邵鎮(zhèn)輝

一、預(yù)付式消費(fèi)法律規(guī)制的必要性

1.有利于維護(hù)市場秩序、調(diào)節(jié)消費(fèi)糾紛

目前，我國預(yù)付式消費(fèi)的糾紛越來越多，逐漸成為投訴的熱點(diǎn)，不少行業(yè)的發(fā)卡行為已經(jīng)擾亂了市場秩序，影響行業(yè)的健康發(fā)展。這都是由于缺乏有效的監(jiān)管導(dǎo)致的，而且我國預(yù)付式消費(fèi)市場的運(yùn)作并沒有一部專門的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，在經(jīng)營者與消費(fèi)者發(fā)生糾紛時(shí)，只能套用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等普遍性法律，具體如何解決都沒有明確的規(guī)定，因此，調(diào)節(jié)預(yù)付式消費(fèi)的糾紛對(duì)相關(guān)部門來說難度很大。現(xiàn)階段，必須通過地方立法對(duì)經(jīng)營者的行為加以限制，切實(shí)保障消費(fèi)者合法權(quán)益，營造良好的市場環(huán)境。

2.有利于推進(jìn)預(yù)付式消費(fèi)的監(jiān)管制度發(fā)展

預(yù)付式消費(fèi)迅速發(fā)展的當(dāng)下，舊的監(jiān)管體制已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)當(dāng)前時(shí)期的綜合挑戰(zhàn)，自2012年以來，政府也不斷在完善監(jiān)管制度的道路上探索，從2015年的征求意見稿到2016年的通知，都體現(xiàn)了政府迫切想要完善監(jiān)管的信念。在當(dāng)前新的管理辦法還未出臺(tái)的情勢下，從監(jiān)管執(zhí)行層面對(duì)預(yù)付式消費(fèi)的監(jiān)管問題進(jìn)行研究，能夠幫助政府從新視角看待預(yù)付式消費(fèi)，從而完善預(yù)付式消費(fèi)的監(jiān)管。

二、預(yù)付式消費(fèi)法律規(guī)制現(xiàn)狀及存在的問題

1.我國預(yù)付式消費(fèi)法律規(guī)制現(xiàn)狀

目前，我國只用一些條文、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等來規(guī)范預(yù)付式消費(fèi)。例如，《關(guān)于規(guī)范商業(yè)預(yù)付卡管理的意見》，這是國務(wù)院在2011年發(fā)布的，并沒有做具體的規(guī)定，只是對(duì)發(fā)卡的數(shù)額及多用途預(yù)付卡的使用進(jìn)行了規(guī)定；2015年開始實(shí)施的《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法》共七章四十五條，在規(guī)范意見的基礎(chǔ)上做了很多細(xì)化，但由于發(fā)行時(shí)間較早，進(jìn)行法律適用時(shí)很難使糾紛得到有效解決；2019年施行的《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理規(guī)定》共31條，首次將個(gè)體工商戶納入監(jiān)管范圍，并對(duì)預(yù)付式消費(fèi)經(jīng)常發(fā)生的熱點(diǎn)糾紛問題予以規(guī)定：比如建設(shè)統(tǒng)一的監(jiān)管平臺(tái)、歸集經(jīng)營者單用途發(fā)卡行、兌付、預(yù)收等信息。

2.我國預(yù)付式消費(fèi)存在的問題

（1）消費(fèi)合同相關(guān)法律法規(guī)的缺失

我國并沒有一部專門的法律法規(guī)來規(guī)范預(yù)付式消費(fèi)中經(jīng)營者與消費(fèi)者之間合同的訂立、生效、履行，以及對(duì)在爭議發(fā)生時(shí)怎樣解決問題作出明確的規(guī)定，這種缺失使得我國的預(yù)付式消費(fèi)中消費(fèi)者的權(quán)益得不到保障，當(dāng)消費(fèi)者權(quán)益在預(yù)付式消費(fèi)中受損害時(shí)，只能用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《合同法》《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法》《關(guān)于規(guī)范商業(yè)預(yù)付卡管理的意見》來解決問題，但這些條文只進(jìn)行了籠統(tǒng)的概括，針對(duì)具體問題并沒有詳細(xì)的規(guī)定。例如，在預(yù)付式消費(fèi)中，當(dāng)消費(fèi)者受到損害時(shí)，如何進(jìn)行救濟(jì)的問題仍然存在法律空白。同時(shí)，針對(duì)預(yù)付式消費(fèi)的概念，法律上也沒有明文規(guī)定。

