楊臨宏，陳 穎

2019年12月28日，我國(guó)健康領(lǐng)域的“基本法”《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》正式頒布。該法第六條規(guī)定“將健康理念融入各項(xiàng)政策”，既是新時(shí)期我國(guó)衛(wèi)生與健康的工作方針，又是健康中國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施策略，其重要性不言而喻，然而究竟如何實(shí)現(xiàn)“融入”卻關(guān)乎到制度的生命力，因?yàn)椤斑^(guò)于簡(jiǎn)化或理想化的制度，幾乎也是一種‘無(wú)制度’的制度”。(1)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)，陳旭東譯，上海：上海三聯(lián)出版社，2000年，第42頁(yè)?！皩⒔】道砟钊谌敫黜?xiàng)政策”不能僅僅停留在立法和政策文本的原則性規(guī)定上，成為宣示性的愿景，而應(yīng)當(dāng)真正體現(xiàn)出被付諸于行動(dòng)的治理效能。實(shí)踐離不開(kāi)理論的指引，探討“將健康融入所有政策”的內(nèi)涵闡釋、實(shí)踐邏輯以及設(shè)計(jì)符合國(guó)情的“制度細(xì)節(jié)”，是建設(shè)我國(guó)健康治理長(zhǎng)效機(jī)制的學(xué)術(shù)命題之一。新冠肺炎疫情及后疫情時(shí)代我國(guó)公共健康發(fā)展迎來(lái)“機(jī)會(huì)之窗”，作為一項(xiàng)健康治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵性機(jī)制，“將健康融入所有政策”將成為我國(guó)健康領(lǐng)域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的“治本之策”。

一、“將健康融入所有政策”的發(fā)展脈絡(luò)和內(nèi)涵闡釋

“將健康融入所有政策”(Health in All Policies，HiAP)是一項(xiàng)世界衛(wèi)生組織在全球倡導(dǎo)的健康促進(jìn)與發(fā)展戰(zhàn)略，其形成大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一個(gè)階段，“跨部門(mén)協(xié)作”。1978年《阿拉木圖宣言》提出，公共衛(wèi)生應(yīng)從過(guò)去局限于衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作轉(zhuǎn)向整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中的多個(gè)部門(mén)協(xié)作行動(dòng)。(2)WHO，Declaration of Alma-Ata International Conference on Primary Health Care，1978，https：//www.who.int/publications/i/item/declaration-of-alma-ata，2018年9月7日。第二階段，“健康的公共政策”。1986年《渥太華憲章》將健康問(wèn)題上升到公共政策的高度，認(rèn)為“政府各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)在決策前應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地思考政策的實(shí)施對(duì)健康后果可能產(chǎn)生的影響和健康責(zé)任”，(3)WHO，Ottawa Charterfor Health Promotion，1986，https：//www.who.int/healthpromotion/conferences/previous/ottawa/en/，2018年9月7日。從而為改善健康水平和健康公平性創(chuàng)造全方位的公共政策支持性環(huán)境。第三階段，“將健康融入所有政策”。2010年《阿德萊德聲明》首次使用“將健康融入所有政策”的表述。(4)Ilona Kickbusch，Kevin Buckett，Implementing Health in All Policies：Adelaide，2010，pp.4.https：//www.who. int/sdhconference/resources/implementinghiapadel-sahealth-100622.pdf，2018年9月7日。2013年《赫爾辛基宣言》正式把“將健康融入所有政策”定義為“一種以改善人群健康和健康公平為目標(biāo)的公共政策制定方法，它系統(tǒng)地考慮這些公共政策可能帶來(lái)的健康后果，尋求部門(mén)間協(xié)作，避免政策對(duì)健康造成不利影響，促進(jìn)公眾健康和提高健康公平”。(5)WHO，The Helsinki statement on health in all policies，Health Promotion International，vol.29，no.S1，pp.i17.針對(duì)第一和第二階段中存在的協(xié)作不力、機(jī)制匱乏和行動(dòng)遲緩等癥結(jié)，世界衛(wèi)生組織在第三階段配套發(fā)布《將健康融入所有政策的國(guó)家行動(dòng)框架》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)框架》)用于強(qiáng)化健康部門(mén)與其他部門(mén)在協(xié)作組織結(jié)構(gòu)、協(xié)作機(jī)制以及共同行動(dòng)上的管理。(6)WHO，Health in All Policies(HiAP)framework for country action，2014，pp.6～12，https：//www.who.int/cardiovascular_diseases/140120HPRHiAPFramework.pdf?ua=1，2018年9月15日。

上述“將健康融入所有政策”在政治議程上的推進(jìn)，一定程度上得益于學(xué)術(shù)界關(guān)于影響健康的因素研究。傳統(tǒng)上個(gè)體健康的維護(hù)也主要依賴(lài)個(gè)人保健和醫(yī)學(xué)治療，然而隨著人們對(duì)“是什么造就了個(gè)體健康”的追問(wèn)不斷深入，健康的社會(huì)決定因素(Social Determinants of Health，SDoH)理論逐漸浮出，(7)理論研究主要有：1974年《加拿大人對(duì)健康的新視角報(bào)告》，參閱H.L.Laframboise，“Health policy：breaking the problem down into more manageable segments”，Canadian Medical Association Journal，1973，vol.3，no.108，p.388.健康的“社會(huì)梯度(social gradient)”理論，參閱Michael Marmot，“Social determinants of health inequalities”，Lancet ，2005，vol.365，pp.1099.健康決定因素的“彩虹模型”，參閱Dahlgren G，Whitehead M，Policies and strategies to promote equity in health，1991，p.11.https：//core.ac.uk/download/pdf/6472456.pdf，2018年10月10日。試圖回答為什么醫(yī)學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和醫(yī)療費(fèi)用的增長(zhǎng)并不能有效改善個(gè)體的健康狀況。世界衛(wèi)生組織的研究表明：“涵蓋生活方式、生活環(huán)境、職業(yè)行為、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的諸多‘非醫(yī)療因素’在不同程度地影響健康習(xí)慣的形成和健康保障的獲得?！?8)WHO，Closing the gap in a generation Health equity through action on the social determinants of health，2008，pp.3～12.https：//apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/69832/WHO-IER-CSDH_08.1_eng.pdf?sequence=1，2018年10月12日。雖然這一理論的研究出發(fā)點(diǎn)是對(duì)影響個(gè)體健康因素的探討，但是“個(gè)人對(duì)這些社會(huì)性因素能夠選擇的空間和潛力非常微渺，所有促進(jìn)健康條件的因素都取決于集體決策，取決于社會(huì)集體分配(或再分配)資源的方式”，(9)Evely de Leeuw，“Health in All Policies-Why and How”，收錄在王隴德：《健康中國(guó)，策略為先》，北京：高等教育出版社，2019年，第49頁(yè)。因此在該理論的指引下，個(gè)體健康問(wèn)題的解決思路不再是“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”，而是訴之于調(diào)整公共政策，表現(xiàn)出個(gè)體健康在實(shí)現(xiàn)機(jī)制上的“公共性”。它與經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下個(gè)體健康的“外部性”(10)外部性又稱(chēng)為溢出效應(yīng)(spillover effects)，指?jìng)€(gè)人或人群的行為會(huì)使他人受損或者受益。在健康領(lǐng)域，個(gè)體身染傳染性疾病會(huì)對(duì)社群健康產(chǎn)生直接危害；罹患非傳染性的慢性病會(huì)對(duì)社會(huì)財(cái)富和國(guó)民素質(zhì)產(chǎn)生直接影響，因此兩者常常成為公共衛(wèi)生直接干預(yù)的對(duì)象，個(gè)人有時(shí)需要放棄與公共健康相沖突的個(gè)人行為方式自由來(lái)?yè)Q取更健康、更安全的社群所能帶來(lái)的保護(hù)與生活滿(mǎn)足感。一起，揭示出健康不僅是個(gè)人問(wèn)題，更是社會(huì)問(wèn)題，從而將個(gè)體健康問(wèn)題推向更廣闊的解決空間，實(shí)現(xiàn)個(gè)體健康與公共健康在增進(jìn)人類(lèi)福祉的總體利益上的內(nèi)在統(tǒng)一性。所以從這個(gè)意義上講，“將健康融入所有政策”的第一個(gè)內(nèi)涵元素“健康”意指“公共健康”，是“作為社會(huì)成員的人們的集體行動(dòng)，滿(mǎn)足人們對(duì)社會(huì)環(huán)境條件的訴求，實(shí)現(xiàn)人人能夠擁有獲得健康的條件”。(11)參閱美國(guó)醫(yī)學(xué)研究所(Institute of Medicine，IOM)在《公共健康的未來(lái)》報(bào)告中提出的公共健康經(jīng)典定義。Institute of Medicine，The Future of Public Health，Washington，D.C：National Academy Press，1988，p.19.

