文 王 晶 中共云南省委黨校（云南行政學(xué)院）哲學(xué)教研部

云南省怒江傈僳族自治州地處“三江并流”世界自然遺產(chǎn)核心區(qū)，境內(nèi)生物資源極其豐富，是全球景觀類型、生態(tài)系統(tǒng)類型和生物物種最為豐富的熱點(diǎn)地區(qū)之一，是中國(guó)三大特有物種分布中心之一，在中國(guó)乃至全球生物多樣性保護(hù)中具有十分重要的地位，素有“植物王國(guó)的明珠”“世界物種基因庫(kù)”的美譽(yù)。2008年被云南省人民政府列為首批生物多樣性保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)，生物多樣性的保護(hù)、研究與持續(xù)利用成為怒江經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2021年10月8日，《中共云南省委 云南省人民政府關(guān)于貫徹新發(fā)展理念推動(dòng)各州市高質(zhì)量跨越式發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確了怒江州建設(shè)成為“脫貧致富示范區(qū)、生物多樣性保護(hù)核心區(qū)、世界級(jí)高山峽谷旅游勝地”，“兩區(qū)一勝地”的發(fā)展定位，給怒江生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行了把脈定向。

保護(hù)與利用的實(shí)踐探索

以“四個(gè)著力”強(qiáng)基礎(chǔ)，全面抓實(shí)生態(tài)修復(fù)和生物多樣性保護(hù)。推進(jìn)陡坡地生態(tài)治理，實(shí)施退耕還林還草，將25度以上的陡坡耕地全部退下來，25度以下能退盡退；從2020年開始用3年時(shí)間，實(shí)施30萬畝的“保生態(tài)、興產(chǎn)業(yè)、防返貧”生態(tài)建設(shè)鞏固脫貧成果行動(dòng)。著力完善生物多樣性保護(hù)監(jiān)管制度。成立怒江州生物多樣性保護(hù)委員會(huì)，制定印發(fā)云南生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃的怒江州實(shí)施方案，進(jìn)一步明確任務(wù)分工和目標(biāo)任務(wù)。著力推進(jìn)生物多樣性監(jiān)測(cè)工作和自然保護(hù)地監(jiān)管工作。強(qiáng)化高黎貢山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和云嶺自然保護(hù)區(qū)的生物多樣性監(jiān)測(cè)工作，不斷完善區(qū)域監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)設(shè)施，持續(xù)開展植物樣地樣方、動(dòng)物樣帶、監(jiān)測(cè)樣點(diǎn)的生物多樣性監(jiān)測(cè)。著力開展野生動(dòng)植物專項(xiàng)調(diào)查和滇金絲猴保護(hù)工作。自主開展瀕?！捌炫炍锓N”種群、分布狀況、食性、行為等調(diào)查研究，通過植被修復(fù)恢復(fù)滇金絲猴棲息廊道，建立了云嶺滇金絲猴云南省野外科學(xué)觀測(cè)研究站，開展聯(lián)合巡護(hù)，構(gòu)建滇金絲猴跨區(qū)保護(hù)體系。

以創(chuàng)新謀發(fā)展，探索實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)與生態(tài)扶貧雙贏新路徑。堅(jiān)持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重，以生態(tài)環(huán)境的保護(hù)助推脫貧攻堅(jiān)，走出一條脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏的路子。創(chuàng)新“生態(tài)+”模式，即：生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧模式。大力發(fā)展生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)，解決貧困群眾就業(yè)無門、增收無路、脫貧乏力問題。創(chuàng)新“生態(tài)景觀+”模式，即：生態(tài)修復(fù)恢復(fù)發(fā)展模式。加快推進(jìn)“怒江花谷”建設(shè)，以怒江、瀾滄江兩江流域生態(tài)修復(fù)為主，全面盤活農(nóng)村林地、農(nóng)地、宅基地“三塊地”資源，把“兩江”沿岸建設(shè)成綠色經(jīng)濟(jì)和生態(tài)觀光走廊。創(chuàng)新“美麗公路+”模式，即：生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施帶動(dòng)保護(hù)發(fā)展模式。“美麗公路”建設(shè)在生態(tài)基礎(chǔ)工程建設(shè)中積極探索、踐行生物多樣性保護(hù)舉措，為怒江州高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮顯著成效——打造了云南省第一條以生物多樣性保護(hù)為理念的美麗之路。