（2）預(yù)付資金得不到保障

在預(yù)付式消費(fèi)糾紛案件頻發(fā)的今天，商家卷款跑路是導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生的重要原因之一，消費(fèi)者前不久剛辦理的預(yù)付卡，過段時(shí)間再去的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)店已關(guān)閉，且一般情況下消費(fèi)者根本找不到商家追償，大部分消費(fèi)者覺得麻煩，錢少就認(rèn)栽。經(jīng)營者的這種行為得不到懲罰，致使其越來越放縱，這種現(xiàn)象多發(fā)生在健身行業(yè)與美容美發(fā)行業(yè)。因此，從根源解決問題，對(duì)消費(fèi)者的預(yù)付資金建立保護(hù)制度確有必要。

（3）監(jiān)管存在盲區(qū)

早在2012年商務(wù)部曾頒布《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法》，但其發(fā)布之后，單用途商業(yè)預(yù)付卡的糾紛仍頻頻發(fā)生，這就說明，目前我國對(duì)預(yù)付式消費(fèi)模式的監(jiān)管仍存在很多不足，由于《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法》頒布的時(shí)間較早，隨著我國預(yù)付式消費(fèi)的發(fā)展，會(huì)出現(xiàn)越來越多的問題，也面臨著更大的挑戰(zhàn)，它已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前的市場。例如，現(xiàn)在熱度很高的健身、教育領(lǐng)域都沒有被納入法定的監(jiān)管中。而且《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法》的監(jiān)管對(duì)象只有企業(yè)，個(gè)體工商戶作為發(fā)行預(yù)付卡的主體之一，并沒有被納入監(jiān)管范圍，但據(jù)調(diào)查顯示，僅是大連市近3年的投訴案件中，涉及個(gè)體工商戶的案件占有42%，如果商務(wù)部只是按照《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法》進(jìn)行監(jiān)管，那么個(gè)體工商戶則不在監(jiān)管范圍內(nèi)。

（4）多部門權(quán)責(zé)不清晰

《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法》雖然對(duì)預(yù)付卡的主要監(jiān)管部門做出了規(guī)定，但在實(shí)際生活中，監(jiān)管工作很多時(shí)候需要其他部門的配合，例如，市場監(jiān)管部門、公安部門，所以僅僅規(guī)定商務(wù)主管部門來監(jiān)管是不夠的。另外如上文所說，《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法》并沒有將個(gè)體工商戶納入監(jiān)管范圍，這意味著對(duì)于個(gè)體工商戶的監(jiān)管部門也沒有做出規(guī)定，這就使得這些經(jīng)營者的監(jiān)管部門模糊不清，在市場上發(fā)生糾紛時(shí)容易發(fā)生監(jiān)管混亂的情況。

三、預(yù)付式消費(fèi)法律規(guī)制的完善

1.完善預(yù)付式消費(fèi)相關(guān)法律法規(guī)

目前，我國還沒有一部專門的法律來規(guī)范預(yù)付式消費(fèi)，雖然這個(gè)問題有待解決，但是筆者并不贊同很多學(xué)者建議專門為預(yù)付式消費(fèi)制定一部法律法規(guī)的想法，預(yù)付式消費(fèi)近幾年發(fā)展迅速，制定專門的法律法規(guī)來規(guī)范預(yù)付式消費(fèi)需要大量的時(shí)間和精力，制定后如果不能適應(yīng)快速發(fā)展的預(yù)付式消費(fèi)，無疑造成了立法成本的浪費(fèi)，所以筆者認(rèn)為，可以暫時(shí)在保留我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，針對(duì)預(yù)付式消費(fèi)出現(xiàn)的問題做出一些具體的變動(dòng)，在其中加入一些針對(duì)出現(xiàn)的商家在與消費(fèi)者簽訂合同中設(shè)置霸王條款的現(xiàn)象，賦予消費(fèi)者絕對(duì)的否定權(quán)；現(xiàn)在很多預(yù)付式消費(fèi)卡都比日常消費(fèi)劃算，商家也會(huì)用這種折扣來吸引消費(fèi)者辦卡，正因此很多消費(fèi)者只是沖動(dòng)性消費(fèi)，第二天想退款的時(shí)候就遭到商家拒絕，建議添加七天后悔權(quán)制度，同時(shí)此制度也適用于商家虛假宣傳的情形，消費(fèi)者在購卡體驗(yàn)服務(wù)后才發(fā)現(xiàn)與商家宣傳的服務(wù)不一致時(shí)，此時(shí)消費(fèi)者可依此制度向商家提出退款，以此來保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益；最后建議在其中加入對(duì)經(jīng)營者的懲罰制度，提高經(jīng)營者的違法成本。