“將健康融入所有政策”的第二個(gè)內(nèi)涵元素是“政策”，即公共政策，是政府為實(shí)現(xiàn)公共健康目標(biāo)采取的政治行動(dòng)或行為準(zhǔn)則，表現(xiàn)為一系列的戰(zhàn)略規(guī)劃、法令、措施、辦法等。這些政策以一定的健康價(jià)值觀為基礎(chǔ)，調(diào)整涉及健康的各種社會(huì)利益關(guān)系并對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行權(quán)威性分配?！皩⒔】等谌胨姓摺笔枪残姓I(lǐng)域?qū)鹘y(tǒng)生物醫(yī)學(xué)模式向現(xiàn)代生物—心理—社會(huì)醫(yī)學(xué)模式轉(zhuǎn)變做出的有力回應(yīng)，具體而言，表現(xiàn)為公共衛(wèi)生和公共政策兩大學(xué)科在實(shí)現(xiàn)人口健康問(wèn)題上的研究范式轉(zhuǎn)變。

一是公共健康的實(shí)現(xiàn)策略從“公共衛(wèi)生干預(yù)”向“公共健康政策促進(jìn)”的范式轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)公共衛(wèi)生的思想和方法“形成于歐洲和北美工業(yè)化時(shí)期，關(guān)注的是通過(guò)傳染病防治解決城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題，其主題是衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”；(12)Richman J，“Holding Public Health Up for Inspection”in John Costello and Monica Haggart eds.Public Health and Society，Gordonsville：Palgrave Macmillan，2003，p.4.而現(xiàn)代公共健康則從自然環(huán)境轉(zhuǎn)向社會(huì)環(huán)境，關(guān)注健康的社會(huì)決定因素和健康不公平背后的政策原因，此時(shí)公共健康走出自然科學(xué)的領(lǐng)地進(jìn)入一個(gè)高度“社會(huì)化”和“政治化”的領(lǐng)域。在這個(gè)與政府和公眾行為緊密聯(lián)系的公共領(lǐng)域中，“人口健康更多地是由良好的公共健康措施與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件所致，而非生物醫(yī)學(xué)技術(shù)發(fā)展的結(jié)果”。(13)Daniel Callahan and Bruce Jennings，“Ethics and Public Health：Forging a Strong Relationship”，American Journal of Public Health，2002，vol.2，no.92，p.169.

二是健康權(quán)益保障從“個(gè)人權(quán)利的消極保護(hù)”向“人群健康的積極公共政策”的范式轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的個(gè)人健康權(quán)益保護(hù)基于他人負(fù)有無(wú)正當(dāng)理由不得侵害個(gè)體健康的義務(wù)，當(dāng)不法侵害發(fā)生時(shí)，個(gè)人有權(quán)請(qǐng)求來(lái)自政府部門(mén)和司法機(jī)關(guān)的公力救濟(jì)，但是這種保護(hù)模式存在明顯的缺陷：事后救濟(jì)往往造成健康受損后果的不可逆轉(zhuǎn)；個(gè)案式救濟(jì)難以消除妨害健康的危險(xiǎn)因素，從而導(dǎo)致?lián)p害重復(fù)發(fā)生；遭遇立法空白或者政策失當(dāng)時(shí)，個(gè)體可能面臨救濟(jì)無(wú)門(mén)的窘境。(14)例如2008年三鹿奶粉事件、2015年校園毒跑道事件以及2018年長(zhǎng)生疫苗事件，據(jù)相關(guān)的新聞報(bào)道，在這些事件發(fā)生之前的很長(zhǎng)一段時(shí)間就已經(jīng)有類(lèi)似的情況存在，但是個(gè)人和某些群體的維權(quán)行為無(wú)法杜絕侵害行為的再次發(fā)生。隨著《食品安全法》的修訂，校園合成材料面層運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)頒布，史上最嚴(yán)的《疫苗管理法》出臺(tái)。我國(guó)健康權(quán)益保障水平提升呈現(xiàn)出“社會(huì)”關(guān)注事件引發(fā)立法和政策轉(zhuǎn)變的路徑依賴(lài)，然而在大健康理念下貫徹預(yù)防為主原則應(yīng)當(dāng)盡量避免這種保障方式帶來(lái)的被動(dòng)性和過(guò)高的社會(huì)成本。這種“將健康侵權(quán)中不可知的風(fēng)險(xiǎn)歸由當(dāng)事人承擔(dān)的做法，使得健康權(quán)保障期待落空”。(15)陳云良：《健康權(quán)的規(guī)范構(gòu)造》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第5期。建立在侵權(quán)責(zé)任基礎(chǔ)上的消極保護(hù)模式隨著現(xiàn)代福利國(guó)家的建立逐漸走向以國(guó)家責(zé)任為基礎(chǔ)的“積極公共政策”保護(hù)模式。政府主動(dòng)排除影響健康權(quán)實(shí)現(xiàn)的各種制度性障礙，并致力于改善維系公共健康的基礎(chǔ)性社會(huì)條件?！胺e極的公共政策”不僅被視為健康權(quán)保障的“新議題和新框架”，(16)唐賢興，馬 婷：《積極的公共政策與健康權(quán)保障》，《復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論》2018年第1期。還被認(rèn)為是公共健康領(lǐng)域“最好的社會(huì)投資”。(17)Evely de Leeuw，“Health in All Policies-Why and How’.收錄在王隴德：《健康中國(guó)，策略為先》，北京：高等教育出版社，2019年，第50頁(yè)。

“將健康融入所有政策”第三個(gè)內(nèi)涵元素是“融入”，它被視為健康領(lǐng)域的“橫向決策和執(zhí)行機(jī)制(horizontal policy-making and implementation)”(18)Ilona Kickbusch，Kevin Buckett，“Implementing Health in All Policies：Adelaide”，2010，p.12.https：//www. who.int/sdhconference/resources/implementinghiapadel-sahealth-100622.pdf，2018年9月7日?；蛘摺罢闲椭卫?integrated governance)”。(19)Shankardass et al，“The implementation of Health in All Policies initiatives：a systems framework for government action”，Health Research Policy and Systems，2018，no.57，pp.16～26.健康的社會(huì)決定因素理論打破了健康問(wèn)題囿于衛(wèi)生部門(mén)解決的部門(mén)壁壘，促使除參與衛(wèi)生政策的決策者之外，其他部門(mén)的決策者也應(yīng)當(dāng)關(guān)注健康狀況，從而“推動(dòng)公共衛(wèi)生知識(shí)轉(zhuǎn)化為政治行動(dòng)”。(20)Michael Marmot，“Social determinants of health inequalities”，Lancet，2005，no.365，p.1099.“融入”是政府各部門(mén)間基于共同價(jià)值目標(biāo)形成一體化行動(dòng)響應(yīng)機(jī)制并分擔(dān)健康發(fā)展責(zé)任的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

二、“將健康融入所有政策”的三重實(shí)踐邏輯構(gòu)造

“‘將健康融入所有政策’付諸于行動(dòng)遠(yuǎn)比設(shè)定這個(gè)目標(biāo)困難得多，理論上關(guān)于該目標(biāo)有效實(shí)施的社會(huì)背景，尤其是影響實(shí)施效果的情境和關(guān)聯(lián)要素的研究也非常少”，(21)Shankardass et al，“The implementation of Health in All Policies initiatives： a systems framework for government action”，Health Research Policy and Systems，2018，p.16.因而圍繞這些因素構(gòu)造“將健康融入所有政策”的實(shí)踐邏輯可以彌補(bǔ)理論不足導(dǎo)致的實(shí)踐匱乏。本文基于健康兼具自然和社會(huì)雙重屬性的出發(fā)點(diǎn)，在梳理世界衛(wèi)生組織的相關(guān)報(bào)告和部分國(guó)家與地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出“將健康融入所有政策”的實(shí)踐存在“政治—科學(xué)—行政”三個(gè)維度下的以“健康優(yōu)先、健康評(píng)價(jià)和健康協(xié)同”為基本內(nèi)涵的三重實(shí)踐邏輯，在每個(gè)邏輯中又有各自運(yùn)行的微觀機(jī)制性要素。三邏輯間關(guān)系詳見(jiàn)圖1。

