南方周末特約撰稿 姚喆
當(dāng)?shù)貢r(shí)間2021年1月27日,美國總統(tǒng)拜登簽署了與氣候危機(jī)有關(guān)的多項(xiàng)政策并發(fā)表講話。副總統(tǒng)哈里斯和氣候特使約翰·克里也出現(xiàn)在簽署現(xiàn)場(chǎng)。人民視覺 ?圖
當(dāng)?shù)貢r(shí)間2020年12月3日,美國加利福尼亞州西爾維拉多,消防員進(jìn)行滅火作業(yè)。近年來,受干燥天氣影響,加州山火頻發(fā),引發(fā)民眾對(duì)于氣候變化的關(guān)注。 新華社 ?圖
★自1986年就關(guān)注氣候議題,拜登在制定和執(zhí)行環(huán)境氣候政策方面有著相當(dāng)豐富的一手經(jīng)驗(yàn)。
就職的第一天,拜登就讓美國重回《巴黎協(xié)定》,就職后的一組快拳展示了他跳出環(huán)保和能源框架,在全政府層面布局的戰(zhàn)略思路。他還一直強(qiáng)調(diào),在做好環(huán)保的同時(shí),希望少花錢、促就業(yè)。
盡管電動(dòng)汽車行業(yè)領(lǐng)袖埃隆·馬斯克為拜登的氣候戰(zhàn)略感到極度興奮 (super fired up),想打造“美國史上最強(qiáng)氣候行動(dòng)政府”,但特朗普的影響難以立即消除,拜登面前依然困難重重。
78歲的喬·拜登是美國上任時(shí)年齡最大的總統(tǒng),在競(jìng)選過程中,曾被特朗普嘲笑是“遲緩喬”、“瞌睡喬”。大選結(jié)束后,這些刻薄的昵稱已很少被提起,拜登正式就職后的行動(dòng)也證明,在與特朗普時(shí)期政策脫鉤方面,他的速度可一點(diǎn)也不慢。
發(fā)表就職演說后,拜登就立刻開始工作,“沒有時(shí)間可以浪費(fèi)了”,他在就任總統(tǒng)后的第一條推特中寫道。自2021年1月20日宣誓就職到1月底,拜登已經(jīng)推出了25個(gè)行政命令,其中有17項(xiàng)公布于任期第一天,數(shù)量之多、速度之快,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了特朗普和奧巴馬。
拜登簽發(fā)的一系列行政命令中,大部分與疫情和健康有關(guān)。除了疫情,拜登團(tuán)隊(duì)此前宣布的四大工作重點(diǎn)還包括氣候變化、種族平等和經(jīng)濟(jì)。
拜登履行了競(jìng)選時(shí)的承諾,在就職的第一天就開啟了美國重回氣候變化國際條約《巴黎協(xié)定》的程序——特朗普政府花了4年時(shí)間退群,重新入群只需30天。
此外,就職第一天,拜登還撤銷了連接加拿大的“基石”(Keystone XL)輸油管道項(xiàng)目的許可。在任職滿一周時(shí),他又推出了一份“豪華版”行政命令,從國內(nèi)政策和國際外交角度,全面地展示了他的氣候戰(zhàn)略。
如此強(qiáng)調(diào)氣候政策,拜登的支持者和反對(duì)者都在密切觀察他的實(shí)際表現(xiàn)。拜登就職后打了一組快拳,展示了他跳出環(huán)保和能源框架,在全政府層面布局的戰(zhàn)略思路。他還一直強(qiáng)調(diào),在做好環(huán)保的同時(shí),希望少花錢、促就業(yè)。
自1986年就關(guān)注氣候議題,拜登有他的老路徑和新打法,但特朗普的影響難以立即消除,拜登依然面臨著重重困難。
“全政府參與”的氣候政策思路
拜登政府把2021年1月27日稱為“氣候日”,這天推出的行政命令包含了眾多行動(dòng)計(jì)劃和目標(biāo),分為國際和國內(nèi)兩大板塊。
在國際議題上,拜登提出要把氣候變化作為美國外交政策和國土安全的核心議題。下一個(gè)重要的日期將是2021年4月22日,世界地球日。拜登宣布將在地球日牽頭召開全球領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì),這將使他成為第一個(gè)召集領(lǐng)導(dǎo)人級(jí)別多邊氣候峰會(huì)的美國總統(tǒng),即使是在氣候外交上相當(dāng)活躍的奧巴馬,也更多是在雙邊或聯(lián)合國框架下活動(dòng)。
拜登也表示將重啟《巴黎協(xié)定》框架下的國家自主貢獻(xiàn)更新程序,目標(biāo)在4月22日峰會(huì)前提交。各國在加入《巴黎協(xié)定》時(shí)首次提交了應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的國家自主貢獻(xiàn),并且應(yīng)在2020年做一次更新。因?yàn)樘乩势盏牟缓献?,美國的更新程序遲遲沒有開始。
在《巴黎協(xié)定》框架下,發(fā)達(dá)國家有責(zé)任為發(fā)展中國家的氣候行動(dòng)提供資金支持,特朗普政府并不曾兌現(xiàn)過這個(gè)承諾。拜登表示,他的政府將開始制定一項(xiàng)氣候融資計(jì)劃,以幫助發(fā)展中國家減排。