2.健全預(yù)付資金安全管理體系

消費(fèi)者在沒有任何保障的情況下出于信任把資金交給經(jīng)營者，資金直接進(jìn)入經(jīng)營者的賬戶由其任意支配，所以才有了商家卷款跑路的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，可以建立一個(gè)第三方賬戶，像淘寶平臺(tái)一樣，消費(fèi)者在付款以后，資金進(jìn)入的是淘寶賬戶，待一段時(shí)間消費(fèi)者確認(rèn)收貨，商家才能收到這筆資金。由第三方賬戶來管理這筆資金，對(duì)消費(fèi)者和經(jīng)營者來說都是公平的。同時(shí)，還可以要求有關(guān)部門對(duì)第三方賬戶進(jìn)行監(jiān)督和管理，建立一個(gè)完善的預(yù)付資金安全管理體系。對(duì)于某些經(jīng)營者出現(xiàn)的違規(guī)操作，監(jiān)管部門還可以對(duì)其賬戶進(jìn)行凍結(jié)，當(dāng)然在此之前也要依法調(diào)查，不能隨意凍結(jié)經(jīng)營者的賬戶，避免過度干預(yù)，造成經(jīng)營者利益的損害，在此基礎(chǔ)上，對(duì)第三方賬戶及經(jīng)營者進(jìn)行定期檢查，查看各個(gè)環(huán)節(jié)是否存在漏洞，以便及時(shí)糾正，同時(shí)能夠有效預(yù)防卷款跑路的現(xiàn)象出現(xiàn)。

3.擴(kuò)大監(jiān)管范圍

上海市在2019年開始施行《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理規(guī)定》，與以往不同的是，這個(gè)規(guī)定把“個(gè)體工商戶”納入了監(jiān)管范圍，預(yù)付卡的發(fā)卡人由“經(jīng)營者”替代“企業(yè)”，且在2019年5月施行的《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理規(guī)定實(shí)施辦法》第三條中明確指出，上文的經(jīng)營者指企業(yè)、個(gè)體工商戶的各類主體，這是首次對(duì)預(yù)付卡的監(jiān)管范圍進(jìn)行擴(kuò)大。筆者認(rèn)為，我國各個(gè)地區(qū)都應(yīng)該出類似文件來擴(kuò)大監(jiān)管范圍，包括監(jiān)管的行業(yè)范圍，近幾年的大熱糾紛案件恰恰是健身和教育行業(yè)，所以應(yīng)該把教育健身等行業(yè)也納入監(jiān)管，政府也應(yīng)該從教育、商務(wù)、文化幾大類行業(yè)出發(fā)，要求對(duì)應(yīng)的各個(gè)部門，各自在自己的領(lǐng)域展開工作，相互之間緊密結(jié)合，這樣既有益于市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也能使消費(fèi)者的權(quán)益得到保障。

4.明確監(jiān)管主體，建立跨部門合作

目前，我國預(yù)付式消費(fèi)的最大難題就是各監(jiān)管部門權(quán)責(zé)不清，主體不明。從現(xiàn)實(shí)很多案例中可以看出，糾紛主要表現(xiàn)在消費(fèi)者權(quán)益受損方面，消費(fèi)者在權(quán)益受損后尋求救濟(jì)往往需要市場監(jiān)管部門及公安等部門的幫助，而根據(jù)規(guī)定，預(yù)付卡的監(jiān)管部門為商務(wù)部門，但事實(shí)上，從事監(jiān)管工作的機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)包括市場監(jiān)督管理局，為了預(yù)付式消費(fèi)的發(fā)展，保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)各部門的職責(zé)進(jìn)一步明確。上海市在《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理規(guī)定》中規(guī)定，商務(wù)、文化、體育等部門按照市人民政府確定的職責(zé)分工，按照自己的職責(zé)共同做好預(yù)付式消費(fèi)的監(jiān)管。同時(shí)規(guī)定對(duì)于行政處罰行為，各個(gè)領(lǐng)域由各個(gè)部門負(fù)責(zé)。我國其他城市也應(yīng)借鑒上海市的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況對(duì)預(yù)付式消費(fèi)進(jìn)行一定的規(guī)制。

四、結(jié)語

隨著居民生活水平的提高，越來越多的行業(yè)（例如娛樂健身、美容美發(fā)、餐飲住宿等）向廣大消費(fèi)者推送預(yù)付式消費(fèi)，糾紛也越來越多，消費(fèi)者群體缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)保護(hù)，而且此類案件很少被法院受理，即使受理，也會(huì)因?yàn)橄M(fèi)者提供的實(shí)證不充分而導(dǎo)致不公平的判決。如此，不但經(jīng)營者沒有受到應(yīng)有的懲罰，而且消費(fèi)者對(duì)于自己權(quán)益受損的態(tài)度越來越消極，更加縱容了經(jīng)營者。這些都是由于我國沒有一套關(guān)于預(yù)付式消費(fèi)的法律制度導(dǎo)致的，因此，解決預(yù)付式消費(fèi)問題是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。