成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護一體化法治保障體系的構建路徑

黃鑫

[摘要]生態(tài)環(huán)境保護一體化法治保障體系構建是實現(xiàn)成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的重要手段?；邳h中央對成渝地區(qū)的國家戰(zhàn)略定位及成渝地區(qū)協(xié)作的歷史基礎，對成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法、執(zhí)法、司法等子系統(tǒng)進行檢視，發(fā)現(xiàn)成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的硬法與軟法的整合度不強，執(zhí)法協(xié)同和司法聯(lián)動一體化機制亟待完善。為此，應通過加強成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同立法、執(zhí)法、司法，打造“區(qū)域環(huán)境法治共同體”;通過構建成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境法律服務合作交流平臺，打造“區(qū)域環(huán)境法律服務共同體”。

[關鍵詞]成渝地區(qū)雙城經濟圈;共建共治共享;區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護法治;保障一體化

[中圖分類號]D922.68

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-0694（2021）06-0032-11

一、引言

2020年1月3日，習近平總書記在中央財經委員會第六次會議上首次提出了成渝地區(qū)雙城經濟圈建設，明確了成渝地區(qū)雙城經濟圈高品質生活宜居地建設的新定位、新目標，即以“增長極”和“新的動力源”推動西部地區(qū)高質量發(fā)展。成渝地區(qū)雙城經濟圈是繼京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)區(qū)域戰(zhàn)略提出之后的第四大區(qū)域城市經濟圈建設目標。這一國家戰(zhàn)略的提出，推動著成渝兩地在政治、經濟、社會、文化、生態(tài)等各領域的轉型升級?；仡櫝捎鍍傻匕l(fā)展戰(zhàn)略的變遷，最早從2011年《成渝經濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》（發(fā)改地區(qū)[2011]1124號）中提出的“成渝經濟區(qū)”，到2016年《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》（國函[2016]68號）中提出的“成渝城市群”，再到2020年《成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃綱要》提出與審議通過的“成渝地區(qū)雙城經濟圈”，一條清晰的邏輯脈絡體現(xiàn)了不同時間段國家政策的變動，即以增長極理論為支撐，以“雙核型空間結構”這一區(qū)域中心城市一體化建設空間結構模式為指引，更加突出中心城市一體化中“經濟空間”在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的作用和功能，更加突出區(qū)域治理中的系統(tǒng)性、整體性，更加突出通過區(qū)域治理中“點狀”單元的整合帶動區(qū)域整體發(fā)展。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理是區(qū)域綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重要因素，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理融入區(qū)域綠色發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設的重要內容。從成渝兩地一體化實踐層面推動區(qū)域生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既是成渝兩地綠色發(fā)展新增長的內在要求，也是生態(tài)文明制度在區(qū)域實施的重要生長點。

眾所周知，成渝兩地同質性的文化為構建法治保障體系奠定了法治基石。就文化層面而言，成渝兩地都是長江上游重要城市，具有長江上游文化的同源性，肩負著我國生態(tài)環(huán)境治理“守門員”之重任，其特殊的區(qū)域優(yōu)勢和具有特色的顯性文化與我國區(qū)域治理中“相同的法律、同步司法與協(xié)作司法”相契合。就地理層面而言，長江上游生態(tài)環(huán)境治理關系到長江中下游的人居環(huán)境、生態(tài)安全及國家安全。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。共建、共治、共享的社會治理模式是對我國以往社會治理實踐的發(fā)展和創(chuàng)新。生態(tài)環(huán)境共建、共治、共享是實現(xiàn)兩地區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化構建的基礎，共建、共治、共享體現(xiàn)出以合作性、公共性和多元性為基本內涵的多元共治理念。法治是國家治理體系和治理能力建設中的基本方式和手段。完善法治保障體系，推進社會治理法治化，需要從立法、執(zhí)法、司法、守法等維度加以檢視，增強法律意識和法治精神。有學者指出，區(qū)域法治保障體系的構建要以區(qū)域間法治文化為基礎，區(qū)域經濟高質量發(fā)展也必須要與區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護形成一體化耦合關系，排除制約區(qū)域發(fā)展各種阻滯，形成健康有序、良性互動的局面。因此，推進成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護共建、共治、共享要運用法治思維，采取法治方式，重視法治保障，將法治思維和法治方式有效嵌入到成渝兩地生態(tài)環(huán)境治理之中，引導兩地由“啞鈴式”向“橄欖型”結構轉型，實現(xiàn)法治保障下成渝兩地經濟高質量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的一體化生成。

