張 書 維， 宋 逸 雯， 鐘 爽

（1.中山大學(xué) 中國公共管理研究中心，廣州510275；2.中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣州510275）

“政府的困難在于，它必須干得好，而且也必須讓公眾相信它干得很好。”

——詹姆斯·文森特·福萊斯（James Vincent Forrestal）

一、問題的提出

當(dāng)前，“新型冠狀病毒肺炎”（英文名COVID-19，簡稱“新冠肺炎”）疫情在世界范圍內(nèi)流行。2020 年1 月30 日，世界衛(wèi)生組織（WHO）宣布將其列為“國際關(guān)注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件”（Public Health Emergency of International Concern），屬于重大突發(fā)公共危機事件。在應(yīng)對方面，1月下旬，中國31個省份相繼啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)；4月中旬，美國歷史上首次全境進(jìn)入“重大災(zāi)難狀態(tài)”。由疫情產(chǎn)生的一系列嚴(yán)重后果，早已超越地域和公共衛(wèi)生范疇，轉(zhuǎn)而成為當(dāng)下全球治理的緊迫問題，給各國各地政府的應(yīng)急管理水平帶來巨大挑戰(zhàn)。

公共危機事件涉及局部乃至整體民眾的切身利益，牽一發(fā)而動全身。故要想成功應(yīng)對，必須依賴民眾對政府的信任和支持。一般而言，公共危機事件的影響分為兩個階段：首先是對相關(guān)行政組織和管理人員的信任產(chǎn)生直接影響；其次，這種信任危機會發(fā)生泛化效應(yīng)，演變成對整個公共領(lǐng)域、政府行政管理人員角色的普遍質(zhì)疑。［1］公共危機事件中的政府一旦陷入塔西佗陷阱，那么即使危機事件結(jié)束，在很長一段時間內(nèi)，執(zhí)政者將不得不走上公信力重塑之路。

有鑒于此，重大突發(fā)公共危機事件后的政府信任修復(fù)無疑是一個更具現(xiàn)實意義的問題：一方面，由于公共危機事件的不確定性和強影響力，政府在事件發(fā)生前的防范預(yù)警機制、事件發(fā)生時的緊急動員機制和事件發(fā)生后的制度完善機制都備受媒體和公眾的關(guān)注。尤其值得注意的是，面對公共危機事件，相關(guān)部門一般都在臨時成立的應(yīng)急組織的協(xié)調(diào)指揮下進(jìn)行救災(zāi)處置工作（如此次的“疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組”）。公眾在進(jìn)行政府績效評估和政府信任評價時，往往傾向于將政府視為一個整體，而非單獨考察每個組織。他們通常根據(jù)對提供服務(wù)、協(xié)調(diào)和管理的應(yīng)急組織的信任程度來回應(yīng)政府的工作。［2］但由于公共危機事件事發(fā)突然，加之網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下真?zhèn)涡畔⒌拇罅坎⒋婧涂焖賯鞑ィT如當(dāng)?shù)卣壬凭杩罟芾聿簧频蓉?fù)面事件引起廣泛討論，嚴(yán)重削弱了政府的公信力和權(quán)威性，導(dǎo)致從公共危機過渡到信任危機。如何在負(fù)面事件發(fā)生之后及時采取亡羊補牢的方案來修復(fù)信任，防止針對個別官員和具體涉事組織的信任損失外溢為對官員角色的普遍質(zhì)疑和對政府形象的整體否定，進(jìn)而遭遇塔西陀陷阱，是提高政府危機治理能力的當(dāng)務(wù)之急。另一方面，過去有關(guān)信任修復(fù)的研究多集中于人際和組織管理領(lǐng)域，前者圍繞個體層面受害方（victim）和違背方（transgressor）之間的互動與作用機制；［3］［4］后者側(cè)重以營利為目的的商業(yè)企業(yè)發(fā)生信任違背后消費者心理狀態(tài)和行為反應(yīng)的發(fā)生機理、影響因素和修復(fù)策略。［5］［6］以公共部門為主體探討政府信任違背的研究較少，尚處于起步階段；［7］主要關(guān)注公眾感知機制，［8］27［9］忽略了情緒因素在修復(fù)過程中的作用，也缺少中國政府信任修復(fù)的具體場景和基本特征。因此，不管是從重要性還是前瞻性來看，如何針對政府實現(xiàn)有效的信任修復(fù)，都是當(dāng)前信任研究領(lǐng)域和應(yīng)急管理實踐的核心議題之一。