存在的困難和問題

對(duì)怒江“兩區(qū)一勝地”戰(zhàn)略定位認(rèn)識(shí)不到位?！吧锒鄻有员Ｗo(hù)核心區(qū)”是核心和基礎(chǔ)，是怒江今后的生存之基和發(fā)展之本，“脫貧致富示范區(qū)”和“世界級(jí)高山峽谷旅游勝地”都要依托“生物多樣性保護(hù)核心區(qū)”的建設(shè)。但是在處理生物多樣性保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系上，存在戰(zhàn)略定力不夠強(qiáng)，整體把握還不夠精準(zhǔn)，具體實(shí)踐中不同程度存在顧此失彼的情況。“在生物多樣性保護(hù)中發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、在發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)中保護(hù)生物多樣性”還沒有成為普遍共識(shí)。

生物多樣性保護(hù)能力不能適應(yīng)國(guó)家新要求。地方財(cái)政無力自籌資金投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)，支持生物多樣性保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和監(jiān)測(cè)、調(diào)查、科研、宣傳等能力建設(shè)投入機(jī)制有待完善。生物多樣性保護(hù)能力弱。生物多樣性保護(hù)技術(shù)力量薄弱，沒有專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊(duì)伍，專業(yè)管護(hù)人才匱乏，在調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、研究、監(jiān)督、管理、救助方面的能力和水平有待提高。宣傳教育能力和水平有待提升。生物多樣性保護(hù)宣傳教育方式方法單一，面向社會(huì)廣泛開展宣傳教育活動(dòng)頻次少，公眾對(duì)生物多樣性保護(hù)法規(guī)政策、科普知識(shí)知曉率低，積極參與生物多樣性保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力不足。

生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足、產(chǎn)業(yè)鏈短。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。支柱產(chǎn)業(yè)不強(qiáng)，“一縣一業(yè)”同質(zhì)化，沒有形成規(guī)模，產(chǎn)品輸出抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。文化旅游產(chǎn)業(yè)處于世界級(jí)高山峽谷旅游勝地打造階段。雖正在建設(shè)沿江綠道、國(guó)家步道和半山酒店等設(shè)施，但整體配套設(shè)施還不夠完善，對(duì)外宣傳力度不夠，大部分自然風(fēng)光景點(diǎn)缺乏文化軟實(shí)力支撐，游客流量明顯不足。特色種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)規(guī)?；?、集約化程度不高。草果、中藥材、野生菌、獨(dú)龍牛等原生產(chǎn)品大部分以戶為主種植養(yǎng)殖，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)保障體系不健全，品牌效應(yīng)不突出，處于產(chǎn)業(yè)鏈低端，仍需花大力氣進(jìn)行重點(diǎn)打造。

社會(huì)資本參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)保護(hù)和開發(fā)積極性不高。生態(tài)資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估缺乏國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)資產(chǎn)的價(jià)值屬性難以釋放，生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制難以構(gòu)建。生物多樣性保護(hù)與惠益分享機(jī)制不完善，營(yíng)商環(huán)境還需進(jìn)一步改善。目前省級(jí)層面和州級(jí)層面出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)都聚焦在生物多樣性保護(hù)方面，在如何實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)與惠益分享機(jī)制方面，如何撬動(dòng)社會(huì)資本參與方面基本空白。

生物多樣性保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控制度機(jī)制不健全?？绮块T、跨行政區(qū)的管理協(xié)同機(jī)制有待完善。單位間有效溝通協(xié)調(diào)不足，牽頭單位的立場(chǎng)往往僅局限于各自職能，缺乏整體性和系統(tǒng)性思維。跨國(guó)界的協(xié)同管控合作難度較大。山水相接的中緬兩國(guó)國(guó)情不同，管理體制不同，在野生動(dòng)物保護(hù)、邊境森林防火、國(guó)際公約履約、外來生物防控、邊民管理等方面的執(zhí)行情況不一，導(dǎo)致邊境沿線生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護(hù)管理的難度增加。基層社會(huì)的協(xié)同共管合力尚未形成。