圖1：“將健康融入所有政策”的三重實(shí)踐邏輯

在三重實(shí)踐邏輯中，健康優(yōu)先是前提條件，“我們應(yīng)該賦予人群健康以政治上的優(yōu)先性，為此勾勒出清晰的目標(biāo)并闡釋其基本原理”。(22)[美]勞倫斯·戈斯汀：《公共衛(wèi)生法的理論與定義》，收錄在[美]馬克思韋爾·梅爾曼等：《以往與來(lái)者——美國(guó)衛(wèi)生法學(xué)五十年》，唐 超等譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012年，第244頁(yè)。健康評(píng)價(jià)是保障機(jī)制，“衛(wèi)生保健政策領(lǐng)域率先付諸實(shí)踐循證決策，這是因?yàn)橐匝C決策的方式進(jìn)行公共衛(wèi)生政策制定，人們就能夠借助證據(jù)來(lái)證明哪些問(wèn)題需要被關(guān)注，哪些政策舉措需要實(shí)施”。(23)胡業(yè)飛：《公共政策制定中的循證決策——一個(gè)文獻(xiàn)綜述》，《復(fù)旦公共行政評(píng)論》2017年第8期。除了保障公共健康問(wèn)題被及時(shí)關(guān)注外，健康評(píng)價(jià)還能保障健康治理中“公域”不對(duì)“私域”越界，比如論證諸如為什么某個(gè)健康事項(xiàng)需要進(jìn)入公共政策的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體或者群體自由的干預(yù)？這些強(qiáng)制性干預(yù)是否果真降低了總體的健康風(fēng)險(xiǎn)？健康協(xié)同是執(zhí)行過(guò)程，“協(xié)同機(jī)制有助于跨越組織邊界，整合獨(dú)立的組織資源，協(xié)助建立協(xié)調(diào)性框架，促進(jìn)治理主體以互利的方式調(diào)適行為、開(kāi)展合作”。(24)郁建興，張利萍：《地方治理體系中的協(xié)同機(jī)制及其整合》，《思想戰(zhàn)線》2013年第6期?！皩⒔】等谌胨姓摺碧岢龅某踔裕歉淖儌鹘y(tǒng)官僚體制的碎片化政策手段，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)合作共同應(yīng)對(duì)健康不利影響因素，因此，協(xié)同的過(guò)程就是融入的體現(xiàn)，協(xié)同是制度實(shí)踐中最具生命力的環(huán)節(jié)。

(一)政治邏輯：健康優(yōu)先

健康在社會(huì)發(fā)展目標(biāo)中具有優(yōu)先地位是由人類(lèi)的健康風(fēng)險(xiǎn)觀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀和健康人權(quán)觀決定的。首先，人類(lèi)身處風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中，尤其“健康威脅的普遍化產(chǎn)生了無(wú)所不在的和永久的對(duì)生存的威脅，它們現(xiàn)在正以相應(yīng)的嚴(yán)酷性貫穿經(jīng)濟(jì)和政治體系?！?25)[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，北京：譯林出版社，2004年，第101頁(yè)。無(wú)論是傳染性疾病還是慢性非傳染性疾病，都會(huì)在不同的時(shí)空中成為人類(lèi)死亡的主要原因。其次，健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有正相關(guān)性。人力資本是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素，減少疾病負(fù)擔(dān)在客觀上有助于財(cái)富的積累?！傲己玫慕】荡龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，反之惡化的健康狀況難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)”，(26)Commission on Macroeconomics and Health.Macroeconomics and health：investing in health for economic development.Report of the Commission on Macroeconomics and Health.Geneva，World Health Organization，2001.轉(zhuǎn)引自中國(guó)健康教育中心：《第九屆全球健康促進(jìn)大會(huì)重要文獻(xiàn)及國(guó)際案例匯編》，北京：人民衛(wèi)生出版社，2017年，第14頁(yè)。不斷改善健康狀況成為聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要內(nèi)容之一。第三，健康是一項(xiàng)基本人權(quán)，在《世界衛(wèi)生組織憲章》中表述為“享受可獲得的最高標(biāo)準(zhǔn)的健康是人的基本權(quán)利之一，它不僅包括個(gè)人獲得醫(yī)療護(hù)理的權(quán)益，還涵蓋在疾病預(yù)防、衛(wèi)生防護(hù)和健康促進(jìn)方面的權(quán)益”。(27)https：//www.who.int/publications/m/item/constitution-of-the-world-health-organization，2018年9月20日。在現(xiàn)代國(guó)家治理過(guò)程中，健康權(quán)是實(shí)現(xiàn)公平正義、社會(huì)團(tuán)結(jié)和公眾參與的社會(huì)共同價(jià)值觀的載體，國(guó)家通過(guò)履行保障公民健康權(quán)的積極義務(wù)來(lái)體現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)治的正當(dāng)性，因此，健康權(quán)已經(jīng)成為“國(guó)家政治討論和社會(huì)政策制定的中心議題”。(28)John Tobin，The Right to Health in International Law，Oxford：Oxford University Press，2012，p.3.

在世界衛(wèi)生組織關(guān)于“將健康融入所有政策”的經(jīng)驗(yàn)分享中，健康優(yōu)先的實(shí)現(xiàn)機(jī)制可以概括為以下三種類(lèi)型。

一是政府內(nèi)生主動(dòng)型。政府通過(guò)制定健康發(fā)展戰(zhàn)略確定健康領(lǐng)域短期、中期、長(zhǎng)期的優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)、行動(dòng)和目標(biāo)，然后圍繞這些目標(biāo)解決在結(jié)構(gòu)、機(jī)制和能力建設(shè)上的需求，其意義在于做出政府履行保障健康的政治承諾。例如，厄瓜多爾推行的《國(guó)家美好生活計(jì)劃》成為該國(guó)社會(huì)政策制定和實(shí)施的路線圖，政府各部門(mén)工作都要圍繞國(guó)家戰(zhàn)略中的優(yōu)先事項(xiàng)開(kāi)展。(29)WHO，Health in All Policies(HiAP)framework for country action，2014，p.4.https：//www.who.int/cardiovascular_diseases/140120HPRHiAPFramework.pdf?ua=1，2018年9月15日。

二是健康危機(jī)倒逼型。每當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)產(chǎn)生時(shí)，健康被納入各項(xiàng)公共政策的考慮之中，以便形成部門(mén)間對(duì)健康危機(jī)的共同應(yīng)對(duì)，許多懸而未決、久拖不久的健康問(wèn)題在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)政策上的突破與改變。例如，歐盟在恐怖襲擊、SARS等事件后加強(qiáng)健康安全委員會(huì)和疾病預(yù)防控制中心等機(jī)構(gòu)的建設(shè)，將公共健康上升為健康安全戰(zhàn)略。(30)Brussels，European Commission，Communication from the Commission on Strengthening Coordination on Generic Preparedness Planning for Public Health Emergencies at EU Level.COM(2005)605 final.2005.

三是民主監(jiān)督促進(jìn)型?！皢渭円庾R(shí)到公共健康的重要性并不夠，一個(gè)國(guó)家需要不斷進(jìn)行關(guān)于公共健康的民主辯論與實(shí)踐才能真正促進(jìn)公共健康的發(fā)展”。(31)Dan E.Beauchamp，The Health of the Republic：Epidemics，Medicine and Moralism as Challenges to Democracy，Philadelphia：Temple University Press，1988，p.4.由于健康問(wèn)題常常受到科學(xué)認(rèn)知局限、產(chǎn)業(yè)利益干擾、社會(huì)舊習(xí)陋俗的影響而變得真相模糊和極具爭(zhēng)議，推進(jìn)健康政策容易發(fā)生“執(zhí)行變形”，因此，建立涵蓋信息發(fā)布、議題公開(kāi)討論、健康大數(shù)據(jù)報(bào)告等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)健康優(yōu)先承諾的監(jiān)督勢(shì)在必行。例如，芬蘭采用《國(guó)家健康報(bào)告》制度確保健康政策的透明度，該報(bào)告由各部門(mén)提供信息說(shuō)明該部門(mén)的行動(dòng)對(duì)政府健康項(xiàng)目的貢獻(xiàn)程度，供公眾評(píng)價(jià)。(32)St?hl T，Wismar MOLLILA E，et al，Health in All Policies：Prospects and Potentials.Helsinki：Finish Ministry of Social Affairs and Health，2006m，p.174.https：//ec.europa.eu/health/archive/ph_information/documents/health_in_all_policies.pdf，2019年1月15日。德國(guó)以北萊茵-威斯特伐利亞州為代表的多個(gè)地區(qū)采用區(qū)域健康會(huì)議和公共健康報(bào)告相結(jié)合的方式，為公眾尤其是地方健康利益相關(guān)者參與解決區(qū)域人群的健康需求提供平臺(tái)。(33)David V.Mc Queen，Intersectoral Governance for Health in All Policies，2012，p.10.https：//www.euro.who.int/_data/assets/pdf_file/0005/171707/Intersectoral-governance-for-health-in-all-policies.pdf，2019年1月20日。