二、成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護一體化法治保障體系構建的邏輯起點

1.貫徹國家治理體系現(xiàn)代化戰(zhàn)略

成渝地區(qū)作為我國西部地區(qū)重要的城市群且屬于絲綢之路沿線的區(qū)域，幅員遼闊、資源豐富，同時也是我國生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，其經濟發(fā)展質量的優(yōu)劣與生態(tài)環(huán)境保護的好壞不僅關系到本地區(qū)人民幸福生活的質量，也與我國整體經濟的高質量發(fā)展和生態(tài)安全密切相關。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要從立法、執(zhí)法、司法等維度推進生態(tài)文明建設，形成具體措施，這為進一步推進我國生態(tài)環(huán)境治理法治化，提升區(qū)域經濟高質量發(fā)展提供了重要依據。黨的十九屆四中全會提出：“加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能”“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”。法治為成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與經濟高質量發(fā)展提供了制度保障和規(guī)范。在規(guī)范層面上，成渝地區(qū)系統(tǒng)治理包括“事實”與“規(guī)范”兩個層次，前者是指成渝地區(qū)經濟、信息、文化、生態(tài)環(huán)境等資源的整合，后者是指區(qū)域內的地方政府之間合作形成制度層面達到什么樣的程度。如何推進區(qū)域經濟高質量發(fā)展是一個常談常新的話題，是區(qū)域治理現(xiàn)代化的時代遵循，成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與高質量發(fā)展的實現(xiàn)需要從體系到實踐進行解構與重構，需要將黨對成渝地區(qū)高質量發(fā)展定位的制度優(yōu)勢轉化為生態(tài)治理的效能，在創(chuàng)建成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與高質量發(fā)展的手段和方法中，法治無疑是一把十分獨特的密鑰，在推動成渝地區(qū)高質量發(fā)展中發(fā)揮著保障功能。

2.推進區(qū)域治理協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略

區(qū)域協(xié)同治理是國家治理體系建構的基礎與路徑，國家治理的個別性是地方區(qū)域協(xié)同治理的多樣性聚合，國家治理與地方協(xié)同區(qū)域治理統(tǒng)一于兩者良性互動中。所謂區(qū)域協(xié)同治理是指按照系統(tǒng)協(xié)同理論，將治理從起點到終點視為一個連續(xù)的過程，要求治理中所涉主體之間形成良性的合作關系，在治理前端、中端、后端作出系統(tǒng)性、整體性的布局。黨的十九大報告明確指出，“實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略……建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制”。2018年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》進一步明確，到本世紀中葉，建立與全面建成社會主義現(xiàn)代化強國相適應的區(qū)域性協(xié)調發(fā)展新機制。成渝地區(qū)經濟高質量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護法治保障體系的構建是區(qū)域性高質量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護法治保障發(fā)展新格局的體現(xiàn)，成渝地區(qū)雙城經濟圈建設一體化需要法治一體化作為保障。這可以從四個方面理解：一是作為西部大開發(fā)的重要平臺和長江上游生態(tài)大保護城市，法治保障是西部地區(qū)高質量發(fā)展的制度歸依。二是作為長江上游經濟帶重要中心城市，可以與長三角生態(tài)環(huán)境保護圈相關聯(lián)，形成“兩頭”呼應的法治保障新格局，產生東西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護融貫發(fā)展效應。三是與京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護圈并駕齊驅，形成“四個支撐帶”格局，構建起中國特色生態(tài)文明體系法治保障體系助推經濟高質量發(fā)展的動力源。四是推動與“一帶一路”國家生態(tài)環(huán)境保護交流合作，構建人類區(qū)域生態(tài)經濟、生態(tài)法治共同體。