二、理論視角與概念界定

（一）行為公共管理學(xué)新視角

政府信任反映了民眾對政府所抱有的信心，聚焦政府行為給公民個體帶來的心理感受。討論政府信任問題，既不能脫離政民互動的公共管理情境，還需借助于兼具公共管理和心理學(xué)的跨學(xué)科思維。于是乎，作為心理學(xué)與公共管理學(xué)交叉的新興學(xué)科，行為公共管理學(xué)為此提供了理想的分析視角。行為公共管理學(xué)旨在運用心理學(xué)的概念、理論和方法，研究公共管理情境下個體（或群體）的態(tài)度和行為規(guī)律。［10］其研究內(nèi)容可概括為“政府行為—公民體驗”的雙輪模型：一邊是公共服務(wù)動機與公共決策心理決定的公共服務(wù)與行為輸出；另一邊是公民認(rèn)知與情緒的體驗及其反饋。［11］

政府信任修復(fù)恰處于雙輪模型中“公民→政府”的反饋路徑，是行為公共管理學(xué)獨具特色且關(guān)乎政民關(guān)系的重點問題。［12］根據(jù)該模型，政府信任修復(fù)應(yīng)該同時包括認(rèn)知修復(fù)和情緒修復(fù)兩個部分。此外，由于政府信任處于不斷變化的動態(tài)過程之中，民眾的信任傾向及信任行為的結(jié)果、媒體宣傳、政府工作人員等諸多因素都會使得政府信任發(fā)生變化，［13］相比傳統(tǒng)的定性訪談或定量問卷的研究方法，采用行為公共管理學(xué)大力提倡的實驗法（主要包括調(diào)查實驗、實地實驗和實驗室實驗）進(jìn)行研究，將更為可控和有效。［14］［15］［16］6因此，無論是研究內(nèi)容還是研究方法，政府信任修復(fù)問題都適宜采用行為公共管理學(xué)的新視角。后文將基于該視角，梳理公共危機事件背景下政府信任修復(fù)的作用機制與影響因素，在此基礎(chǔ)上提出政府信任修復(fù)的整合模型。

（二）政府信任：作為多維概念

如果沒有信任的產(chǎn)生，那信任修復(fù)就無從談起。信任是一個跨學(xué)科、分層次、多維度的復(fù)雜概念，來自不同領(lǐng)域的學(xué)者對其內(nèi)涵和外延的界定并不完全一致，Pytlik Zillig和Kimbrough 對此作了細(xì)致的梳理。［17］綜觀國內(nèi)外有關(guān)信任的研究，豐富度有余但體系化不足；一個重要原因在于對信任概念本身缺乏清晰簡明的學(xué)術(shù)表達(dá)，東西方文化背景下的涵義也存在差異。［18］［19］［20］而政府信任是“政府+信任”的復(fù)合，它涵蓋了民眾對政府積極方面的信心、系統(tǒng)性支持、合法性認(rèn)可以及消極方面的犬儒主義、政治不滿和疏遠(yuǎn)等。［21］57盡管學(xué)界已經(jīng)在政府信任的測量、變化趨勢以及前因、結(jié)果、變量等方面取得了重要進(jìn)展，但仍缺乏一個普適性的定義用以解釋政府信任的本質(zhì)及來源，通常對政府信任最明確的描述是衡量標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)本身又因持續(xù)關(guān)注其實際代表的內(nèi)容而陷入困境。［22］2換句話說，如果這些被普遍使用的標(biāo)準(zhǔn)化測量工具①如：美國全國選舉調(diào)查（ANES）、世界與歐洲價值觀調(diào)查（WVS/EVS）、普遍社會調(diào)查（GSS）等。并沒有真正評估政府信任，或者只是部分評估了政府信任，那么，政府信任的預(yù)測和修復(fù)也就無法徹底實現(xiàn)。［21］51此外，在具體操作中，政府信任常跟政府滿意度混淆，［23］或與政治信任、制度信任、機構(gòu)信任等相似概念互換。［24］［25］796