(二)科學(xué)邏輯：健康評(píng)價(jià)

基于衛(wèi)生循證決策傳統(tǒng)發(fā)展而來(lái)的健康影響評(píng)價(jià)(Health Impact Assessment，HIA)是“對(duì)不同部門(mén)政策、規(guī)劃和項(xiàng)目在人群健康方面可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行綜合評(píng)估的一系列程序、方法和工具”。(34)ANN Fosyth，Carissa Schively Sloterback，“Health Impact Assessment for Planners：What Tools Are Useful?”，Journal of Planning Literature，no.24，2010，pp.231～245.泰國(guó)《國(guó)家健康法》、美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法案》、加拿大《公共衛(wèi)生法》等都以立法形式確立了該項(xiàng)制度，并賦權(quán)國(guó)家健康委員會(huì)、國(guó)家疾病預(yù)防控制中心、地方公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)執(zhí)行。(35)梁小云等：《國(guó)際健康影響評(píng)價(jià)的制度建設(shè)：從政策到法律》，《中國(guó)衛(wèi)生政策研究》2019年第9期。

開(kāi)展健康影響評(píng)價(jià)的方法較為多元，有“法律和政策環(huán)境分析、地區(qū)人群健康狀況分析、利益相關(guān)人和關(guān)鍵知情人(受影響地區(qū)的代表、項(xiàng)目支持者、學(xué)科專(zhuān)家和衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)人士等)分析、確定和測(cè)量影響健康的社會(huì)決定因素、成本收益分析等”。(36)Grant S，Wilkinson J R，Learmonth A，Occasional paper No.1：an overview of health impact assessment.Northern & Yorkshire Public Health Observatory，2001，pp.1～14.https：//core.ac.uk/download/pdf/65512.pdf，2019年1月25日。健康影響評(píng)價(jià)主要適用于立法、公共政策制定、公共項(xiàng)目規(guī)劃、公共活動(dòng)等領(lǐng)域。例如，泰國(guó)國(guó)家健康委員會(huì)對(duì)《國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)計(jì)劃》草案中的健康敏感性問(wèn)題進(jìn)行健康影響評(píng)估。(37)WHO，Health in All Policies(HiAP)framework for country action，2014，p.11，https：//www.who.int/cardiovascular_diseases/140120HPRHiAPFramework.pdf?ua=1，2018年9月15日。南澳大利亞采用“健康棱鏡分析”機(jī)制，為公共政策的健康產(chǎn)出提供依據(jù)和建議。(38)Ilona Kickbusch，Kevin Buckett，“Implementing Health in All Policies：Adelaide”，2010，p.12.https：//www. who.int/sdhconference/resources/implementinghiapadel-sahealth-100622.pdf，2018年9月7日。美國(guó)加利福尼亞州健康融入所有政策專(zhuān)責(zé)小組評(píng)估執(zhí)行“健康社區(qū)計(jì)劃”對(duì)提升健康、社會(huì)平等和經(jīng)濟(jì)福利等方面帶來(lái)的益處。(39)Linda Rudolph el，HEALTH IN ALL POLICIES：A Guide for State and Local Governments，Public Health Institute and American Public Health Association，2013，p.119.http：//www.itup.org/wp-content/uploads/2017/08/Pittman-Health-in-All-Policies.pdf，2019年1月20日。

雖然健康影響評(píng)價(jià)作為公共政策制定的前提控制機(jī)制越來(lái)越得到法律和政府部門(mén)的認(rèn)可，但是這一工具性要素的實(shí)施卻離不開(kāi)“人”的因素，實(shí)施的成效取決于官僚、專(zhuān)家和公眾的作用機(jī)制發(fā)揮。

首先，官僚發(fā)揮知識(shí)與決策的橋梁作用?！拔ｋU(xiǎn)在增長(zhǎng)，但它們?cè)谡紊蠜](méi)有被改造為預(yù)防性的風(fēng)險(xiǎn)管理政策”，(40)[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，北京：譯林出版社，2004年，第55頁(yè)。究其原因與官僚的專(zhuān)業(yè)背景和決策思維有關(guān)。傳統(tǒng)行政型官僚善于上行下效地執(zhí)行政策，缺乏運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)和科學(xué)證據(jù)決策的自主性，然而“在組織高層的工作中，前提控制是最重要的，因?yàn)槟抢锏墓芾砉ぷ骱苌偈抢械摹保?41)[美]戴維·H.羅森布洛姆等著：《公共行政學(xué)——管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯校，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第337頁(yè)。技術(shù)型官僚則具有運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)和循證決策的意識(shí)和主動(dòng)性，面對(duì)新問(wèn)題、新情況時(shí)更能彌合專(zhuān)業(yè)認(rèn)識(shí)與公共決策之間的斷裂。

其次，專(zhuān)家科學(xué)社群發(fā)揮循證決策的支撐作用。健康治理本質(zhì)上是科學(xué)精神和知識(shí)的治理，仰賴(lài)科學(xué)研究獲得的成果，然而由于存在科學(xué)證據(jù)受到政治性因素干預(yù)而無(wú)法在政策制定中發(fā)揮作用的可能性和操作空間，德國(guó)思想家哈貝馬斯主張科學(xué)領(lǐng)域的“協(xié)商民主”，即“建立專(zhuān)家和政治家之間取長(zhǎng)補(bǔ)短的密切合作關(guān)系，統(tǒng)治要從整體上接受以科學(xué)為指導(dǎo)的批評(píng)與建議”。(42)[德]哈貝馬斯：《作為“意識(shí)形態(tài)”的技術(shù)與科學(xué)》，李 黎，郭官義譯，上海：學(xué)林出版社，1999年，第10頁(yè)。

第三，公眾和社區(qū)發(fā)揮健康合作產(chǎn)出的促進(jìn)作用。世界衛(wèi)生組織在《行動(dòng)框架》中提出：“確定政策影響到的目標(biāo)群體和社區(qū)，讓他們?yōu)檎邼撛诘慕】凳找婊蛘弑锥艘约疤娲桨附ㄑ垣I(xiàn)策。支持社區(qū)成員參與‘將健康融入所有政策’的過(guò)程來(lái)構(gòu)建社區(qū)能力，包括健康政策知識(shí)、參與決策、項(xiàng)目執(zhí)行和評(píng)估的能力?！?43)WHO，Health in All Policies(HiAP)framework for country action，2014，p.12，https：//www.who.int/cardiovascular_diseases/140120HPRHiAPFramework.pdf?ua=1，2018年9月15日。

(三)行政邏輯：健康協(xié)同

“推進(jìn)‘將健康融入所有政策’的工作在很大程度上取決于衛(wèi)生當(dāng)局是否有能力積極尋求與其他部門(mén)合作和施加影響”，(44)WHO，Health in All Policies(HiAP)framework for country action，2014，p.18，https：//www.who.int/cardiovascular_diseases/140120HPRHiAPFramework.pdf?ua=1，2018年9月15日。所以實(shí)施起來(lái)會(huì)遇到諸多困難。芬蘭的一項(xiàng)調(diào)查顯示，阻礙健康領(lǐng)域跨部門(mén)合作的因素有：“增加部門(mén)工作負(fù)擔(dān)、健康部門(mén)和其他部門(mén)的目標(biāo)矛盾、其他部門(mén)沒(méi)有將健康列入優(yōu)先考慮事項(xiàng)、健康部門(mén)才應(yīng)該對(duì)健康負(fù)責(zé)的認(rèn)識(shí)、對(duì)是否有健康效果缺乏證據(jù)支持等?！?45)St?hl T，Lahtinen E，Wismar M，Report of the policy dialogues.The Finnish EU Presidency project on“Europe for Health and Wealth 2006.”，2006，p.5.https：//ec.europa.eu/health/ph_projects/2005/action1/docs/2005_1_18_frep_a2_en.pdf，2019年1月25日。此外，健康部門(mén)的影響力還受制于官僚體系中的弱勢(shì)地位，“將健康融入所有政策”在歐盟推行的時(shí)候就出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象：“各國(guó)健康部及其部長(zhǎng)一般都不是政府內(nèi)部最強(qiáng)勢(shì)的部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)。政府在政策制定時(shí)，不是考慮經(jīng)濟(jì)、工業(yè)和貿(mào)易政策如何促進(jìn)公民的健康和福祉，而是反過(guò)來(lái)審查健康政策是否對(duì)它們做出貢獻(xiàn)?！?46)St?hl T，Wismar M，OLLILA E，et al.，Health in All policies：Prospects and Potentials.Helsinki：Finish Ministry of Social Affairs and Health，2006，p.10.https：//ec.europa.eu/health/archive/ph_information/documents/health_in_all_policies.pdf，2019年1月15日。