3.落實區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理目標和任務

區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是扭轉以行政區(qū)劃為單元分割化、碎片化生態(tài)環(huán)境保護的重要治理方式。根據區(qū)域協(xié)同治理理論，筆者認為，區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是指按照環(huán)境治理系統(tǒng)協(xié)同理論，在生態(tài)環(huán)境治理全過程中所涉主體對生態(tài)環(huán)境風險發(fā)生的前端、中端、后端作為系統(tǒng)安排。加強區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是推進成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的重要制度保障。生態(tài)環(huán)境保護法治體系追求的最終目標是處理好人與自然的關系，其內涵包含“尊重自然、順應自然、保護自然”“人與自然是生命共同體”等。法治保障意味著擺脫偶然性、隨意性及特權控制狀態(tài)，形成規(guī)則之治。從規(guī)范意義上講，政府、公民作為區(qū)域治理的主體，都有責任遵守各種法律法規(guī)，從憲法和其他法律中獲得自由價值，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。從區(qū)域治理上講，構建統(tǒng)一完善的成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與經濟高質量治理體系，須暢通各要素在區(qū)域內外的流動。從區(qū)域現(xiàn)狀上講，當前成渝地區(qū)生態(tài)經濟發(fā)展仍然處于起步階段，構建一體化的利益共享機制，打破地方保護和市場分割，需要依靠法治思維和法治方式加以解決。因此，成渝地區(qū)經濟高質量發(fā)展的規(guī)則之治應以區(qū)域內外的資金、技術、人才、環(huán)境等為基礎，實現(xiàn)各要素之間自由流動，促進經濟社會與人口、資源、生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展。

三、成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護一體化法治保障體系構建的困境分析

1.區(qū)域“雙核驅動”一體化不足，硬法與軟法的整合度亟待增強

目前四川、重慶兩地出臺的生態(tài)環(huán)境地方法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件主要涉及水、大氣、噪音、固體及危險廢物、輻射、園林綠化、森林與草地、耕地與農業(yè)生態(tài)、自然生態(tài)保護、氣象與自然災害等方面（詳見表1）。通過表1統(tǒng)計可以看出，成渝兩地生態(tài)環(huán)境保護領域地方性立法及相關規(guī)范性文件涉及領域廣泛而分散，兩地的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件總量相差較大，兩地地方性法規(guī)、規(guī)章數量均較少，其他規(guī)范性文件相當龐雜。從立法形式上看，對于同一立法事項兩地采取不同立法形式的現(xiàn)象較為突出，如四川省人大及其常委會制定的環(huán)境法規(guī)要多于重慶市人大及其常委會制定的環(huán)境法規(guī)，兩地政府出臺的規(guī)章相比法規(guī)均較少。從立法內容上看，兩地對同一立法事項的具體規(guī)定也存在差異，均未將“區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護”“協(xié)同機制”等相關內容納入法規(guī)之中。以政策（協(xié)議為主）手段為主的協(xié)同治理模式仍然是成渝兩地目前生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)保聯(lián)治的主要方式，體現(xiàn)出以軟法為特點的治理方式嵌入國家權力為中心的“權威型”環(huán)境治理模式之中的特點，然而軟法并不具有法的強制性和約束力。兩地都明顯表現(xiàn)出對政策性文件的過度依賴，成渝兩地生態(tài)環(huán)境廳（局）官方網站公布的信息顯示，重慶市生態(tài)環(huán)境局欄有1639件規(guī)范性文件，其中行政規(guī)范性文件57件，其他文件1373件。四川省生態(tài)環(huán)境廳欄主要有法律、法規(guī)、規(guī)章，生態(tài)環(huán)境標準，規(guī)范性文件及生態(tài)環(huán)境經濟政策四大類，其中行政規(guī)范性文件56件，其他文件千余件。