為了解決政府信任概念的模糊性，有必要重溫信任的經(jīng)典定義：不考慮是否有能力去監(jiān)督或控制受信方，僅基于對其意圖和行為的正性預(yù)期，信任方接受風(fēng)險或脆弱性（vulnerability）的意愿（willingness）。［26］該定義之所以被廣為接受，在于它揭示了信任的兩大要素——信任本質(zhì)及其決定因素：信任是一種積極的心理狀態(tài)，源于信任方對受信方的可信度（trustworthiness）評估。從行為的角度看，信任的實質(zhì)是一種風(fēng)險決策。政府信任可據(jù)此界定為：不考慮是否有能力去監(jiān)督政府，僅基于對其意圖和行為的正性預(yù)期，民眾（冒險）接受脆弱性的意愿。

毋庸置疑，信任的關(guān)鍵在于可信度，涵蓋三個重要維度，分別是能力、良善和正直。政府信任的操作性定義也基本遵循了這三個維度，被證實有較好的測量效果。［27］［28］［29］一般而言，民眾對政府的可信度評估主要包含以下三個方面：（1）政府組織是否足以承擔(dān)公共責(zé)任，實現(xiàn)公益目標(biāo)，包括有無能力履行其職責(zé)，為民眾提供高效的行政服務(wù)等；（2）政府行為和決策能否以公共利益為導(dǎo)向，包括政府行為是否符合公共利益，政府及其工作人員是否誠實，是否能夠向公眾披露準(zhǔn)確、可靠的信息等；（3）政府行為能否與公共道德標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范保持一致，包括信息公開、流程公平、遵守承諾、勇于承擔(dān)責(zé)任等。［30］［31］

必須指出的是，對政府可信度的評估不能完全替代政府信任，信任說到底是一種樂觀的心理預(yù)期。過去強調(diào)評估民眾感知的政府可信度，是為了便于操作；但這么做忽視了脆弱性接受意愿，至少是不完整的。新近研究發(fā)現(xiàn)，公眾對政府能力、良善和正直的可信度感知在政府績效評估和脆弱性接受意愿的關(guān)系中起到中介作用。［22］6受此啟發(fā)，我們認(rèn)為，考量公共危機事件后的政府信任，既要評估政府在事件中所表現(xiàn)出來的可信度，也要測量公眾接受脆弱性的意愿。事實上，后者才是政府信任的應(yīng)有之義，前者只是政府信任的間接反應(yīng)。換句話說，后者是果，前者是因。因此，接受脆弱性的意愿才是政府信任的理想效標(biāo)。下面的分析中，如無特別說明，政府信任均指公眾接受脆弱性的意愿。

（三）政府信任的修復(fù)：作為動態(tài)過程

由上所述，受信方行為的結(jié)果影響信任方對其的可信度感知，進(jìn)而影響信任方對受信方的信任程度。在這一動態(tài)變化中，基于信任消極結(jié)果而出現(xiàn)的信任衰退甚至信任違背（trust violation）是常見的現(xiàn)象，特別是在重大突發(fā)公共危機事件中，政府的應(yīng)對表現(xiàn)往往不盡如人意。當(dāng)受信方出現(xiàn)違背信任的行為后，信任方獲得的信息與其對受信方的期望不符合，被迫重新考慮與受信方的信任關(guān)系。［32］作為這一認(rèn)知更新過程的一部分，信任方將再次從能力、良善和正直三方面對受信方進(jìn)行可信度的評價，評價結(jié)果有可能低于原始信任水平，處于低信任甚至不信任的狀態(tài)。根據(jù)Schul、Mayo 和Burnstein 的定義，這里的不信任感指由于害怕他人的動機、意圖或預(yù)期行為而產(chǎn)生的脆弱性感知，此種心理狀態(tài)往往與過度警覺、猜疑，將對方行為歸結(jié)為負(fù)面意圖的傾向有關(guān)。［33］大量來自商業(yè)領(lǐng)域的證據(jù)也表明，信任違背會對信任方的心理狀態(tài)和行為反應(yīng)兩方面造成負(fù)面影響，如產(chǎn)生不滿意感、負(fù)面口碑傳播、降低復(fù)購意愿和轉(zhuǎn)換品牌行為等。［34］［35］［36］為應(yīng)對這種情況，信任違背者需要采取各種策略修復(fù)信任，其策略的核心就是提高信任方對其可信度的認(rèn)知，包括控制信任方的負(fù)面期望和重建正向期望“兩手抓”。圖1展示了信任違背和信任修復(fù)的動態(tài)過程。