在國內(nèi)層面,拜登表示要推動(dòng)全政府、各層面、多部門在環(huán)保和能源議題上的協(xié)調(diào)。參議員謝爾頓·懷特豪斯自2012年起,每周都在參議院發(fā)表關(guān)于支持氣候政策的演講,他在接受媒體采訪時(shí)表示:“拜登行政命令釋放出最重要的信號(hào)不在于單個(gè)政策,而在于覆蓋范圍的廣度,在于從整個(gè)政府層面強(qiáng)調(diào)氣候行動(dòng)的重要性。”
為此,白宮內(nèi)部新設(shè)了氣候政策辦公室,并且將成立“國家氣候特別工作小組”,工作組成員包括財(cái)政部長(zhǎng)、國防部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)等21個(gè)不同聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。
這樣的“全政府參與”氣候政策思路也與拜登的人事任命決定相呼應(yīng)。被拜登稱為“好兄弟”的前國務(wù)卿約翰·克里作為總統(tǒng)氣候特使,將牽頭美國國際氣候政策,他同時(shí)也是國家安全委員會(huì)的成員;前聯(lián)邦環(huán)保局局長(zhǎng)吉娜·麥卡錫擔(dān)任白宮的氣候特使,這是一個(gè)新設(shè)的崗位,她將主持白宮氣候政策辦公室的工作,拜登說這個(gè)崗位將“負(fù)責(zé)一切事情”(run everything)。
凍結(jié)聯(lián)邦土地上石油和天然氣租賃的任務(wù)將落到內(nèi)政部長(zhǎng)德布·哈蘭德肩上,曾是眾議員的她是“綠色新政”的支持者,對(duì)水力壓裂開采頁巖氣持反對(duì)態(tài)度。新任財(cái)政部長(zhǎng)珍妮特·耶倫將是氣候融資計(jì)劃的主要負(fù)責(zé)人之一,她對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化一向態(tài)度積極,也曾多次表態(tài)支持建立碳定價(jià)機(jī)制。
此外,行政命令進(jìn)一步體現(xiàn)了拜登在競(jìng)選中做出的承諾,宣布凍結(jié)美國聯(lián)邦土地上的石油和天然氣租賃,并在2030年前保護(hù)美國30%的土地和水域。
特朗普“余波”難以立即消除
擁有一個(gè)志同道合的團(tuán)隊(duì),再加上負(fù)責(zé)立法的國會(huì)參眾兩院均由民主黨主導(dǎo),這些都是拜登推進(jìn)氣候政策的有利條件。盡管如此,要想擺脫特朗普政府的影響、切實(shí)增強(qiáng)美國的氣候表現(xiàn),拜登政府面臨的困難依舊不小。
首先是巨大的工作量。奧巴馬執(zhí)政時(shí)制定的氣候和環(huán)保政策,大都被特朗普政府撤銷或削弱,拜登如果要將它們?nèi)炕謴?fù),意味著有一百多項(xiàng)規(guī)章制度需要重啟,這不是短期內(nèi)就能完成的工作。
《紐約時(shí)報(bào)》的分析顯示,要想消除特朗普的影響,總統(tǒng)行政命令只在有限的情況下發(fā)揮作用,比如取消單個(gè)的化石能源基建項(xiàng)目,或者恢復(fù)政府對(duì)某塊聯(lián)邦土地和水域的保護(hù)。而在多數(shù)情況下,拜登政府需要推出新的政策規(guī)章,整個(gè)過程費(fèi)時(shí)費(fèi)力。有些政府部門規(guī)章的修改雖然不需經(jīng)過立法程序,但從開啟修改程序到公開征求意見,再到進(jìn)行科學(xué)性經(jīng)濟(jì)性評(píng)估……走完一套完整的流程仍可能會(huì)花上兩年甚至更久時(shí)間。
比起扭轉(zhuǎn)過去四年中氣候和環(huán)境政策倒退的趨勢(shì),要建設(shè)性地向前推進(jìn)氣候議程更加困難。要想讓政策效果更持久、更有約束力,還是要走國會(huì)的立法程序。
目前參眾兩院都由民主黨控制,但并不意味著氣候政策在國會(huì)的道路會(huì)一帆風(fēng)順。最大的挑戰(zhàn)在于不少提案需要在參議院獲得60票支持才能通過,而算上副總統(tǒng),民主黨只控制了51個(gè)席位。即使有辦法繞過60票的限制,拜登的氣候計(jì)劃也還未得到民主黨議員的全員支持,還有很多政治博弈有待完成。
雖然特朗普沒有了決策權(quán),來自共和黨及其支持者的挑戰(zhàn)仍將持續(xù),他們對(duì)氣候政策最常提出的一項(xiàng)批評(píng)是不利于經(jīng)濟(jì)和就業(yè)。疫情影響下經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻,民眾和政客對(duì)氣候行動(dòng)的成本更加敏感,這類批評(píng)也更顯得尖銳。
戴著促就業(yè)的光環(huán)
以中間主義的行事風(fēng)格著稱,拜登政府推出了強(qiáng)有力的氣候政策,但與民主黨內(nèi)更激進(jìn)的氣候行動(dòng)派相比,他的氣候戰(zhàn)略相對(duì)溫和。