面對(duì)健康問(wèn)題多部門(mén)協(xié)同的困境和挑戰(zhàn)，世界衛(wèi)生組織《行動(dòng)框架》中提出“建立支持協(xié)同的結(jié)構(gòu)和程序”，其核心是形成健康問(wèn)題的扁平化管理結(jié)構(gòu)和中樞型連接組織。扁平化管理結(jié)構(gòu)將健康治理目標(biāo)和責(zé)任分配到不同政府部門(mén)，打破部門(mén)間以“條塊”為基礎(chǔ)的線性管理所產(chǎn)生的權(quán)責(zé)壁壘，促使各部門(mén)重視健康和社會(huì)福利的重要性，形成“健康意識(shí)”的行政文化，成為健康協(xié)同的共同價(jià)值基礎(chǔ)。如芬蘭制定《各部門(mén)在促進(jìn)人民健康與福利的政策、活動(dòng)上的優(yōu)先事項(xiàng)(2002年至2005年)》，涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)境、教育、工業(yè)貿(mào)易、勞動(dòng)、交通等11部門(mén)的健康發(fā)展事項(xiàng)。(47)St?hl T，Wismar M，OLLILA E，et al.，Health in All policies：Prospects and Potentials.Helsinki：Finish Ministry of Social Affairs and Health，2006，pp.178～179.https：//ec.europa.eu/health/archive/ph_information/documents/health_in_all_policies.pdf，2019年1月15日。

中樞型連接組織是推進(jìn)各部門(mén)政策與行動(dòng)協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)力。世界衛(wèi)生組織根據(jù)各國(guó)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)中樞型連接組織具有多樣性，“在健康促進(jìn)行動(dòng)中，由健康部門(mén)發(fā)起，多部委或者機(jī)構(gòu)參與；在健康危機(jī)事件中，由政府首腦發(fā)起，所有部委共同參與；在解決公共健康的重點(diǎn)問(wèn)題中，由新機(jī)構(gòu)或者已有政府部門(mén)賦權(quán)增能來(lái)監(jiān)督和促進(jìn)相關(guān)部門(mén)在該問(wèn)題上的協(xié)同作為；在健康城市治理中，由社區(qū)開(kāi)展促進(jìn)公眾健康行動(dòng)?！?48)WHO，Health in All Policies(HiAP)framework for country action，2014，pp.6～11，https：//www.who.int/cardiovascular_diseases/140120HPRHiAPFramework.pdf?ua=1，2018年9月15日。其中，在建立部門(mén)間甚至是議會(huì)級(jí)別的健康委員會(huì)新機(jī)構(gòu)中較為成功的典范是芬蘭公共健康咨詢(xún)委員會(huì)(the Advisory Board for Public Health)，由國(guó)務(wù)委員會(huì)設(shè)立，職責(zé)是監(jiān)測(cè)公共健康的發(fā)展和健康政策跨部門(mén)執(zhí)行情況，有權(quán)制定促進(jìn)多部門(mén)合作的國(guó)家健康政策。(49)St?hl T，Wismar M，OLLILA E，et al.，Health in All policies：Prospects and Potentials.Helsinki：Finish Ministry of Social Affairs and Health，2006，p.177.https：//ec.europa.eu/health/archive/ph_information/documents/health_in_all_policies.pdf，2019年1月15日。

作為重要的中樞型連接組織，健康部門(mén)在推動(dòng)“將健康融入所有政策”過(guò)程中的作用表現(xiàn)為：健康治理常態(tài)下，建立健康科學(xué)知識(shí)和證據(jù)的儲(chǔ)備、實(shí)施健康服務(wù)質(zhì)量和國(guó)民健康素質(zhì)監(jiān)測(cè)，推動(dòng)和支持部門(mén)間商議健康事項(xiàng)等。有的國(guó)家通過(guò)立法保障健康部門(mén)的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)力，如2002年加拿大《魁北克公共健康法案》規(guī)定：“健康和社會(huì)服務(wù)的部長(zhǎng)是政府在公共健康問(wèn)題上的顧問(wèn)，在法案法規(guī)制定中涉及到可能對(duì)人口健康產(chǎn)生重大影響的措施時(shí)都必須與之協(xié)商?！?50)Linda Rudolph el.，HEALTH IN ALL POLICIES：A Guide for State and Local Governments，Public Health Institute and American Public Health Association，2013，p.68.http：//www.itup.org/wp-content/uploads/2017/08/Pittman-Health-in-All-Policies.pdf，2019年1月20日。在健康危機(jī)應(yīng)對(duì)的非常態(tài)下，健康部門(mén)在健康風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、健康風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)的可能性論證、健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等方面的領(lǐng)導(dǎo)力不容小覷，直接關(guān)系到健康風(fēng)險(xiǎn)能否快速上升為國(guó)家政治議題并啟動(dòng)多部門(mén)協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制。

三、三重邏輯下中國(guó)“將健康融入所有政策”的實(shí)踐

“‘將健康融入所有政策’是一個(gè)概念，而不是一種模式，每個(gè)‘融入’的實(shí)踐都具有獨(dú)特設(shè)計(jì)和管理，很難照搬套用?！?51)Shankardass et al，“The implementation of Health in All Policies initiatives：a systems framework for government action”，Health Research Policy and Systems，2018，p.17.我國(guó)自2013年芬蘭全球健康促進(jìn)大會(huì)后引入了這一概念，在健康城市(村鎮(zhèn))建設(shè)、慢性病防控領(lǐng)域進(jìn)行了先期探索；2016年全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上被正式提出；2017年我國(guó)開(kāi)啟促進(jìn)地區(qū)及全球衛(wèi)生安全的健康外交；(52)中國(guó)與世界衛(wèi)生組織簽署《關(guān)于“一帶一路”衛(wèi)生領(lǐng)域合作備忘錄》，新華網(wǎng)：http：//www.xinhuanet.com/world/2017-01/19/c_1120340011.htm，2020年1月19日。2019年被寫(xiě)入《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》，“將健康融入所有政策”在短時(shí)期內(nèi)從舶來(lái)詞成為新時(shí)期衛(wèi)生與健康工作的基本方針。考察我國(guó)“將健康融入所有政策”的實(shí)踐如何將具有普適性的健康優(yōu)先、健康評(píng)價(jià)和健康協(xié)同三重實(shí)踐邏輯與國(guó)家制度體系和優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，是詮釋健康中國(guó)推進(jìn)速度與力度的一個(gè)側(cè)影。在近年來(lái)我國(guó)健康治理大事件中，中國(guó)戰(zhàn)疫、健康促進(jìn)縣(區(qū))、醫(yī)養(yǎng)大部制改革三個(gè)案例較為典型地體現(xiàn)出“將健康融入所有政策”的三重實(shí)踐邏輯，而且每個(gè)案例都具有實(shí)踐的側(cè)重點(diǎn)。限于篇幅，本文將對(duì)這些側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行討論，為探索“將健康融入所有政策”中國(guó)化、制度化和常態(tài)化的實(shí)踐之路奠定基礎(chǔ)。

