隊成員根據(jù)自身的實際受損情況提出了訴求。一隊要的是塘產(chǎn)出的收益。長期以生產(chǎn)隊為基本核算單位的共同生活，使D村村民普遍習(xí)慣將生產(chǎn)隊作為劃分“我群體”與“他群體”的基礎(chǔ)單位。對于一隊成員來說，同屬于一隊的D某是自己人。因此，一隊與D某的根本矛盾在于利益分配。他們反對D某主要是因為D某破壞了“集體所有，人人有份”的利益分配原則。而五隊要的是塘權(quán)。對于與一隊共同擁有圍住W大塘蕩灘的五隊成員來說，他們理應(yīng)有一部分W大塘水面的產(chǎn)權(quán)。D某獨圈大塘的行為破壞了“以地定水”的成員權(quán)原則，侵犯了他們對于W大塘的成員權(quán)。

然而村民反對D某圈塘的舉動，卻被D某濫用成員權(quán)原則駁了回來，D某依然獨占著W大塘。傳統(tǒng)成員權(quán)規(guī)則已經(jīng)失去了對村內(nèi)“無公德的個人”的約束能力。在這種情況下，他們只能尋求國家治理體系的幫助，他們希望國家政治力量能夠幫助國家法律政治邏輯重新落實到村社成員權(quán)實踐中，幫助他們重獲應(yīng)有的權(quán)益。然而代表國家政治力量的基層政府在集體化結(jié)束之后失去了介入鄉(xiāng)村生活的意愿，這也使得村社成員的謀求落空，村社成員還是只能依靠自己的力量來解決他們和D某之間的矛盾。最終，D某不堪其擾，稍作妥協(xié)，讓出了一部分權(quán)益。但與D某所獲得的巨大收益相比，他讓出的那部分顯得相當(dāng)微不足道。而諷刺的是，D某稍作妥協(xié)的姿態(tài)竟然真的起到了安撫的作用。

4 雙重邏輯的消解：濕地水權(quán)實踐中成員權(quán)表達(dá)的缺失

集體化結(jié)束后，集體產(chǎn)權(quán)主體化和治理機(jī)制的缺失使得權(quán)益受損的成員無法在村社中找到可以維護(hù)自己權(quán)益的強有力的力量。而當(dāng)他們試圖尋求村社外部力量的幫助時，諸如鄉(xiāng)政府一類的國家政治力量又不愿意介入到鄉(xiāng)村生活中。鄉(xiāng)村水權(quán)實踐突然進(jìn)入到了一個誰都不愿意管的真空區(qū)。

一隊成員找D某分錢，D某聲稱他已經(jīng)交了錢，但有一隊成員說：“他狠呢，根本要不到他的錢”。隨著時間的消磨，一隊的人漸漸偃旗息鼓，不再去要了。五隊這邊，主要是J在跟D某要塘。他們二人打架打了很多回，還去了很多次鄉(xiāng)政府。在J的不懈努力之下，D某終于分了四五十畝塘口給J。除J之外，五隊其他成員也未再有人去跟D某要塘。時至今日，W大塘依然在D某后人和J手中。

許多學(xué)者在研究土地產(chǎn)權(quán)時發(fā)現(xiàn)，征地的農(nóng)民在維護(hù)自己的權(quán)益方面會有十分強烈的動機(jī)，也會采取相當(dāng)徹底的行動。但當(dāng)D村村民遇到同樣利益受損的情況時，在爭取自己的權(quán)益方面卻給人一種“虎頭蛇尾”的感覺——一開始?xì)鈩輿皼?，后續(xù)越來越懈怠，直到最后放棄了大部分的權(quán)益。為何會有如此區(qū)別？申靜、王漢生在研究土地產(chǎn)權(quán)糾紛時指出，被征地的農(nóng)民會將對土地產(chǎn)權(quán)的訴求轉(zhuǎn)變?yōu)閷旧鏅?quán)利的要求，并以此作為“最為強硬的道義武器”與強勢的政府抗衡。然而在D村的水權(quán)實踐中，擁有豐富水資源的D村村民并不會因為失去了一塊水面就無法保證自己的基本生存權(quán)，這也使得他們在爭奪水面產(chǎn)權(quán)時一開始就缺少了“最為強硬的道義武器”。沒有這個武器，他們無法要求D某必須放棄圈占水面，也無法要求國家政治力量必須對村社內(nèi)部的不合理活動進(jìn)行干預(yù)。

