楊韻龍

摘要：人均耕地面積少、人口基數(shù)大、地力弱化、自然災(zāi)害、環(huán)境污染等一直是中國糧食自給和安全保障的風(fēng)險所在。糧食安全風(fēng)險管理一直是農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理領(lǐng)域的熱點問題，前人對此進行深入研究，影響糧食安全的因素主要有資源風(fēng)險、氣候風(fēng)險和市場風(fēng)險等。研究認為，影響中國糧食安全抗風(fēng)險能力的因素中，既有意識層面的問題，也有體制機制方面的問題，如風(fēng)險管理主體的風(fēng)險意識有待提高、風(fēng)險防控體制、機構(gòu)有待建立完善等。因此，建議從強化預(yù)防為主的風(fēng)險管理意識、夯實糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)、建立糧食生產(chǎn)風(fēng)險管理體系等來提升糧食安全風(fēng)險管理水平。

關(guān)鍵詞：中國；糧食；安全；風(fēng)險管理；思考

中圖分類號：F323文獻標(biāo)志碼：A論文編號：cjas2020-0280

Thoughts on Improving Food Security Risk Management in China

Yang Yunlong

（Human Resources Development Center of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs， China Association of Agricultural Science Societies， Beijing 100125， China）

Abstract： Risks， such as Less arable land per capital， large population base， weak fertility of farm land， natural hazard， environment pollution and so on， have threatened China’s grain self-sufficiency and food security for a long time. Food security risk management has always been a hot issue in the field of agricultural risk management. Previous researchers have conducted in-depth research on this issue. The main factors affecting food security include resource risk， climate risk， market risk and so on. In the author’s opinion， there are not only consciousness problems， but also system and mechanism problems， such as the awareness of risk management subject needs to be improved， the risk prevention and control system and institutions need to be established and improved. Therefore， it is suggested that we should strengthen the awareness of risk management based on prevention， lay a solid foundation for grain production， and establish a risk management system for grain production， so as to continuously improve the level of food security risk management in China. Keywords： China； Food； Security； Risk Management； Thoughts

0引言

“糧食穩(wěn)、天下安”，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，糧食安全問題則是國家安全問題的基礎(chǔ)，只有立足糧食基本自給，才能更好地掌握糧食安全主動權(quán)，掌控經(jīng)濟社會發(fā)展這個大局，可以說如何保障國家糧食安全是一個長期的課題。據(jù)國家統(tǒng)計局有關(guān)數(shù)據(jù)，中國糧食產(chǎn)量從1949的1132億kg到2019年的6638.5億kg，實現(xiàn)了由糧食生產(chǎn)長期供給不足向糧食生產(chǎn)供求基本平衡轉(zhuǎn)變的巨大成就。但同時也必須要清晰的認識到，由于人均耕地面積少、人口基數(shù)大、地力弱化、自然災(zāi)害、環(huán)境污染等因素的存在，糧食生產(chǎn)的風(fēng)險依然在一定程度上存在。2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情使得全球的糧食生產(chǎn)、供給等問題受到不同程度的影響，其中一些國家和地區(qū)糧食危機風(fēng)險加劇。因此，我們必須不斷提高糧食生產(chǎn)抗風(fēng)險能力，把保障14億人口的中國糧食安全重擔(dān)扛好、扛穩(wěn)，確保飯碗端得牢、端得穩(wěn)。