對(duì)策和建議

聚共識(shí)，努力營(yíng)造生物多樣性保護(hù)社會(huì)氛圍。一是深入貫徹新發(fā)展理念。樹牢“綠水青山就是金山銀山”理念，正確認(rèn)識(shí)和處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，整體謀劃推進(jìn)怒江州生物多樣性保護(hù)。二是提高政治站位。從生物多樣性保護(hù)是怒江今后的生存之基和發(fā)展之本，是建設(shè)“脫貧致富示范區(qū)”和“世界級(jí)高山峽谷旅游勝地”的核心和基礎(chǔ)的高度來謀劃和打造“生物多樣性保護(hù)核心區(qū)”。三是深化生物多樣性保護(hù)宣傳教育。以綠色學(xué)校、綠色社區(qū)、環(huán)境教育基地以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施向公眾開放，加強(qiáng)保護(hù)生物多樣性的教育，提升全民保護(hù)意識(shí)和保護(hù)能力。四是凝聚生物多樣性保護(hù)公眾意識(shí)。將生物多樣性保護(hù)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，強(qiáng)化宣傳教育和示范引領(lǐng)，培養(yǎng)公眾意識(shí)，促進(jìn)內(nèi)在公眾自主參與制度的形成。

強(qiáng)基礎(chǔ)，切實(shí)推進(jìn)生物多樣性保護(hù)能力建設(shè)。一是加大投入力度。國(guó)家和省級(jí)財(cái)政加大對(duì)怒江州重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)國(guó)家生態(tài)轉(zhuǎn)移支付力度，提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，安排專項(xiàng)資金，支持高黎貢山、碧羅雪山重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)項(xiàng)目建設(shè)。二是強(qiáng)化科研支撐。成立怒江州生物多樣性保護(hù)科研機(jī)構(gòu)，開展生物多樣性保護(hù)集成技術(shù)、脆弱生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)、外來生物入侵防范、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等研究，為怒江州生物多樣性保護(hù)提供決策咨詢服務(wù)和科學(xué)技術(shù)支撐。三是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。深化與重點(diǎn)高校、科研院所合作，采取定向培養(yǎng)、長(zhǎng)期派駐專家、人才引進(jìn)、志愿者加入等方式，建設(shè)一支長(zhǎng)期致力于怒江州生物多樣性保護(hù)的高層次人才隊(duì)伍。

高謀劃，爭(zhēng)取“生物多樣性保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”試點(diǎn)政策。一是爭(zhēng)取將怒江州列入國(guó)家生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)。設(shè)置以生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值為核心的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，通過綜合評(píng)估當(dāng)前怒江州在生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)、生態(tài)效益補(bǔ)償中存在的實(shí)際困難，積極爭(zhēng)取國(guó)家有關(guān)部門在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)方面給予一系列政策制度和資金上的重點(diǎn)支持和區(qū)別對(duì)待，積極探索創(chuàng)新生態(tài)安全屏障區(qū)特色生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和模式。二是爭(zhēng)取將怒江州打造成為全省乃至全國(guó)碳達(dá)峰碳中和試點(diǎn)地區(qū)。利用怒江州森林資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)施跨越式低碳發(fā)展戰(zhàn)略，將怒江州低工業(yè)發(fā)展水平的劣勢(shì)，跨越式轉(zhuǎn)化為低碳優(yōu)勢(shì)，通過制定低碳清潔能源支持政策，扶持怒江州低碳產(chǎn)業(yè)，保障清潔能源使用比例。三是努力把怒江建設(shè)成為南亞東南亞生物多樣保護(hù)研究基地。以高黎貢山為核心區(qū)，輻射碧羅雪山、白馬雪山、無量山、哀牢山等自然保護(hù)區(qū)，建立東南亞生物多樣性保護(hù)觀測(cè)站、研究中心和珍稀瀕危保護(hù)動(dòng)植物保育基地及院士、專家工作站和生物多樣性展覽館。