以公平邏輯為核心的傳統(tǒng)成員權(quán)原則無法約束眾人，集體化結(jié)束后就逐漸退出的國家政治力量也無干預(yù)村社活動的強烈動機(jī)，村社內(nèi)部再無可以約束無公德行為的有效力量。這一變化帶來了一系列惡劣的影響：在維權(quán)行動無果之后，某些成員就發(fā)現(xiàn)即便“無公德的個人”破壞了規(guī)則，他也不會受到任何處罰，反而因此獲得了更大的利益。在利益動機(jī)的驅(qū)使下，這些成員也開始仿效D某的圈塘行為，將本屬于“公水”的濕地水面圈成了一個個私人塘口。這種行為嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐臐竦丨h(huán)境，導(dǎo)致濕地中的生物多樣性不斷減少，濕地調(diào)節(jié)氣候、調(diào)蓄洪水和凈化環(huán)境的功能逐漸喪失。

5 總結(jié)與思考

不同于西方的私有產(chǎn)權(quán)，在個體權(quán)利上，集體成員權(quán)不具有排他性和獨占性，因此容易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)糾紛和矛盾。集體產(chǎn)權(quán)糾紛和矛盾多發(fā)生于鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)約束力量式微和國家政治力量退出鄉(xiāng)村社會之時——集體化結(jié)束后村社內(nèi)部集體產(chǎn)權(quán)主體化及治理機(jī)制的缺失，導(dǎo)致村社沒有足夠的能力對產(chǎn)權(quán)糾紛進(jìn)行有效的調(diào)解；而當(dāng)村社尋求國家政治力量的幫助時，上層國家未能及時提供法律政策相關(guān)方面的支持，作為國家代理人的基層政府又缺乏介入村社產(chǎn)權(quán)糾紛的動力。村社無法作為、政治力量的不作為，曾在鄉(xiāng)村濕地水權(quán)實踐中發(fā)揮重要作用的雙重邏輯紛紛失能，濕地水權(quán)實踐進(jìn)入了一個無規(guī)則可依的時代?；靵y的濕地水權(quán)實踐不但損害了大部分成員的合法權(quán)益，也導(dǎo)致了當(dāng)?shù)氐臐竦厣鷳B(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞。

根據(jù)科斯理論，如果產(chǎn)權(quán)得以明確且得到有效保護(hù)，那么自然資源亦可通過市場進(jìn)行資源配置，從而實現(xiàn)社會最優(yōu)狀態(tài)化[12]。因此，要達(dá)到維護(hù)村社成員的合法權(quán)益以及保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境的雙重目的，必須要使曾規(guī)范濕地水權(quán)實踐的雙重邏輯重新發(fā)揮效用。這需要國家政治力量和地方社區(qū)力量的集體參與。雙重邏輯失能的根本原因是我國濕地立法體系不健全、濕地環(huán)境保護(hù)方面的法律政策嚴(yán)重缺位，因此迫切地需要在國家層面制定專門的濕地環(huán)境保護(hù)法律，對我國濕地保護(hù)做出全面系統(tǒng)的規(guī)定，使社會在調(diào)處濕地水權(quán)糾紛時有法可依?；鶎诱鳛樯蠈訃乙庵镜膱?zhí)行者，應(yīng)在國家總體方針和標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下[13]，因地制宜地制定濕地環(huán)境保護(hù)方面的政策，并應(yīng)該以更加積極的姿態(tài)介入到鄉(xiāng)村社會濕地水權(quán)實踐中，如認(rèn)真履行各種應(yīng)盡職責(zé)、依法加強對濕地環(huán)境的管理、加大對濕地水權(quán)糾紛的調(diào)處力度等[14]，以推動濕地保護(hù)方面的法律政策在鄉(xiāng)村社會得到更為深入的落實，切實維護(hù)村社成員的基本權(quán)益。同時，鄉(xiāng)村社會成員更應(yīng)該樹立濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識和維護(hù)自身合法權(quán)益的意識，勇于表達(dá)自身合法的權(quán)益訴求，主動與國家政治力量對接，積極地“迎法下鄉(xiāng)”，使依法治村在鄉(xiāng)村社會濕地水權(quán)糾紛調(diào)處中成為可能。在保護(hù)諸如濕地一類的自然資源中，只有當(dāng)國家政治力量與地方社區(qū)力量在村社成員的產(chǎn)權(quán)實踐中共同發(fā)揮作用時，地方社區(qū)才不至于發(fā)生“無公德的的個人”戰(zhàn)勝“有公德的集體”這樣的惡性事件，地方社區(qū)的自然資源才不至于經(jīng)歷如W大塘一般的“公地悲劇”。