由圖1 可知，當(dāng)政府應(yīng)對措施與公眾的預(yù)期相符時，會形成“信任的反應(yīng)環(huán)”，公眾正向更新對政府的可信度感知，從而加強政府信任；反之，當(dāng)政府應(yīng)對措施與公眾的預(yù)期不符時，即形成“不信任的反應(yīng)環(huán)”，公眾負(fù)向更新對政府的可信度感知，重新考慮與政府的信任關(guān)系，導(dǎo)致政府信任的違背。

政府信任的修復(fù)即作用于“不信任的反應(yīng)環(huán)”。公共危機事件的發(fā)生往往伴隨著政府的不作為或亂作為，公眾因此會質(zhì)疑政府的可信度，并產(chǎn)生害怕和憤怒等負(fù)面情緒，以至于終止與政府積極的互動（如合作、遵從），甚至?xí)a(chǎn)生消極的互動（如抱怨、對抗），故需要通過政府單方，或者政府、公眾雙方的共同努力將公眾有關(guān)政府的信任認(rèn)知重新調(diào)整到積極的狀態(tài)，［37］重塑政府的可信度，進(jìn)而恢復(fù)政府信任。簡言之，政府信任修復(fù)就是指信任違背發(fā)生后，控制公眾的負(fù)面期望，重建公眾的正面期望的動態(tài)過程。這一過程的關(guān)鍵在于公眾的認(rèn)知歸因和情緒共享。

圖1 信任違背與信任修復(fù)的動態(tài)過程

三、認(rèn)知歸因、情緒共享與政府信任修復(fù)的雙過程模型

根據(jù)受信方的層次關(guān)系，可以將信任區(qū)分為橫向的人際信任和縱向的組織信任。［25］796對于信任修復(fù)而言，兩者的主要區(qū)別在于：人際信任的違背發(fā)生在單個信任受損者和信任侵犯者之間——彼此了解或自認(rèn)為了解對方的情況，信任違背者可以直接根據(jù)信任受損者的受損原因?qū)嵤┽槍π缘男迯?fù)策略；而組織與其成員之間往往存在距離，使得信任關(guān)系中的各種信息不平等、不對稱。信任受損的原因可能是復(fù)雜的，需要同時將組織成員的認(rèn)知狀態(tài)和情緒狀態(tài)納入考慮。［38］政府信任作為一種特殊的組織信任，民眾對政府的距離感更加明顯，尤其在以中國為代表的東亞社會，“高權(quán)力距離”是共有的文化傳統(tǒng)。在大多數(shù)情況下，政府信任修復(fù)的結(jié)果會受到公眾認(rèn)知歸因和情緒共享兩方面的影響。下文將結(jié)合社會心理學(xué)的相關(guān)理論，提出公共危機事件背景下政府信任修復(fù)的雙過程模型。

（一）認(rèn)知歸因與政府信任修復(fù)

當(dāng)政府信任違背發(fā)生之后，違背的原因和責(zé)任人往往是暗藏的，處于信任關(guān)系一端的公眾（信任方）必須根據(jù)已有的信息推斷，哪些行動者（機構(gòu)、組織、團(tuán)體）需要為信任違背事件負(fù)責(zé)，以及承擔(dān)多大的責(zé)任。［39］128在這一認(rèn)知過程中，Weiner 所提三維度的歸因模型被廣泛用于解釋公眾對政府是否需要承擔(dān)責(zé)任的總體判斷，即責(zé)任歸屬、可控性和穩(wěn)定性。［40］這三個維度的歸因并非基于客觀事實，而是基于公眾個人可獲得的信息，這些信息可能來自于政府、媒體和其他人；［41］三維度的歸因也并非一成不變，而是會隨著相關(guān)信息的收集和處理而調(diào)整更新。［42］95

認(rèn)知歸因的上述特性意味著，政府如果能針對信任違背事件提供“公認(rèn)的解釋”或“意義的建立”（sense-making），［43］回答哪里出錯，為什么出錯，為防止未來出錯需要如何改進(jìn)等問題，這樣就能通過公眾在初始?xì)w因之后的二次歸因或者多次歸因的過程中修復(fù)信任。