糧食安全風(fēng)險管理一直是農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的熱點問題，前人對此進行深入研究，在研究方式上，張峭等[1]對農(nóng)作物生產(chǎn)風(fēng)險進行界定和計量研討基礎(chǔ)上，重點研究了農(nóng)作物風(fēng)險分析的步驟、方法和模型。王秀芬[2]、許才明[3]、張曉艷[4]等分別對吉林、山東等區(qū)域性的農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)風(fēng)險進行研究，表明各地由于氣候等多方面原因差異，糧食安全面臨的風(fēng)險也有所區(qū)分。曾小燕等[5]對極端天氣、糧食產(chǎn)量波動與農(nóng)業(yè)天氣風(fēng)險管理進行了研究，表明平均氣溫、降水、日照變化均存在對糧食產(chǎn)量影響的最大值，影響呈倒“U”形結(jié)構(gòu)，說明糧食生長需要穩(wěn)定的氣候條件，氣候風(fēng)險會對糧食生產(chǎn)產(chǎn)生負面影響。郭曉東[6]、安毅[7]等對美國糧食作物生產(chǎn)風(fēng)險管理工具、發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理體系進行了研究，研究結(jié)果表明美國綜合利用衍生工具和收入保險管理價格風(fēng)險，并通過合作社發(fā)揮作用成為農(nóng)戶管理風(fēng)險的組織保障，歐盟以共同農(nóng)業(yè)政策作為防范價格風(fēng)險的政策基礎(chǔ)，注重發(fā)揮合作社在規(guī)避市場風(fēng)險中的重要作用，取得較好成效。本研究從影響中國糧食安全抗風(fēng)險能力的因素入手分析，提出風(fēng)險防控的意識、基礎(chǔ)和體制機制等幾方面的建議，以期不斷提升中國糧食安全風(fēng)險管理水平。

1關(guān)于糧食安全的風(fēng)險及風(fēng)險管理

經(jīng)濟學(xué)對風(fēng)險進行了定義，是指在特定條件下，期望結(jié)果與最終結(jié)果之間存在非常大的不一致性，當(dāng)期望結(jié)果與預(yù)期結(jié)果相差較大時，可以認為風(fēng)險較大。按照這個定義，風(fēng)險是可以被預(yù)期和衡量的，風(fēng)險的大小可以用特定的方法進行測量。按照這個概念，可以對糧食安全風(fēng)險進行定義，是指影響糧食生產(chǎn)、運輸、加工、使用等一些列環(huán)節(jié)中的因素，往往是一些不能確定的因素，如自然環(huán)境災(zāi)害、市場情況變化等，如果對這些風(fēng)險進行管理的水平和效果較差時就會產(chǎn)生風(fēng)險就會糧食安全產(chǎn)生嚴重后果。糧食安全風(fēng)險與風(fēng)險一樣，具有預(yù)期性、可測量性和不確定性。與風(fēng)險的概念對應(yīng)，風(fēng)險管理是指過相關(guān)政策措施的舉措和最新科技手段的應(yīng)用來減少風(fēng)險的不確定性，讓風(fēng)險造成的損失降低到最低。比如絕大多數(shù)國家和地區(qū)都建立了農(nóng)業(yè)綜合支持保護政策、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，本質(zhì)上都是廣泛意義上的糧食安全風(fēng)險管理制體系。

2目前糧食安全面臨的風(fēng)險主要來源

糧食安全的風(fēng)險種類眾多，主要有資源風(fēng)險、氣候風(fēng)險、市場風(fēng)險等方面，隨著中國開放程度不斷增加，市場風(fēng)險不僅來自于中國，還受到國際市場的影響。

2.1資源因素風(fēng)險

影響糧食生產(chǎn)的資源因素有多重類型，比如土地、水資源、種質(zhì)資源和遺傳資源等約束對糧食安全有一定影響，其中耕地、水等自然資源是糧食發(fā)展最基礎(chǔ)、影響最直接的要素，是保障糧食生產(chǎn)關(guān)鍵中的關(guān)鍵。耕地資源是構(gòu)成糧食綜合生產(chǎn)能力的根本，耕地資源的豐寡程度直接影響到糧食綜合生產(chǎn)能力的高低，美國、英國、日本等發(fā)達國家耕地質(zhì)量建設(shè)經(jīng)歷了退化、治理、良性發(fā)展的歷程，20世紀中葉由于工業(yè)迅猛發(fā)展導(dǎo)致耕地被占用和破壞，化肥、農(nóng)藥等不合理使用，造成水土流失、土壤板結(jié)、有機質(zhì)含量降低等問題，導(dǎo)致糧食大幅減產(chǎn)，環(huán)境污染加重。日本高達47萬hm2的土壤出現(xiàn)鎘污染，因鎘中毒引起痛痛病事件一度造成社會恐慌。發(fā)達國家在經(jīng)歷耕地質(zhì)量退化的長期困擾后，痛定思痛，加強耕地質(zhì)量建設(shè)保護，頒布實施保護法案、啟動農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策、實施土壤健康計劃、開展耕地改良治理等，耕地質(zhì)量明顯提升，生態(tài)環(huán)境明顯改善。2009年，中國政府提出“保耕地紅線”行動，實行了嚴格的耕地保護制度，卓有成效地減緩了耕地數(shù)量的減少、遏制了耕地質(zhì)量的下降，但隨著中國經(jīng)濟社會步伐的加快，土地約束對于糧食安全的約束瓶頸依然存在。