我國在2014年修訂的《環(huán)境保護法》第二十條規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”。2015年修訂的《大氣污染防治法》第二條規(guī)定實行“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治。”2018年修訂的《水污染防治法》第二十八條規(guī)定建立“流域水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調機制”?？梢姡鳛榄h(huán)境基本法的《環(huán)境保護法》與作為元素法的《大氣污染防治法》等對生態(tài)環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理機制立法表述較為抽象、空乏，加之地方生態(tài)法律治理中的思維、制度及實踐偏好，地方環(huán)境治理中對區(qū)域經濟發(fā)展、固有利益的依賴，更是影響了地方立法配置與區(qū)域性協(xié)同治理的協(xié)調性，弱化了毗鄰政府之間的合作。現(xiàn)有成渝兩地地方性法規(guī)均未對跨省區(qū)域間協(xié)同機制作出立法安排，僅對省（直轄市）重點區(qū)域內的市（州）和縣（市、區(qū)）照搬上位法作出概要性、抽象性規(guī)定。國家的政策考量，跨省級區(qū)域性治理大都依靠政策手段，以軟法方式參與治理是跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的一種新模式，發(fā)揮著彌補環(huán)境法律制度在不同行政區(qū)域中生態(tài)治理不足;補強環(huán)境法律規(guī)范體系在區(qū)域治理中的剛性功能，在區(qū)域性生態(tài)環(huán)境治理中應當保持環(huán)境法律與環(huán)境軟法的平衡，過于強調軟法在區(qū)域性治理中的作用，容易導致治理中規(guī)范性、制度剛性及公眾參與性的缺位，難以實現(xiàn)軟法與硬法良性協(xié)同的法治保障體系。誠然，以各項政策疊加的治理優(yōu)勢對社會變化的反應及其應對較為靈敏、及時、快捷，但治理中存在法治化程度低且缺乏結構上的穩(wěn)定性、連續(xù)性和規(guī)范性，甚至會因各種因素朝令夕改。因此，運用政策手段調整成渝兩地生態(tài)環(huán)境高質量發(fā)展的效果并不理想，為兩地構建跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)調性、法治化提出了新的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)為：一方面，政策的約束力較差，缺乏可操作性，在實踐中容易被地方政府變相執(zhí)行，加劇發(fā)展中的“虹吸效應”。另一方面，各區(qū)域政府間的政策調整較為頻繁，影響區(qū)域協(xié)同的穩(wěn)定運行。值得注意的是，地方政府過多依賴于政策進行調控，缺少法律的強制約束力，對違反政策的行為往往難以追究責任，法律實施體系面臨消弭的風險。

從表1中成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法現(xiàn)狀上看，成渝地區(qū)沒有統(tǒng)一制定生態(tài)環(huán)境保護立法規(guī)范或者將兩地區(qū)域合作機制上升為法律規(guī)范，兩地生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)各自依照四川省和重慶市人大及其常委會頒布執(zhí)行。從1997年重慶成為直轄市以來，川渝經歷長達22年的分治，從2004年兩地最初簽訂“1+6”城鄉(xiāng)綜合配套改革框架協(xié)議，到2015年兩地簽署《關于加強兩省市合作共筑成渝城市群工作備忘錄》首次將兩地共同營造和保護區(qū)域內生態(tài)環(huán)境、大氣污染預警及空氣重污染應急等機制納入成渝城市群一體化建設之中，到2018年、2019年兩地簽署《深化川渝合作深入推動長江經濟帶發(fā)展行動計劃（2018-2022）》《推進成渝城市群生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治2019年重點工作方案》對成渝兩地流域污染、大氣污染聯(lián)合保護，再到2020年兩地落實中央關于推動成渝地區(qū)雙城經濟圈建設并上升為國家戰(zhàn)略，兩地重新回到合作共建軌道。成渝兩地以區(qū)域經濟協(xié)作為中心的建立和發(fā)展時間并不長，對跨區(qū)域協(xié)同治理認識不統(tǒng)一，區(qū)域內某一個立法機關難以進行相應的立法，使得成渝地區(qū)經濟高質量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的區(qū)域性立法及規(guī)范性文件存在大量留白。