建機(jī)制，探索完善生物多樣性價(jià)值可行機(jī)制。

一是建議國(guó)家盡快建立國(guó)內(nèi)統(tǒng)一、國(guó)際通用的生物多樣性價(jià)值評(píng)估機(jī)制和碳匯交易平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)的可交易性、可流動(dòng)性、可增值性、可融資性，從而有效釋放生物資源的資產(chǎn)效應(yīng)。建議怒江州在摸清“本底”的基礎(chǔ)上，委托專門機(jī)構(gòu)在2022年之前采用通用標(biāo)準(zhǔn)對(duì)怒江州水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維系的效益進(jìn)行全面準(zhǔn)確的價(jià)值評(píng)估，為后續(xù)參與國(guó)際國(guó)內(nèi)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳匯權(quán)的市場(chǎng)化交易做好準(zhǔn)備。二是構(gòu)建良好營(yíng)商環(huán)境。進(jìn)一步完善生物多樣性保護(hù)和開發(fā)的法律法規(guī)體系，制定正面清單和負(fù)面清單，規(guī)范政府和社會(huì)資本在生物多樣性保護(hù)與生態(tài)開發(fā)方面的責(zé)權(quán)利。全面加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)立法、執(zhí)法、司法、普法工作，營(yíng)造公平公正的法治營(yíng)商環(huán)境，保障社會(huì)資本的合法權(quán)益。三是探索吸引社會(huì)資本長(zhǎng)期投資和回報(bào)機(jī)制。采取PPP、BOT等模式，撬動(dòng)社會(huì)資本積極參與公共性強(qiáng)、戰(zhàn)略意義大、生態(tài)服務(wù)功能重要的生物多樣性保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)。政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息、稅費(fèi)減免、受益方補(bǔ)償、生物資產(chǎn)開發(fā)收益等方式給予社會(huì)資本長(zhǎng)期回報(bào)，有效解決社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)大和投資周期長(zhǎng)、回報(bào)率低的問題。

高協(xié)同，推進(jìn)生物多樣性治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一是完善生物多樣性治理體系。強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，成立生物多樣性保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，充分調(diào)度各部門的相關(guān)管理職能，完善工作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，合力推進(jìn)生物多樣性治理各項(xiàng)工作。建立邊界清晰、管理明確、事權(quán)清晰的分級(jí)管理體系，細(xì)化任務(wù)責(zé)任，分解落實(shí)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)一步建立和完善跨州市長(zhǎng)期聯(lián)合巡護(hù)管理模式。二是建立暢通的信息交換渠道及其長(zhǎng)效共享機(jī)制。接軌世界生物多樣性公約要求，規(guī)范各類調(diào)查與監(jiān)測(cè)的方法、標(biāo)準(zhǔn)等，構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，建立暢通的信息交換渠道及其長(zhǎng)效共享機(jī)制。三是建立生物多樣性保護(hù)國(guó)際共建共治共享機(jī)制。建立生物多樣性保護(hù)的綜合性研究基地，加強(qiáng)與怒江流域生物多樣性保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域、州市的學(xué)習(xí)交流、經(jīng)驗(yàn)分享和項(xiàng)目合作，提升生物多樣性保護(hù)水平。建立跨國(guó)界自然保護(hù)區(qū)示范點(diǎn)，開展跨國(guó)界水生生物、野生動(dòng)物資源及其生存環(huán)境的科學(xué)考察，申請(qǐng)國(guó)際合作試點(diǎn)示范工程。加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)際公約履約能力建設(shè)，開展協(xié)同合作的案例研究。完善邊境區(qū)域森林防火滅火聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，促進(jìn)與緬方有效落實(shí)聯(lián)防聯(lián)控。研究跨國(guó)界自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理方法、跨境野生動(dòng)植物犯罪執(zhí)法合作、外來物種入侵的預(yù)防與控制、多元共治模式等，探索建立跨國(guó)界保護(hù)管理體系、監(jiān)測(cè)體系和執(zhí)法合作機(jī)制，積極制定并共享標(biāo)準(zhǔn)、指南。