已有的信任修復(fù)研究大多將認(rèn)知歸因作為信任修復(fù)的重要中介機制［44］［45］406或關(guān)鍵階段。［46］面對政府的信任違背行為產(chǎn)生的負(fù)面結(jié)果，公眾首先會利用各種信息尋找造成這種負(fù)面結(jié)果的原因：可能是政府的能力不足，也可能是政府的良善或正直水平遭到了公眾的質(zhì)疑，或者根本與政府無關(guān)（替罪羊）。在厘清負(fù)面事件的發(fā)生原因后，公眾會從上述三個維度進(jìn)行評估。其中，責(zé)任歸屬指的是負(fù)面事件的原因產(chǎn)生于政府內(nèi)部還是政府外部，這關(guān)系到政府是否需要為負(fù)面事件的發(fā)生承擔(dān)責(zé)任；可控性指的是導(dǎo)致負(fù)面事件發(fā)生的原因是否在政府可以施加影響的范圍之內(nèi)，這關(guān)系到政府能否有效控制負(fù)面事件的發(fā)生；穩(wěn)定性指的是導(dǎo)致負(fù)面事件發(fā)生的原因再次出現(xiàn)的可能性，這關(guān)系到相同條件下公眾對負(fù)面事件出現(xiàn)概率的預(yù)期。

在此模型的基礎(chǔ)之上，政府的信任修復(fù)方法可以總結(jié)為：外部歸因，即否認(rèn)發(fā)生負(fù)面事件的原因來自于政府內(nèi)部；不可控性歸因，即表明發(fā)生負(fù)面事件的原因不在政府的可控范圍之內(nèi)，政府無法采取有效措施防止負(fù)面事件的再次發(fā)生（如天災(zāi)而非人禍）；不穩(wěn)定性歸因，即表明負(fù)面事件發(fā)生的原因是偶然的、暫時的，來自個別工作人員或某一部門的工作失職，而非政府的常態(tài)行為。徐彪的情景實驗證實，公眾對危機事件的內(nèi)部歸因和穩(wěn)定性歸因越強，政府信任受損越大，而增加公眾對危機事件的外部歸因和不穩(wěn)定歸因則有助于修復(fù)政府信任。［8］36

就具體策略而言，解釋與說明（accounts and explanations）、借口與否認(rèn)（excuses and denial）、懲罰與監(jiān)管（punishment and supervision）是基于信任歸因模型最常用的信任修復(fù)手段（見表1）。首先，政府如果能針對公共危機事件的責(zé)任歸屬和善后方式，與公眾及時、準(zhǔn)確、透明地溝通，就能在一定程度上修復(fù)政府信任。［47］由于公眾通常在解釋和說明缺位的情況下對政府行為作出最壞的假設(shè)，因此，對負(fù)面事件具體和詳細(xì)的解釋，比那些雖然真實但不充分的解釋更加有效。［48］［49］其次，借口策略和否認(rèn)策略通過將負(fù)面事件的原因歸咎于外部，或是其他不可控、不穩(wěn)定的因素，也可在一定程度上修復(fù)信任。［50］其中，一個重要的發(fā)現(xiàn)是人際信任違背類型與修復(fù)策略修復(fù)效果的關(guān)系，即對誠信型信任違背來說，否認(rèn)策略比道歉策略更有效；①關(guān)于“道歉”的涵義，請見下文。而對于能力型違背來說，道歉策略則比否認(rèn)策略更有效。［45］408然而，政府與公眾的信任修復(fù)往往需要通過官方媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體的議程設(shè)置的中介，人際信任的修復(fù)策略能否應(yīng)用在政府信任的修復(fù)中，線下的修復(fù)策略在線上是否具有同樣的效力，仍需更多證據(jù)。事實上，已有研究表明，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，否認(rèn)策略對能力型修復(fù)和誠信型修復(fù)均是無效的。［51］這可能是由于網(wǎng)絡(luò)情境下信任方更加不接受否認(rèn)策略，默認(rèn)信任違背已經(jīng)發(fā)生。最后，懲罰策略和監(jiān)管策略通過明確“哪些行為可以被接受”，“哪些行為不可以被接受”，在阻止違信行為的同時激勵可信行為，減少今后相同條件下信任違背行為再次發(fā)生的可能，避免形成穩(wěn)定性，從而在一定程度上修復(fù)信任。［52］如果說懲罰策略大多依靠外部組織或規(guī)則被動發(fā)揮作用，監(jiān)管策略則可以依靠涉事組織自身的制度完善和改革主動施加影響。有研究表明，制度在自愿采用而非外部強加的情況下能夠更有效地修復(fù)信任。［53］［54］

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（二）情緒共享與政府信任修復(fù)