將成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法機制納入法治保障的軌道，破解單邊立法、多元立法沖突對兩地生態(tài)環(huán)境保護與經濟高質量發(fā)展帶來的沖擊，是實現(xiàn)兩地生態(tài)環(huán)境治理的重要保障。從表2可見，2015年至2020年間，基于黨中央對成渝地區(qū)一體化的定位逐漸清晰，兩地開展生態(tài)環(huán)境保護相關合作的政策性文件明顯增多，特別是在2020年黨中央提出成渝地區(qū)雙城經濟圈建設后，以軟法為基礎展開的合作明顯增多，如《河長制領域戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》《深化川渝兩地大氣污染聯(lián)合防治協(xié)議》《危險廢物跨省市轉移“白名單”合作機制》《聯(lián)合執(zhí)法工作機制協(xié)議》等。如前所述，成渝兩地生態(tài)環(huán)境保護政策性文件的增加不代表具有法律規(guī)范上的剛性和穩(wěn)定性，兩地立法機關在立法上對生態(tài)環(huán)境整體性保護的關照依然停留于“軟法”層面。政策性文件增多可以為成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護一體化立法提供支撐，一定程度上也消弭了成渝兩地基于本地利益出發(fā)制定地方性法規(guī)迎合性條款的沖突。另外，兩地人大協(xié)同立法機制尚未建立，從四川省、重慶市人大2020年立法計劃中可見，兩地均未在《四川省環(huán)境保護條例》和《重慶市環(huán)境保護條例》中增加“雙城經濟圈生態(tài)環(huán)境保護”“協(xié)同立法機制”等內容。

2.區(qū)域環(huán)境監(jiān)管體制一體化不彰，執(zhí)法協(xié)同機制亟待完善

環(huán)境污染的跨地域性與環(huán)境治理的屬地原則存在沖突。從2016年黨和國家啟動省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法改革以來，成渝兩地環(huán)境行政執(zhí)法管理體制改革在經濟社會發(fā)展中的功能得到進一步優(yōu)化與彰顯。隨著環(huán)境監(jiān)管“條塊結合”體制的深化，部門協(xié)作、區(qū)域聯(lián)動和多元合作是生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)變革在執(zhí)行方式及機制建設的基本要求。生態(tài)環(huán)境問題具有整體性、系統(tǒng)性、多樣性等特點，生態(tài)環(huán)境治理結構須以其整體性、系統(tǒng)性、多樣性思維構建治理范式。區(qū)域經濟一體化是當前經濟發(fā)展的新趨勢，也是構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的一項重大舉措。成渝地區(qū)經濟一體化已經成為長江中上游經濟增長的關鍵點。據人民網發(fā)布的數據顯示：2020年，雙城經濟圈共牽手的重大項目31個，總投資5563億元;能源一體化中的重大項目20個，總投資約9900億元。可見，成渝地區(qū)雙城經濟圈區(qū)域內的經濟發(fā)展相互依存。在區(qū)域經濟一體化的過程中，要建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法機制作為基本保障，加強對區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護一體化建設，但客觀上存在著的區(qū)域間環(huán)境行政管理壁壘、區(qū)域產業(yè)同構競爭等消極因素都是制約和影響成渝兩地合作執(zhí)法聯(lián)動，阻礙成渝兩地高質量發(fā)展進程的地方性因素。另外，我國現(xiàn)行的環(huán)境行政管理體制仍然是地區(qū)分割、部門分割的管理體制，按行政區(qū)域來劃分環(huán)境保護范圍，使得跨省市行政區(qū)域的環(huán)境污染和破壞的防治工作難以有效開展。在實踐中，以長江流域的干支流生態(tài)廊道為“切入點”難以形成執(zhí)法協(xié)同機制，生態(tài)環(huán)境政策、生態(tài)環(huán)境法規(guī)、生態(tài)資源、生態(tài)產業(yè)等各要素進行相互融通、同頻共振仍然不足，制約著成渝兩地生態(tài)環(huán)境保護一體化機制的進一步完善。