根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織《2020年糧食及農(nóng)業(yè)狀況》有關(guān)數(shù)據(jù)，由于人口增長、社會經(jīng)濟發(fā)展以及世界淡水資源短缺等因素，目前全世界有40%的人口面臨著水資源短缺的問題，約近2成的世界人口存在嚴重缺水或生活地水資源嚴重短缺的問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要消耗大量水資源，從資源角度講，中國本身就是一個淡水資源缺乏的國家，是世界上13個人均水資源貧乏的國家之一[8]。水資源是制約糧食生產(chǎn)的瓶頸問題，水資源匱乏問題在中國一些地方，比如北方、西北方干旱區(qū)域十分突出，水資源對中國糧食生產(chǎn)的瓶頸作用越發(fā)明顯[9]。

2.2氣候因素風(fēng)險

中國版圖寬闊，不同區(qū)域往往存在不同的自然災(zāi)害，比如旱災(zāi)主要發(fā)生在北方地區(qū)，洪澇、霜凍等災(zāi)害主要發(fā)生在南方地區(qū)，冰雹等災(zāi)害主要發(fā)生在中部北部，臺風(fēng)主要發(fā)生在東南沿海。根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2017—2019年，全國各類自然災(zāi)害年均損失超過3000億元。同期，農(nóng)作物受災(zāi)面積每年都超過2000萬hm2，絕收的面積接近260萬hm2，分別占到全國農(nóng)作物播種面積的13%和1.8%，其中以旱災(zāi)最為嚴重，1950—1980年因旱損失的糧食總產(chǎn)占全國糧食損失總產(chǎn)的50%[10-11]。在水災(zāi)方面，近幾十年來，中國較大水災(zāi)頻發(fā)，比如1998年和2020年的洪澇災(zāi)害，都對糧食生產(chǎn)產(chǎn)生一定風(fēng)險，有時候甚至局部旱災(zāi)和局部水災(zāi)同時發(fā)生，對糧食生產(chǎn)造成較大影響。

2.3市場因素風(fēng)險

可以將市場風(fēng)險分為內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險。從內(nèi)部看，中國長期以來把糧食看成一種特殊商品，對糧食生產(chǎn)、流通實行管制，主要依賴政策、計劃等行政手段，并沒有充分利用市場機制，致使中國糧食市場發(fā)育不全，缺乏信息溝通交流，市場對生產(chǎn)的反作用顯得更加微弱，加之中國分散的農(nóng)戶多處于閉塞的農(nóng)村，信息不對稱，也不具備一定經(jīng)濟學(xué)知識或者足夠經(jīng)驗以預(yù)測市場變化，其抵御市場風(fēng)險的能力較弱。從外部看，一方面自中國加入WTO以來，國內(nèi)糧食市場與國際糧食市場的關(guān)聯(lián)日益密切，2004年糧食進口總量為2000萬t，2019年上漲到1.085億t，2019年的大豆凈進口量達到8803.34萬t，這表明了中國糧食市場對國際糧食市場的依賴度呈現(xiàn)逐步增大的趨勢。與之同時，國際貿(mào)易形勢不斷變化，2017年開始，美國從多項重要國際協(xié)議中退出、英國退歐以及許多國家反移民傾向的抬頭，全球一體化進程開始出現(xiàn)倒退。逆全球化可能會進一步制造政治和經(jīng)濟上的不確定性，增加了全球食物安全和營養(yǎng)的不確定性。另一方面，由于糧食成本較高等原因，還不能較好地利用國際市場進行平衡，糧食的財政補貼政策則會給財政造成壓力。同時，國際大型糧油貿(mào)易商利用其強大的生產(chǎn)基地、資金、信息以及嫻熟的期貨市場多空平衡能力，收購、排擠國內(nèi)糧食企業(yè)，大舉進入中國糧食加工領(lǐng)域，有數(shù)據(jù)顯示世界四大國際糧油巨頭占據(jù)了中國食用油脂70%的生產(chǎn)能力，同時還壟斷了中國80%的進口大豆資源[12]。