(一)健康優(yōu)先確?！耙咔榉揽亍比谌胨姓?/h3>

2020年初，武漢新型冠狀病毒肺炎疫情發(fā)生后，習(xí)近平總書(shū)記做出“把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢(shì)頭”的重要批示，顯示出黨中央在重大公共健康危機(jī)應(yīng)對(duì)上秉承和貫徹執(zhí)政為民的理念。在健康優(yōu)先的治疫總方針指引下，各級(jí)政府才能夠在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和疫情防控之間果斷做出選擇，“采取了歷史上最勇敢、最靈活、最積極的防控措施，改變了疫情快速擴(kuò)散流行的危險(xiǎn)進(jìn)程”。(53)《中國(guó)—世界衛(wèi)生組織新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)聯(lián)合考察報(bào)告》，國(guó)家衛(wèi)生與健康委員會(huì)站：http：//www.nhc.gov.cn/xcs/fkdt/202002/87fd92510d094e4b9bad597608f5cc2c.shtml，2020年2月29日。全國(guó)治疫過(guò)程中“從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，切實(shí)推進(jìn)依法防控、科學(xué)防控、聯(lián)防聯(lián)控”。(54)習(xí)近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，《求是》2020年第5期。全國(guó)人大常委會(huì)做出全面禁止野生動(dòng)物交易和食用的規(guī)定，開(kāi)創(chuàng)了在重大健康問(wèn)題上突破部門(mén)立法的局限性，進(jìn)行立法目標(biāo)“健康化”的價(jià)值引領(lǐng)，從而推動(dòng)動(dòng)物源性傳染病的源頭治理。國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，各部委以單獨(dú)或聯(lián)合形式發(fā)布涉及疫情防控的全方位支持性政策，形成“疫情防控”的政策協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布懲治妨害疫情防控違法犯罪的司法解釋和典型案例，規(guī)范公眾防疫行為和維護(hù)社會(huì)秩序。以上我國(guó)“將疫情融入所有政策”的實(shí)踐，不僅顯示出健康優(yōu)先在國(guó)家主義的制度優(yōu)勢(shì)下所具有的強(qiáng)大執(zhí)行力和保障力，而且還在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門(mén)間通過(guò)職能響應(yīng)、聯(lián)合決策和共同執(zhí)行等方式迅速形成疫情防控的公共政策體系。

(二)健康促進(jìn)縣(區(qū))開(kāi)啟健康評(píng)價(jià)實(shí)踐

“‘健康中國(guó)2030’能否真正落地最大的挑戰(zhàn)在于：地方政府能否將健康真正地融入所有政策中”。(55)徐書(shū)賢：《把健康融入所有政策——“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要出臺(tái)》，《中國(guó)醫(yī)院院長(zhǎng)》2016年第22期?？h(區(qū))處在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、社會(huì)穩(wěn)定的承上啟下關(guān)鍵位置，是施政決策的發(fā)力點(diǎn)和著力點(diǎn)。2016年我國(guó)選取縣(區(qū))作為試點(diǎn)區(qū)域推動(dòng)“將健康融入所有政策”的實(shí)踐，出臺(tái)首個(gè)“將健康融入所有政策”的國(guó)家級(jí)文件，(56)原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委宣傳司：《健康促進(jìn)縣(區(qū))“將健康融入所有政策”工作指導(dǎo)方案》(國(guó)衛(wèi)宣傳健便函〔2016〕22號(hào))。將公共政策健康審查制度作為我國(guó)健康影響評(píng)價(jià)制度的先期探索。首先，健康促進(jìn)縣(區(qū))的政府成立健康(促進(jìn))委員會(huì)和健康專(zhuān)家委員會(huì)。第二，縣(區(qū))政府各部門(mén)梳理本部門(mén)的公共政策是否有利于人群健康。第三，在所有新政策制定過(guò)程中增加健康審查程序。第四，明確政府各部門(mén)開(kāi)發(fā)新政策時(shí)優(yōu)先考慮的健康事項(xiàng)，例如發(fā)展改革部門(mén)是健康基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和投資，民政部門(mén)是發(fā)展健康社會(huì)服務(wù)組織，農(nóng)業(yè)部門(mén)是發(fā)展綠色無(wú)公害農(nóng)業(yè)等。

2017年，原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委在公共政策健康審查的基礎(chǔ)上，在部分健康促進(jìn)縣(區(qū))開(kāi)展健康影響評(píng)價(jià)試點(diǎn)。健康影響評(píng)價(jià)范圍包括各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策、重大工程和項(xiàng)目。健康促進(jìn)委員會(huì)為領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，健康影響評(píng)價(jià)專(zhuān)家委員會(huì)較之公共政策健康審查更為正式，對(duì)來(lái)自衛(wèi)生管理、公共衛(wèi)生、臨床、康復(fù)領(lǐng)域的衛(wèi)生專(zhuān)家和外地專(zhuān)家明確比例要求，確保評(píng)估更加專(zhuān)業(yè)和客觀。公共政策健康審查制度在第一批和第二批國(guó)家健康促進(jìn)縣(區(qū))試點(diǎn)中取得明顯成效，(57)第一批兩年中梳理出2 683條與健康有關(guān)的公共政策，其中1 013條在試點(diǎn)期間進(jìn)行補(bǔ)充和修訂。第二批兩年中梳理出3 293條與健康有關(guān)的公共政策。新政策制定中共開(kāi)展716次公共政策健康審查，平均每個(gè)縣(區(qū))11.2次。數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)健康教育中心：《健康影響評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐研究》，北京：中國(guó)環(huán)境出版集團(tuán)，2019年，第31頁(yè)。而健康影響評(píng)價(jià)在第三批試點(diǎn)中“存在明顯的地區(qū)差異，有部分縣(區(qū))未能開(kāi)展健康影響評(píng)價(jià)”。(58)石 琦，姜玉冰：《“將健康融入所有政策”在健康促進(jìn)縣(區(qū))建設(shè)中的應(yīng)用》，《中國(guó)健康教育》2019年第6期。

(三)醫(yī)養(yǎng)大部制改革發(fā)揮健康部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)力

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老和醫(yī)療基本上是平行的兩條道路，直到生命的末期才交匯在醫(yī)療機(jī)構(gòu)的“長(zhǎng)期押床”中?！搬t(yī)養(yǎng)分離”已難以適應(yīng)人口老齡化加劇、慢性疾病負(fù)擔(dān)加重和家庭照護(hù)功能弱化的社會(huì)變遷，世界衛(wèi)生組織的報(bào)告中也認(rèn)為，“照護(hù)體系薄弱，加劇老年人在健康方面的不平等”。(59)《中國(guó)老齡化與健康國(guó)家評(píng)估報(bào)告(中文版)》，2016年，第5頁(yè)，世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站：https：//apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/194271/9789245509318chi.pdf，2018年9月10日。在意識(shí)到養(yǎng)老支持如果不能成為制度化的公共服務(wù)體系，那么在未來(lái)就會(huì)演變成為影響醫(yī)療、社保、就業(yè)、治安等系統(tǒng)性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)后，我國(guó)政府將促進(jìn)健康老齡化放在重點(diǎn)人群健康服務(wù)的優(yōu)先發(fā)展地位。

然而，我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的短板在“醫(yī)”而不在“養(yǎng)”，所以起步階段多個(gè)國(guó)家政策是由衛(wèi)生部門(mén)牽頭，但是由于老齡工作和養(yǎng)老資源配置職能屬于民政部門(mén)，而且兩個(gè)部門(mén)工作側(cè)重點(diǎn)有所不同，衛(wèi)生部門(mén)強(qiáng)調(diào)健康服務(wù)體系，民政部門(mén)則關(guān)注救助與保障，因此衛(wèi)生部門(mén)發(fā)揮主導(dǎo)權(quán)往往心有余而力不足。“中央設(shè)定的公共政策決策目標(biāo)在一定程度上高于‘部’的責(zé)任范疇。當(dāng)這種決策的任務(wù)與以‘部’為基礎(chǔ)的責(zé)任結(jié)構(gòu)不吻合時(shí)，中國(guó)時(shí)常面臨嚴(yán)重的部際‘協(xié)調(diào)難’問(wèn)題。部門(mén)合并使不同專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)的決策者可以在‘內(nèi)部’解決問(wèn)題”。(60)王紹光，樊 鵬：《中國(guó)式共識(shí)型決策“開(kāi)門(mén)”與“磨合”》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年，第217頁(yè)。2018年新組建的國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)內(nèi)設(shè)“老齡健康司”，承擔(dān)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和老年健康服務(wù)體系建設(shè)的職能。這是一次健康部門(mén)在老年健康服務(wù)職能上的“擴(kuò)權(quán)賦能”，形成健康老齡化的“治理中樞”，一方面原來(lái)需要跨部門(mén)協(xié)同解決的問(wèn)題，在調(diào)動(dòng)健康部門(mén)內(nèi)部資源的情況下就可以解決，如在各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行適老化改造，方便老年人就醫(yī)；另一方面，在不能“內(nèi)化”解決的問(wèn)題上發(fā)揮協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)力，尋求與其他部門(mén)達(dá)成“共識(shí)型決策”，如老齡健康司與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、國(guó)開(kāi)金融等單位進(jìn)行研商，擬出臺(tái)開(kāi)發(fā)性金融支持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展，培育醫(yī)養(yǎng)結(jié)合示范項(xiàng)目及龍頭企業(yè)的政策文件。(61)《國(guó)家衛(wèi)生健康委老齡司召開(kāi)“開(kāi)發(fā)性金融支持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展”協(xié)調(diào)會(huì)》，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)網(wǎng)站：http：//www.nhc.gov.cn/lljks/s7786/201902/d446771e177c4f7fb71728607cca54c5.shtml，2019年2月22日。