有效的信任修復(fù)不僅是認(rèn)知意義上的修復(fù)，也是情感意義上的修復(fù)。［55］除認(rèn)知層面的信任修復(fù)策略之外，Tomlinson 和Mayer 首次注意到情感要素在信任修復(fù)中的作用。［42］95實際上，近年來，在有關(guān)信任修復(fù)的研究中，情緒作為中介變量影響個體的信任選擇越來越得到研究者的關(guān)注：信任方和受信方之間的信任關(guān)系破裂后，信任方往往會產(chǎn)生負(fù)性情緒，經(jīng)過認(rèn)知的加工后導(dǎo)致不同的離散情緒（主要表現(xiàn)為憤怒和害怕）。憤怒情緒往往與負(fù)面結(jié)果的可控性歸因有關(guān)；害怕情緒則與負(fù)面事件的穩(wěn)定性歸因有關(guān)。［56］前者指向政府，后者指向事件。一般情況下，積極情緒有助于建立信任，而消極情緒可能誘發(fā)回避動機，不利于信任關(guān)系的修復(fù)。［57］［58］［59］［60］因此，政府在實施信任修復(fù)的策略時，還需要考慮安撫和舒緩公眾的負(fù)性情緒，進(jìn)而激發(fā)“共情”以求寬恕。［61］

針對公眾的個體情緒反應(yīng)，道歉（apology）、承諾（commitment）和補償（compensation）是常見的信任修復(fù)手段。由于道歉“表達(dá)了信任違背方對違背行為所造成損害承擔(dān)責(zé)任以及懊悔的態(tài)度，同時傳達(dá)了和解和維續(xù)信任關(guān)系的愿望”，［62］有助于信任違背后信任方負(fù)面情緒的緩解和信任關(guān)系的修復(fù)或重建。一般而言，當(dāng)?shù)狼副徽J(rèn)為是及時的、真誠的、承擔(dān)責(zé)任的且發(fā)生在一次違背事件而非多次違背事件之后，是更為有效的。［63］此外，信任違背的類型、信任方對道歉的感知和判斷、道歉陳述的語言結(jié)構(gòu)也會從不同方面影響道歉作為信任修復(fù)手段的效果。［64］承諾策略與道歉策略相近，均表達(dá)了信任違背方的后悔態(tài)度和避免信任違背行為二次發(fā)生的意愿，從而通過疏解信任方的憤怒和害怕情緒修復(fù)信任。［65］兩者的區(qū)別在于：道歉主要針對受信方已發(fā)生的信任違背，重在平息信任方的憤怒；承諾則是受信方對未來行為的一種保證，重在消除信任方的害怕。與道歉相比，補償則更為直接而有形。關(guān)于補償策略的效果，見仁見智。一方面，有學(xué)者認(rèn)為，如果道歉已經(jīng)充分表達(dá)了信任違背方對信任方所造成負(fù)面影響的態(tài)度，那么僅道歉就是有效的策略；［66］另一方面，也有學(xué)者認(rèn)為，道歉不過是“廉價的談話”，“簡單粗暴”的補償才更顯誠意。［67］［68］更多的研究者們主張道歉策略同補償策略相結(jié)合。如研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)信任方遭到直接的經(jīng)濟(jì)損失時，經(jīng)濟(jì)補償更為重要；而當(dāng)信任方經(jīng)濟(jì)收益有所欠缺時，道歉的策略更為有效。［69］

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值得注意的是，政府信任關(guān)系中的信任方不僅是作為個體的公民，也是作為群體的公眾。其在信任關(guān)系中的情緒體驗不僅受到個體對特定信任違背事件認(rèn)知歸因的影響，也受到所屬群體對特定事件或情境認(rèn)知評價的影響。前者（個體情緒）與后者（群際情緒）的差別在于，人們對那些發(fā)生影響在內(nèi)群體其他成員身上的事件，會在群體認(rèn)同（group identification）的驅(qū)動下使群體身份成為個體自我概念的一部分，從而把情緒從個體水平拓展到群體水平。［70］［71］實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在共享（sharing），由身份共享到情緒共享（見表2）。因此，群際情緒不等同于個體情緒的集合，它反映出自我的社會性。當(dāng)內(nèi)群體成員的群體情緒（害怕、憤怒）被針對內(nèi)群體—外群體關(guān)系的認(rèn)知評估（權(quán)利、地位、目標(biāo)的不相容）喚醒后，則會形成指向外群體成員的一致行為傾向（躲避、抗議等）。［72］具體到政府—公眾信任關(guān)系的情境，政府和公眾往往分屬兩個社會群體，公眾根據(jù)媒體信息，對政府的行政能力進(jìn)行認(rèn)知評價，輸出群體層面或積極或消極的情緒體驗，最終對政府產(chǎn)生信任或不信任的可信度評價。