3提升中國糧食安全抗風(fēng)險能力的制約因素

目前看，影響中國糧食安全抗風(fēng)險能力的因素中，既有意識層面的問題，也有體制機制方面的問題。

3.1風(fēng)險管理主體的風(fēng)險意識有待提高

在中國，小農(nóng)戶依然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要主體，因此可以判斷，糧食生產(chǎn)風(fēng)險管理的重要主體依然是農(nóng)戶，由于小農(nóng)戶生產(chǎn)特點，要承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從種植到銷售等全過程中所面臨的各種風(fēng)險，國家和一些地區(qū)雖給予一些補貼和價格優(yōu)惠，但最終的風(fēng)險管理和承擔(dān)主體都是農(nóng)戶[13]。同時，小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，抗風(fēng)險的能力相對于規(guī)模化種植的農(nóng)場主而言也比較差，同時由于教育和培訓(xùn)的缺失，大部分小農(nóng)戶的素質(zhì)較低，缺乏風(fēng)險防范的知識，在災(zāi)害來臨時，只是事后進行簡單的處理，缺少災(zāi)害前的風(fēng)險防范意識[14]。另一方面，受傳統(tǒng)集體經(jīng)濟的影響，一些小農(nóng)戶的思想意識仍停留在有風(fēng)險集體一起承擔(dān)的層面上，遇到風(fēng)險時不能及時抵抗風(fēng)險，更多的是對于集體有依賴心理。

3.2風(fēng)險防控體制、機構(gòu)有待建立完善

在社會組織層面，2013年成立了中國農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理研究會，該研究會經(jīng)常開展關(guān)于農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的學(xué)術(shù)交流活動，學(xué)術(shù)交流氛圍濃厚。在政府機關(guān)層面，中國目前還沒有專門的糧食風(fēng)險管理機構(gòu)，缺乏統(tǒng)一的糧食生產(chǎn)風(fēng)險管理綜合協(xié)調(diào)機制。政府現(xiàn)有的糧食生產(chǎn)風(fēng)險管理職能分散于各相關(guān)部門，管理體制不完整、不配套和不協(xié)調(diào)，比如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主要負責(zé)糧食生產(chǎn)，洪澇災(zāi)害的管理職責(zé)主要在水利部門，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)部，不同類型的農(nóng)作物也由不同內(nèi)設(shè)機構(gòu)“分兵管理”，這種權(quán)責(zé)分散的糧食生產(chǎn)風(fēng)險管理方式和管理體制有一定科學(xué)道理和優(yōu)勢，但與現(xiàn)代社會對糧食生產(chǎn)風(fēng)險管理的基本要求不相適應(yīng)。在重大糧食生產(chǎn)風(fēng)險發(fā)生時，可能會各自為政，無法有序整合不同的部門和機構(gòu)，更無法高效地協(xié)調(diào)各職能部門的聯(lián)系和協(xié)作，不能對糧食生產(chǎn)的風(fēng)險提供保障措施。

4討論

做好風(fēng)險管理工作對于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、確保國家糧食安全具有十分重要意義，本研究從風(fēng)險來源的主要因素、風(fēng)險防控中存在的問題的方面進行了論述，具有一定的理論和實踐意義。筆者認為，做好糧食安全風(fēng)險管理是一項系統(tǒng)工程，可以從如下3個方面進行考慮。