四、三重邏輯下中國(guó)“將健康融入所有政策”的發(fā)展策略

無(wú)論是上述疫情防控中暴露出來(lái)的公共衛(wèi)生建設(shè)短板，或是尚在試點(diǎn)階段的健康影響評(píng)價(jià)制度推進(jìn)緩慢，還是健康發(fā)展職能部門(mén)整合化目前只限于醫(yī)養(yǎng)大部制和國(guó)家醫(yī)療保障局改革的現(xiàn)實(shí)，無(wú)不印證“我國(guó)‘將健康融入所有政策’的‘大衛(wèi)生’‘大健康’工作格局尚未形成”(62)《發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng) 建設(shè)健康中國(guó) 譜寫(xiě)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)新篇章——?jiǎng)⒀訓(xùn)|副總理在愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)65周年暨全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作座談會(huì)上的講話》，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)網(wǎng)站：http：//www.nhc.gov.cn/jkj/s5899/201705/07e06589b14440fa81b63c55be681c88.shtml，2017年5月12日。的論斷。因此，處于后疫情時(shí)代公共健康治道變革的契機(jī)中，如何在三重實(shí)踐邏輯的指引下，制定我國(guó)“將健康融入所有政策”的發(fā)展策略，建立和完善相應(yīng)的實(shí)踐機(jī)制，構(gòu)建一條“將健康融入所有政策”中國(guó)化、制度化和常態(tài)化的發(fā)展之路，是中國(guó)人民和政府向世界交出的健康治理中國(guó)之治答卷的一部分。

(一)健康優(yōu)先：從發(fā)展意識(shí)提升到危機(jī)意識(shí)

2009年我國(guó)施行新醫(yī)改方案，重點(diǎn)放在依托醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性促進(jìn)基本醫(yī)療服務(wù)的可及性和均等化，近十年的改革在基本醫(yī)療服務(wù)水平、重點(diǎn)人群慢性病防治、醫(yī)療保障體系等方面取得了顯著成效。此外，“健康中國(guó)戰(zhàn)略”是在新醫(yī)改實(shí)施的基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)家宏觀健康政策框架與系統(tǒng)戰(zhàn)略的整體性布局，標(biāo)志著健康政策在國(guó)家公共政策議程和權(quán)力結(jié)構(gòu)中從邊緣地帶走向核心位置。以上事實(shí)表明，我國(guó)政府內(nèi)生主動(dòng)型的“健康優(yōu)先”社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)形成。然而，一場(chǎng)新冠肺炎疫情引發(fā)的“危機(jī)倒逼型”健康優(yōu)先發(fā)展態(tài)勢(shì)，促使人們反思鐘南山院士所說(shuō)的“為什么SARS之后，很多研究就不搞了？”以及地方疾病與預(yù)防控制中心在新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革和事業(yè)單位改革中地位被邊緣化、職能被弱化的趨勢(shì)。(63)徐毓才：《省級(jí)以下疾控、衛(wèi)監(jiān)被撤銷(xiāo)！遼寧機(jī)構(gòu)改革“有點(diǎn)亂”》，搜狐網(wǎng)：https：//www.sohu.com/a/240242253_452205，2018年7月10日。疫情的突發(fā)和擴(kuò)散昭示“健康不僅是社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，更是公共安全問(wèn)題”。正如芬蘭“將健康融入所有政策”研究首席專(zhuān)家Timo St?hl所言：“因?yàn)獒t(yī)療衛(wèi)生部門(mén)無(wú)法獨(dú)自管理所有的健康威脅，需要在人群發(fā)生健康風(fēng)險(xiǎn)之前盡早采取行動(dòng)，所以我們需要‘將健康融入所有政策’?！?64)Timo St?hl：《將健康融入所有政策：構(gòu)建“健康城市”健康促進(jìn)能力的途徑——2018年健康城市國(guó)際研討會(huì)暨健康嘉定論壇演講實(shí)錄》，《健康教育與健康促進(jìn)》2019年第1期。

健康風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)下的健康優(yōu)先更加注重以下三個(gè)方面的發(fā)展導(dǎo)向：一是財(cái)政投入的健康優(yōu)先。為改變“重治療、輕預(yù)防”的局面，中央政府強(qiáng)化在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，并且在疫情后時(shí)代各級(jí)財(cái)政將優(yōu)先支持過(guò)去一直處于醫(yī)改短板的醫(yī)療物資儲(chǔ)備、傳染病院區(qū)擴(kuò)建、應(yīng)急性醫(yī)院建設(shè)等。二是公共資源規(guī)劃配置的健康優(yōu)先。為實(shí)現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與公共健康危機(jī)應(yīng)對(duì)的無(wú)縫銜接，促進(jìn)公共健康服務(wù)水平與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步和協(xié)調(diào)，城市人口增長(zhǎng)和人員流動(dòng)將與醫(yī)療資源規(guī)劃配置相適應(yīng)，避免發(fā)生醫(yī)療擠兌；區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃將實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源在數(shù)量、功能、分布上的均衡；基層公共衛(wèi)生服務(wù)將在防范化解重大公共安全風(fēng)險(xiǎn)中提升托底能力等。三是問(wèn)責(zé)事項(xiàng)的健康優(yōu)先。中國(guó)戰(zhàn)疫成功的背后，對(duì)疫情防控失職失責(zé)官員的嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)發(fā)揮了震懾警示作用。長(zhǎng)期以來(lái)，健康發(fā)展職責(zé)屬于政績(jī)考核的“軟指標(biāo)”，對(duì)官員的約束力較弱，造就了再多的健康戰(zhàn)略、健康規(guī)劃也被束之高閣。因此，國(guó)家安全戰(zhàn)略下的公共健康治理將依賴(lài)于健康優(yōu)先發(fā)展職責(zé)的制度化和完善的追責(zé)機(jī)制。

(二)健康評(píng)價(jià)：從任意性選擇轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然`行

目前我國(guó)健康影響評(píng)價(jià)制度還只是政府行政決策前的“選擇性動(dòng)作”，“各部門(mén)對(duì)‘將健康融入所有政策’理解差異較大，真正落實(shí)到行動(dòng)上很少，嚴(yán)重影響預(yù)防為主方針的落實(shí)”(65)中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會(huì)新型冠狀病毒肺炎防控專(zhuān)家組：《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系現(xiàn)代會(huì)建設(shè)的思考與建議》，《中華流行病學(xué)雜志》2020第4期。，導(dǎo)致大量公共政策、工程建設(shè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中的健康風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有被準(zhǔn)確評(píng)估，要么實(shí)施前引發(fā)群體性事件，要么實(shí)施后嚴(yán)重?fù)p害公眾健康。作為“將健康融入所有政策”的循證來(lái)源和推動(dòng)“證據(jù)”轉(zhuǎn)化為“政策”的重要環(huán)節(jié)，健康影響評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)嵌入我國(guó)現(xiàn)行的行政決策評(píng)估程序中。首先，我國(guó)的健康立法以部門(mén)立法、管理型立法為主要特征，部門(mén)之間存在較大爭(zhēng)議的事項(xiàng)往往久拖不決。例如全國(guó)性的控?zé)煼ㄒ?guī)、健康建筑法規(guī)、生活垃圾處理管理法規(guī)等立法動(dòng)議或者法規(guī)草案早已形成，但是遲遲未能出臺(tái)。在這種情況下引入“第三方健康影響評(píng)估制度”，可以增進(jìn)科學(xué)證據(jù)在彌合行政立法分歧中的作用。其次，在重大行政決策程序的“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”中增加健康影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容。在國(guó)務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》第22條，重大行政決策的實(shí)施可能造成不利影響的因素中增加“公共健康”，賦予決策者組織評(píng)估決策草案中的“公共健康風(fēng)險(xiǎn)”可控性的法定義務(wù)。完善該“制度細(xì)節(jié)”，是對(duì)我國(guó)《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》中“將健康理念融入各項(xiàng)政策”規(guī)定的承接落實(shí)。第三，保障專(zhuān)家和利益相關(guān)者在健康影響評(píng)價(jià)中“能參與”和“敢表達(dá)”?！霸诠残l(wèi)生等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域中，要明確建立規(guī)范的綜合性風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制，確保不同領(lǐng)域的專(zhuān)家有充分的機(jī)會(huì)表達(dá)意見(jiàn)”，(66)薛 瀾：《加強(qiáng)重大疫情風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)》，《光明日?qǐng)?bào)》2020年3月25日。而且還應(yīng)當(dāng)對(duì)專(zhuān)家、利益相關(guān)者的意見(jiàn)以及不良健康影響事件的“吹哨人”采取開(kāi)放性、容錯(cuò)性的免責(zé)保護(hù)。