環(huán)境資源的生態(tài)屬性決定了從生態(tài)系統(tǒng)整體角度加以管理，環(huán)境資源所具有的公共資源屬性是實行統(tǒng)一管理的必備條件。按照2020年成渝兩地簽訂的《聯(lián)合執(zhí)法工作機制協(xié)議》關于開展聯(lián)合執(zhí)法的要求，每年由成渝兩地輪流組織跨界污染問題聯(lián)合執(zhí)法行動，雙方共同對交界處污染問題開展現(xiàn)場檢查和交叉檢查。雖然，成渝兩地省級層面環(huán)保監(jiān)管體制改革已經完成，環(huán)境行政管理部門具有相對獨立的行政執(zhí)法權，這為成渝兩地開展聯(lián)合行政執(zhí)法創(chuàng)造了條件，但是，從兩地簽署的《聯(lián)合執(zhí)法工作機制協(xié)議》的內容看，仍存在兩個方面的問題：一是區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法協(xié)議仍然停留行政政策層面，成渝地區(qū)環(huán)境聯(lián)合行政執(zhí)法機構、人員、編制規(guī)劃等未建立。二是區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的權威性不足、法治性不強，行政權力的權威性首先來源于立法的剛性規(guī)范，兩地地方性法規(guī)、規(guī)章目前沒有相關依據。

3.區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作一體化不足，司法聯(lián)動機制尚待完善

成渝地區(qū)司法協(xié)作是須樹立一體化發(fā)展理念，準確認識成渝兩地司法機關在成渝地區(qū)雙城經濟圈建設以及西部大開發(fā)、長江經濟帶和“一帶一路”建設中的政治要求，是構建成渝兩地司法協(xié)作機制、形成成渝地區(qū)司法合力的重要遵循。從兩地司法協(xié)作運行的現(xiàn)狀來看，從黨中央提出成渝地區(qū)雙城經濟圈建設以來，川渝兩地政法合作聯(lián)席會議審議通過了《關于提升一體化執(zhí)法司法水平服務保障成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的指導意見》，最高人民法院出臺了《關于為成渝地區(qū)雙城經濟圈建設提供司法服務和保障的意見》。成渝兩地司法協(xié)作協(xié)議逐漸增多，如《成渝地區(qū)雙城經濟圈榮資兩地司法協(xié)作框架協(xié)議》《成渝地區(qū)雙城經濟圈梁平忠縣達川大竹開江五地司法協(xié)作框架協(xié)議》《重慶市南岸區(qū)檢察院、成都市武侯區(qū)檢察院全面對接合作框架協(xié)議》《成渝地區(qū)雙城經濟圈跨域司法協(xié)作框架協(xié)議》《成渝地區(qū)雙城經濟圈開奉巫城宣萬六地法院司法協(xié)作框架協(xié)議》《服務保障成渝地區(qū)雙城經濟圈建設檢察協(xié)作框架協(xié)議》等兩地市、區(qū)、縣法院簽署了司法協(xié)作協(xié)議。另外，成渝兩地簽署的關于環(huán)境司法協(xié)議有重慶市高級人民法院與四川省高級人民法院簽署的《成渝地區(qū)雙城經濟圈環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》，地方法院關于環(huán)境司法協(xié)作的協(xié)議有《環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議》，涉及四川省宜賓市翠屏區(qū)人民法院、瀘州市江陽區(qū)人民法院與重慶市江津區(qū)人民法院、渝北區(qū)人民法院、涪陵區(qū)人民法院、萬州區(qū)人民法院。成渝地區(qū)雙城經濟圈建設無疑對區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作奠定了堅實的法治基礎。不管是從成渝兩地專門簽訂環(huán)境領域司法協(xié)作協(xié)議還是司法整體協(xié)作協(xié)議數量來看，成渝兩地司法協(xié)作緊密程度是重慶直轄以來的又一次“重逢”。從成渝兩地部分司法機關簽署的司法協(xié)作協(xié)議內容上看，成渝兩地司法協(xié)作雖然在成渝地區(qū)雙城經濟圈建設背景下凝聚了共識，然而兩地司法協(xié)作仍然屬于頂層設計的初始階段，內容龐雜，涉及領域眾多，在區(qū)域規(guī)劃、制度措施、實施步調、保障機制等多方面的協(xié)同協(xié)作機制停留于抽象層面，在形成“區(qū)域環(huán)境司法共同體”上還有一定的距離。