有時，在公共危機事件之后，有些地方政府及其有關(guān)部門并未正視群際情緒的作用。表現(xiàn)為：其一，隱瞞事實真相，在傳統(tǒng)媒體和新媒體上執(zhí)行嚴(yán)格的信息封鎖；其二，發(fā)布信息緩慢，對公眾的普遍關(guān)注缺乏回應(yīng)，導(dǎo)致公眾對政府的行政能力和形象認(rèn)知產(chǎn)生質(zhì)疑，進(jìn)而使得憤怒、害怕等負(fù)性群際情緒在媒體的議程設(shè)置下迅疾發(fā)酵，造成政府和公眾之間的信任鴻溝：公眾已然不相信政府會公開、公平、公正地處理公共危機事件。

從本質(zhì)上來說，上述負(fù)性群際情緒的產(chǎn)生是內(nèi)外群體彼此間缺乏足夠的了解或存在刻板印象導(dǎo)致的，而群際接觸則為內(nèi)群體增加對外群體的認(rèn)識、糾正負(fù)面偏見、降低負(fù)性群際情緒的傳播和群際信任的重建提供了機會。已有研究表明，直接的群際接觸、間接的群際接觸和想象的群際接觸都能在一定程度上增進(jìn)群際信任。［73］［74］［75］這啟示我們，在政府—公眾信任關(guān)系的修復(fù)中，可適當(dāng)拓寬群體間接觸的渠道，推進(jìn)政府與公眾直接的信息溝通；同時應(yīng)重視媒體在政府—公眾對話中扮演的事實轉(zhuǎn)述和意見表達(dá)的橋梁作用，一方面要著力引導(dǎo)主流媒體及時客觀地進(jìn)行新聞報道，還原事實真相，疏導(dǎo)公眾情緒；另一方面官方媒體應(yīng)主動參與和接納民間輿論，及時回應(yīng)公眾關(guān)切，使人民群眾關(guān)心的具體問題得到準(zhǔn)確、權(quán)威的解答。

（三）政府信任修復(fù)的雙過程模型

綜上所述，本文提出一個政府信任修復(fù)的“認(rèn)知—情緒”雙過程模型（見圖2）。已有研究大多將注意力集中在認(rèn)知修復(fù)方面，代表模型有歸因模型、［42］90動態(tài)雙邊模型、［45］406三階段模型［76］和四階段模型。［39］137相比之下，本模型的創(chuàng)新和特色在于關(guān)注到情緒在信任修復(fù)中的重要中介作用，跳出階段論的單線思維，提出整合認(rèn)知與情緒在政府信任修復(fù)中的雙過程機制。而這一機制的背后，有關(guān)信任的認(rèn)知系統(tǒng)和情感系統(tǒng)的相互作用是有認(rèn)知神經(jīng)基礎(chǔ)的。［77］

圖2 政府信任修復(fù)的“認(rèn)知-情緒”雙過程模型

因此，面對重大突發(fā)公共危機事件，政府信任修復(fù)的結(jié)果受到公眾的認(rèn)知評價與個體及群際情緒中介的影響，這兩個過程分別從認(rèn)知維度和情感維度卷入公眾對政府的能力、良善和正直的可信度評估。通過解釋與說明、借口與否認(rèn)、懲罰與監(jiān)管等手段增加公眾對負(fù)面事件的外部歸因、不可控性歸因、不穩(wěn)定性歸因，提升公眾對政府的可信度評價。至于到底選擇哪一種或幾種策略，需根據(jù)危機產(chǎn)生的真實原因來定。同時，情緒要素在信任修復(fù)中發(fā)揮中介效應(yīng)。通過道歉、承諾、補償?shù)仁侄螠p弱公眾個體層面的情緒反應(yīng)；通過群際接觸（如開辟信息公開窗口、擴(kuò)大公民參與平臺、主流輿論引導(dǎo)等）降低公眾群體層面的負(fù)性情緒，也有助于修復(fù)政府信任。同樣，依照實際情況，情緒策略也能組合使用。情緒策略與認(rèn)知策略還可雙管齊下，效果更佳。