(三)健康協(xié)同：從分而治之重塑為整合中樞型大協(xié)同

如前所述，“將健康融入所有政策”誕生之初就是為了改變健康問(wèn)題在各部門(mén)間分而治之，無(wú)法形成改善健康行動(dòng)合力的困局，因此實(shí)現(xiàn)“將健康融入所有政策”的協(xié)同組織是一個(gè)從宏觀到微觀、既有核心樞紐組織又有機(jī)構(gòu)與職能整合的框架體系。協(xié)同組織中各要素關(guān)系可詳見(jiàn)筆者繪制圖2。

圖2：我國(guó)實(shí)踐“將健康融入所有政策”的協(xié)同組織框架圖

從國(guó)家權(quán)力配置的宏觀角度，實(shí)施“將健康融入所有政策”需要構(gòu)建立法、行政、司法三大機(jī)構(gòu)“鏈接式”的健康大協(xié)同格局。立法機(jī)構(gòu)是健康大協(xié)同的頂層設(shè)計(jì)者，應(yīng)當(dāng)改變過(guò)去健康問(wèn)題立法局限于衛(wèi)生行政部門(mén)“單一問(wèn)題單一立法”的碎片化形式，收緊健康問(wèn)題的基本立法權(quán)，制定關(guān)涉健康問(wèn)題的各項(xiàng)基礎(chǔ)性立法，對(duì)健康發(fā)展的方向性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)立法價(jià)值“健康化”取向的高位引領(lǐng)。立法機(jī)關(guān)還是健康大協(xié)同的監(jiān)督者，通過(guò)審議國(guó)家或者地方政府的《公共健康報(bào)告》，監(jiān)督政府履行健康發(fā)展職責(zé)的情況。司法機(jī)關(guān)是健康大協(xié)同的法治守護(hù)者，在健康侵權(quán)訴訟、健康公益訴訟、健康保障行政給付訴訟等司法救濟(jì)中實(shí)現(xiàn)保障健康權(quán)的“個(gè)案正義”，還可以采用司法建議的方式推動(dòng)行政機(jī)關(guān)矯正妨礙健康公平性實(shí)現(xiàn)的行政行為。

從政府部門(mén)的中觀角度，實(shí)施“將健康融入所有政策”需要構(gòu)建組織整合、職能統(tǒng)一的健康管理中樞型行政部門(mén)，發(fā)揮健康協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)力。在政府層面，組建“將健康融入所有政策”的倡導(dǎo)、協(xié)調(diào)、評(píng)議機(jī)構(gòu)——健康委員會(huì)。以國(guó)務(wù)院為例，在整合“深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組”“愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)”“食品安全委員會(huì)”“健康中國(guó)行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)”等議事協(xié)調(diào)組織的基礎(chǔ)上組建“國(guó)家健康委員會(huì)”部際協(xié)調(diào)平臺(tái)，委員會(huì)主任由國(guó)務(wù)院高層領(lǐng)導(dǎo)出任，不僅協(xié)調(diào)部委的政策和行動(dòng)，還重在對(duì)健康中國(guó)戰(zhàn)略、健康中國(guó)行動(dòng)任務(wù)分工的責(zé)任落實(shí)。國(guó)家健康委員會(huì)定期發(fā)布《國(guó)家公共健康報(bào)告》，由國(guó)家健康委員會(huì)各成員單位(部委)提交在改善影響健康的社會(huì)決定因素方面的部門(mén)工作或者部門(mén)間聯(lián)合行動(dòng)情況，旨在“整合各子體系的健康職責(zé)，把衛(wèi)生體系改革由個(gè)別政府部門(mén)的業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣?huì)共治的事情”。(67)李 玲，江 宇：《一切為人民、一切為健康》，《求是》2017年第7期。

在衛(wèi)生健康委員會(huì)內(nèi)部層面，重塑疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的組織體系與行政職能，成為“平戰(zhàn)結(jié)合、醫(yī)防協(xié)調(diào)”的中樞型行政機(jī)構(gòu)，為“將健康融入所有政策”提供循證決策信息來(lái)源和實(shí)施效果監(jiān)測(cè)評(píng)估。以國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)為例，整合其內(nèi)設(shè)的疾病預(yù)防控制局、衛(wèi)生應(yīng)急辦公室(突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮中心)、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心，組建國(guó)家疾病預(yù)防控制局(國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)管理的國(guó)家局)。國(guó)家疾病預(yù)防控制局的主要職責(zé)有公共健康發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)、國(guó)民健康狀況監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)權(quán)、健康影響評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查權(quán)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)公共衛(wèi)生項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督權(quán)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急與處置權(quán)等。同時(shí)，在該局下設(shè)國(guó)家公共健康研究院(直屬事業(yè)單位)承接原中國(guó)疾病預(yù)防控制中心的科學(xué)研究、技術(shù)支撐和咨詢(xún)建議的職責(zé)。

從醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)模式的微觀角度，各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)臨床醫(yī)學(xué)與公共衛(wèi)生的融合是在社會(huì)體系末梢端傳遞“將健康融入所有政策”。長(zhǎng)期以來(lái)“我國(guó)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)絕大部分僅僅還是做疾病診療，很少參與危險(xiǎn)因素的篩查和控制”，(68)王隴德：《健康中國(guó)，策略為先》，北京：高等教育出版社，2019年，第17頁(yè)。缺乏承載以“健康”為中心，提供系統(tǒng)、連續(xù)、防治深度結(jié)合的健康服務(wù)提供主體。因此，依托我國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性基礎(chǔ)和福利性保障，在各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立健康教育的窗口和健康促進(jìn)的陣地，如二級(jí)以上公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的“公共衛(wèi)生科室”；社區(qū)全科醫(yī)師、公衛(wèi)醫(yī)師相結(jié)合的基層醫(yī)療服務(wù)團(tuán)隊(duì)?！皩⒔】等谌胨姓摺睔w根到底還是要依托社會(huì)基層力量通過(guò)群防群控、預(yù)防為主、關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)公共健康的社會(huì)效益產(chǎn)出。

結(jié) 語(yǔ)

人民是國(guó)家最大的財(cái)富，健康是人民最大的財(cái)富。作為一項(xiàng)通過(guò)跨部門(mén)衛(wèi)生行動(dòng)和公共政策調(diào)適與互補(bǔ)來(lái)促進(jìn)健康公平、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的發(fā)展策略，“將健康融入所有政策”不能僅僅停留在寫(xiě)入立法和政策的語(yǔ)言和修辭層面，而應(yīng)當(dāng)重視實(shí)踐邏輯與實(shí)現(xiàn)機(jī)制的探討。中國(guó)的“將健康融入所有政策”實(shí)踐剛剛起步，恰逢健康優(yōu)先發(fā)展“內(nèi)生主動(dòng)”和“危機(jī)倒逼”的雙期疊加，因此未來(lái)發(fā)展策略將呈現(xiàn)“社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)性思維”和“國(guó)家安全戰(zhàn)略性思維”的二維競(jìng)合。盡管中國(guó)的“將健康融入所有政策”實(shí)踐還存在諸多問(wèn)題和困難，但是制度反思與制度自信是相互協(xié)調(diào)的，在健康優(yōu)先、健康評(píng)價(jià)、健康協(xié)同三重實(shí)踐邏輯的指引下，中國(guó)的“將健康融入所有政策”實(shí)踐必將嵌入國(guó)家健康治理體系和治理能力現(xiàn)代化的變革中，未來(lái)可期！