四、成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護一體化法治保障體系構建的完善路徑

1.推進生態(tài)環(huán)境保護領域法治協(xié)同，打造“區(qū)域環(huán)境法治共同體”

成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護法治體系一體化構建要強化生態(tài)環(huán)境共保共治，在有機化、同體化、同城化、一體化發(fā)展中實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量同步提升，以嚴密的法治保障體系助力成渝地區(qū)雙城經濟圈高質量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護一體化完善，共同維護好長江上游生態(tài)安全屏障。

（1）加強生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同立法，擴大“朋友圈”。建立成渝兩地生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法機制，緊扣成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃國家戰(zhàn)略，實現(xiàn)部分軟法向硬法轉換。一是探索成渝兩地人大協(xié)同立法機制，拓展水流域、地理毗鄰行政區(qū)域協(xié)同立法。首先，要與西部大開發(fā)等國家戰(zhàn)略有關支持政策、成渝地區(qū)雙城經濟圈建設政策等形成疊加效應，清理重復立法、沖突立法，探索建立國家與成渝兩地區(qū)域政策向區(qū)域協(xié)同立法轉換機制。其次，要以跨流域為立法切入點，健全跨行政區(qū)劃上下游協(xié)同治理和水生態(tài)補償立法協(xié)同機制，加強生態(tài)環(huán)境保護跨區(qū)域、跨流域等生態(tài)環(huán)境共性的關聯(lián)性立法，完善包括水環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境應急聯(lián)動等立法聯(lián)動機制，共同推進跨界河流污染聯(lián)防聯(lián)控。此外，重點加強長江、嘉陵江、烏江、岷江、涪江、沱江等生態(tài)廊道以及三峽庫區(qū)一體化協(xié)同立法，確?！耙唤逅驏|流”流域立法整體性保護。二是深化完善大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法機制，提升區(qū)域間立法協(xié)同力度，通過協(xié)同立法形成大氣污染源、空氣質量監(jiān)測、氣象數據等共享交換平臺建設，固牢成渝兩地立法一體化平臺根基。三是加大成渝兩地自然保護區(qū)、水源地、森林公園、濕地等重要生態(tài)空間的協(xié)同立法。四是加強成渝兩地生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)治理等重點領域立法協(xié)同，推動形成與區(qū)域協(xié)調發(fā)展相適應的地方性法規(guī)和政府規(guī)章體系，防止標準不同造成兩地經濟融合發(fā)展壁壘。同時，開展成渝兩地生態(tài)環(huán)境領域政府規(guī)章和規(guī)范性文件清理，開展政府規(guī)范性文件合法性審核，破除區(qū)域立法準入門檻、地方保護性政策等制度藩籬。