具體而言，需要做到以下兩點：一是有效溝通。提供及時、透明、準(zhǔn)確的事實信息不僅有助于疏導(dǎo)公眾害怕、猜疑等負(fù)面情緒的產(chǎn)生或擴(kuò)散，也為公共危機事件的發(fā)生原因、責(zé)任歸屬和善后方式進(jìn)行了公開解釋。二是果斷問責(zé)。對涉事政府部門或當(dāng)事負(fù)責(zé)人的追究和處罰一定程度上能夠疏解公眾因政府能力不足或管理不善而產(chǎn)生的群體憤怒，同時防止相同條件下負(fù)面事件的再次發(fā)生，降低公眾的穩(wěn)定性歸因。

四、結(jié)語

政府信任等同于狹義的政治信任，也是政治信任廣義范疇的關(guān)鍵部分。所謂廣義的政治信任指公眾對于政治當(dāng)局即政治機構(gòu)是否符合其理性預(yù)期的評估，是一種典型的政治態(tài)度和重要的政治心理；［78］政府信任可化作公民對政府表達(dá)滿意、支持的心理基礎(chǔ)，成為公民進(jìn)行有序政治參與的行為動機。政府是政治機構(gòu)的代表，它不同于一般的組織，是最大的社會權(quán)威。公眾往往對政府產(chǎn)生（過高）期待，使得這一信任關(guān)系也易被破壞，面對公共危機事件時更是如此；政府信任在政府有效應(yīng)對公共危機和恢復(fù)原有社會秩序方面發(fā)揮核心作用。［79］新冠肺炎疫情是世界衛(wèi)生組織成立以來全球遭遇的一次規(guī)模巨大的公共健康挑戰(zhàn)；亦是中華人民共和國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。正如習(xí)近平總書記所說：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考”。應(yīng)對大考不僅需要健全現(xiàn)代化的國家應(yīng)急管理體系，還需要政府在公共危機事件發(fā)生后及時修復(fù)信任，防止針對個別官員或具體涉事組織的不信任擴(kuò)大化和極端化，從而跌入塔西佗陷阱，進(jìn)而威脅到中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。［80］因此，要高度重視政府信任的修復(fù)問題；政府信任對于節(jié)省政策運行成本，深化政治合作，維護(hù)政治穩(wěn)定，促進(jìn)社會發(fā)展等方面具有影響深遠(yuǎn)的全局意義。

行為公共管理學(xué)運動的興起，為我們打開政民互動機制的傳統(tǒng)“黑箱”提供了一把新鑰匙。［16］6［81］行為公共管理學(xué)的研究不僅充分利用行為科學(xué)的洞見和發(fā)展，而且還有望解決公共管理的中心主題。［82］［83］政府信任修復(fù)就是政民互動情境下公共管理學(xué)界及實踐領(lǐng)域都長期關(guān)注的重要議題。應(yīng)用行為公共管理學(xué)的新視角，本文從理論層面提出了一個包括認(rèn)知修復(fù)和情緒修復(fù)兩方面在內(nèi)的政府信任修復(fù)雙過程模型，期望能為防疫大考下及未來的公共危機事件應(yīng)對中政府治理體系和治理能力的提升有所裨益。最后必須指出，本模型更多地從一般意義上研究如何修復(fù)政府信任的問題，公共危機事件只是其中的一個應(yīng)用場景。誠然，公共危機事件的處置是應(yīng)急管理實踐的重中之重，其中涉及的政府信任修復(fù)尤為迫切。但需清醒地認(rèn)識到，信任具有“難建易毀”的脆弱性；故各級政府在常態(tài)治理的過程中，對于自身信任的維護(hù)和修復(fù)要常抓不懈，實際工作時防微杜漸、查缺補漏。就政府信任而言，亡羊補牢的事后修復(fù)不如曲突徙薪的事前維護(hù)。因此，基于認(rèn)知的修復(fù)策略和基于情緒的修復(fù)策略盡管可以兼而用之，但都是權(quán)宜之計；長遠(yuǎn)來說，還是要在制度建構(gòu)上著力。政府與公眾應(yīng)通過共同完善和參與新的制度安排（如政策、程序、合同等），防止同樣情況下信任違背的再次發(fā)生，以重塑和鞏固政府信任；最終實現(xiàn)良性的政民互動，構(gòu)建和諧的政民關(guān)系。