民主黨議員亞歷山大·奧卡西奧·科爾特斯曾提出至少10萬億規(guī)模的“綠色新政”,而拜登在四年任期里關(guān)于能源、建筑、交通等行業(yè)的轉(zhuǎn)型,所需資金只有2萬億。針對(duì)爭(zhēng)議性極大的水壓裂法開采頁巖氣,拜登也多次表示不會(huì)禁止。
注意到了對(duì)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的批評(píng),拜登特別強(qiáng)調(diào)氣候政策對(duì)清潔產(chǎn)業(yè)、高質(zhì)量就業(yè)的拉動(dòng)作用。1月27日,他在介紹氣候行政命令的發(fā)布會(huì)上說:“今天是白宮的氣候日,也是白宮的就業(yè)日?!边@份行政命令的文本里也一再強(qiáng)調(diào)氣候政策與拜登的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃、就業(yè)拉動(dòng)政策的一致性。
拜登還指出要通過聯(lián)邦政府的購買力,引導(dǎo)、支持清潔產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、創(chuàng)造高質(zhì)量的就業(yè)。比如,聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)通過采購清潔電力和美國生產(chǎn)的零排放電動(dòng)車來推動(dòng)本土產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
戴著促就業(yè)光環(huán)的氣候政策將能在多大程度上得到共和黨的認(rèn)可,還有待觀察。而清潔產(chǎn)業(yè)界已經(jīng)出現(xiàn)了積極的回應(yīng)。
電動(dòng)汽車行業(yè)領(lǐng)袖埃隆·馬斯克在接受《財(cái)富》采訪時(shí)表示,他為拜登的氣候戰(zhàn)略感到極度興奮(super fired up)。大眾集團(tuán)董事會(huì)主席赫伯特·迪斯也在推特上稱贊拜登在“好的時(shí)機(jī)做了好的決定,大眾集團(tuán)已經(jīng)準(zhǔn)備好交貨了”。
但是企業(yè)界也有不滿的聲音,尤其是來自傳統(tǒng)能源行業(yè)。在拜登宣布凍結(jié)聯(lián)邦土地上的石油和天然氣租賃之后幾分鐘,由油氣開發(fā)商組成的西部能源聯(lián)盟就向懷俄明州地方法院提起訴訟,挑戰(zhàn)這一政策,稱拜登的決定是“武斷的、任性的”。
83分的環(huán)境綜合表現(xiàn)
在競(jìng)選總統(tǒng)前,拜登不是在氣候行動(dòng)上表態(tài)最積極的那一類政治人物,作為議員,他在氣候立法上的投票表現(xiàn)并不始終如一。
1986年,時(shí)任參議員的拜登提出了參議院歷史上的第一個(gè)氣候法案,這項(xiàng)提案經(jīng)過刪減、最終作為國務(wù)院支出法案的一部分,由里根總統(tǒng)簽署通過。擔(dān)任奧巴馬的副手時(shí)期,拜登負(fù)責(zé)了《2009年美國復(fù)蘇與再投資法案》的執(zhí)行工作,這是奧巴馬政府在2008年金融危機(jī)之后推出的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃,其中包括在清潔能源領(lǐng)域的大規(guī)模投資。在奧巴馬的第二屆任期里,拜登參與推動(dòng)了《巴黎協(xié)定》的達(dá)成和美國的加入,也親歷了奧巴馬政府與中國的氣候合作。
但拜登在環(huán)境氣候立法上也有“黑歷史”。比如在他的政治生涯早期,曾多次投票反對(duì)提高汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn),也曾連續(xù)多年不支持提高燃油能效。
綜觀他近50年的政治生涯,拜登在制定和執(zhí)行環(huán)境氣候政策方面有著相當(dāng)豐富的一手經(jīng)驗(yàn)。拜登做了36年參議員,早期立場(chǎng)不能完全代表他的整體表現(xiàn)。綜合來看,對(duì)他作為參議員的環(huán)境投票表現(xiàn),環(huán)保選民聯(lián)盟打了83分。
在拜登總統(tǒng)任期的最初兩周,行政命令發(fā)揮了作用,幫助這屆政府在氣候政策上快速與上一任劃清界限,但依靠行政命令推進(jìn)氣候議程并非長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。當(dāng)氣候議題上的博弈進(jìn)入立法程序,拜登豐富的政治經(jīng)驗(yàn)、務(wù)實(shí)的風(fēng)格,還有與共和黨人的私交,都給了他爭(zhēng)取更廣泛支持的潛力。
盡管仍有多重阻力,但如果拜登政府能延續(xù)過去兩周中展示出的行動(dòng)力和決心,“美國史上最強(qiáng)氣候行動(dòng)政府”也許不會(huì)落空。