4.1強化預(yù)防為主的風(fēng)險管理意識

以前應(yīng)對農(nóng)業(yè)風(fēng)險，經(jīng)常采取措施是減少風(fēng)險帶來的損害，這種方式屬于事后管理或者叫應(yīng)急型管理，往往風(fēng)險帶來的損害已經(jīng)凸顯了。如果能把風(fēng)險管理的任務(wù)前置，樹立預(yù)防風(fēng)險的意識更為重要?，F(xiàn)代社會風(fēng)險無處不在，突發(fā)事件和因素已由非常態(tài)化特征向常態(tài)化方向轉(zhuǎn)變。因此要清醒認識和準(zhǔn)確判斷構(gòu)成風(fēng)險各種因素的演變規(guī)律，防止小風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)榇箫L(fēng)險。對糧食生產(chǎn)而言，減少損失很重要，但如果能夠做到預(yù)防為主，在意識上，政策制定上，行動措施上都關(guān)口前移，則會取得更好的管理效果。

4.2夯實糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)

經(jīng)過多年的努力和發(fā)展，中國糧食生產(chǎn)已經(jīng)取得重要進步，但糧食很長時間的“弱質(zhì)化”特點并沒有根本性改變，基礎(chǔ)設(shè)施落后的突出問題依然存在。要充分地認識農(nóng)業(yè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)，不斷夯實糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，這是應(yīng)對風(fēng)險和挑戰(zhàn)的前提。一要關(guān)注土地，確保18億畝耕地紅線要管長遠，任何時候，任何情況下都不可逾越。數(shù)量紅線下還要保障耕地質(zhì)量紅線，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)任務(wù)，確保土地產(chǎn)出能力可持續(xù)，確保糧食有足夠的播種面積，特別是小麥、水稻等口糧播種面積。二要關(guān)注科技要素，強化生物技術(shù)、裝備技術(shù)，特別是數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用。重視新品種研發(fā)，培育具有自主知識產(chǎn)權(quán)、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的糧食新品種。注重農(nóng)業(yè)機械裝備在糧食生產(chǎn)中的應(yīng)用。不斷提升物聯(lián)網(wǎng)、云計算等數(shù)字技術(shù)在農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用水平。三要關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投入，強化農(nóng)田水利設(shè)施等防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，安排對農(nóng)村道路交通、病險水庫、輸電設(shè)備、通信網(wǎng)絡(luò)等進行檢修，增強農(nóng)業(yè)抵御自然風(fēng)險的能力。

4.3建立糧食安全風(fēng)險管理體系

建議國家成立專門的政府機構(gòu)對糧食安全和農(nóng)業(yè)風(fēng)險進行管理，對小農(nóng)戶防范風(fēng)險提供指導(dǎo)，并規(guī)范一些NGO組織的行為。一是設(shè)立糧食生產(chǎn)風(fēng)險評估和風(fēng)險管理的政府機構(gòu)。認真研究發(fā)達國家農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理經(jīng)驗，設(shè)立具有相對獨立職能的農(nóng)業(yè)（糧食）生產(chǎn)風(fēng)險管理機構(gòu)（機關(guān)單位或者企事業(yè)單位），承擔(dān)研究、制定、執(zhí)行、監(jiān)督糧食生產(chǎn)風(fēng)險管理的政策，開展全國糧食安全風(fēng)險評估、區(qū)劃以及風(fēng)險工具開發(fā)等工作，管理糧食生產(chǎn)風(fēng)險財政補貼資金。二是完善糧食安全風(fēng)險管理工具和產(chǎn)品。豐富完善價格支持，包括最低收購價、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)產(chǎn)品期貨、疫病防控、貿(mào)易合作等各種各樣的政策工具。加大改革創(chuàng)新力度，創(chuàng)新發(fā)展期貨、農(nóng)業(yè)再保險、巨災(zāi)保險等金融工具，形成多元化、多層次、多位一體的產(chǎn)品和服務(wù)。三是完善糧食市場體系和調(diào)控機制。加強對糧食生產(chǎn)、銷售、儲運、進出口等監(jiān)測，建立預(yù)警監(jiān)測和市場信息會商機制。完善進出口貿(mào)易調(diào)控機制，合理安排中國短缺品種的進口，保障市場穩(wěn)定。加強對外資進入糧食流通和加工等領(lǐng)域的監(jiān)管，健全外資并購的審查和監(jiān)管機制。

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