（2）加強生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)同，擴大執(zhí)法“權威圈”。協(xié)同開展成渝地區(qū)法治政府建設評估、法治政府示范創(chuàng)建。一是加強成渝兩地環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督聯(lián)動。推動建立成渝兩地環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)動響應和協(xié)作機制，實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標準互通、處理結果互認。二是聯(lián)合開展生態(tài)環(huán)境領域行政執(zhí)法監(jiān)督檢查。建立環(huán)境行政復議區(qū)域協(xié)同機制，推進行政復議信息共享，助推行政復議規(guī)則制度創(chuàng)新。三是建立和完善兩地生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機制，重點打擊各種跨界水、大氣、固廢違法轉移等環(huán)境違法行為。通過建立信息互通平臺、定期開展聯(lián)合執(zhí)法行動、加強法治建設等，落實落細生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法工作。四是推進生態(tài)共建和環(huán)境共保，推進環(huán)保標準統(tǒng)一，堅持一張負面清單管兩地。創(chuàng)新成渝兩地生態(tài)補償機制，利用成渝地區(qū)雙城經濟圈建設契機，積極探索和創(chuàng)新多種形式、多種載體的生態(tài)補償機制，實現(xiàn)上下游相關地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護“雙贏”，形成執(zhí)法辦案“同城效應”。五是推進成渝兩地生態(tài)環(huán)境保護法治督察制度融合。建立成渝兩地生態(tài)環(huán)境督察協(xié)同機制，聯(lián)合開展成渝地區(qū)雙城經濟圈建設生態(tài)環(huán)境保護專項督察。探索建立成渝地區(qū)“環(huán)境監(jiān)督員”“環(huán)境觀察員”制度，定期收集反饋成渝兩地環(huán)境法治建設意見建議。

（3）推進生態(tài)環(huán)境保護司法協(xié)作機制生成，增強“司法圈”。依托《關于為成渝地區(qū)雙城經濟圈建設提供司法服務和保障的意見》《成渝地區(qū)雙城經濟圈環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》《成渝地區(qū)雙城經濟圈司法協(xié)作框架協(xié)議》等，將新發(fā)展理念進一步融入兩地司法一體化中，加強兩地環(huán)境資源檢察、審判機構等平臺建設，依法履行環(huán)境資源檢察、審判職能，拓展公益訴訟與生態(tài)損害賠償訴訟范圍，探索適用兩地標準一致性的生態(tài)環(huán)境修復責任，助力打好污染防治攻堅戰(zhàn)。

2.加強生態(tài)環(huán)境保護法律服務合作交流，打造“區(qū)域環(huán)境法律服務共同體”

（1）探索建立生態(tài)環(huán)境保護法律調解中心。成渝地區(qū)要將建設西部生態(tài)環(huán)境法律服務產業(yè)集群納入成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃，推進成渝兩地生態(tài)環(huán)境保護法律服務供給一體化。一是建立成渝兩地生態(tài)環(huán)境保護法律服務聯(lián)盟，包括建立成渝法律援助一體化機制，推動建立律師、公證、司法鑒定、仲裁等生態(tài)環(huán)境保護法律服務行業(yè)信息共享、服務協(xié)同機制。二是加強成渝兩地生態(tài)環(huán)境服務對區(qū)域生態(tài)廊道、綠道銜接，促進林地、綠地、濕地建設和河、湖水系疏浚及環(huán)境修復。三是探索成渝兩地生態(tài)保護法律服務，建立生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制、市場化生態(tài)補償法律服務機制。推進成渝兩地生態(tài)環(huán)境保護爭端矛盾糾紛聯(lián)絡調解機制，共建行業(yè)性、專業(yè)性調解專家?guī)欤⑸鷳B(tài)環(huán)境保護調解中心。探索建立“信息互通、矛盾共管、人員聯(lián)控、事件同處”的跨區(qū)域矛盾糾紛多元化解機制，不斷提高生態(tài)環(huán)境保護治理法治化水平。

（2）探索建立生態(tài)環(huán)境保護法治人才培養(yǎng)、交流機制。一是制定實施生態(tài)環(huán)境保護法治人才聯(lián)合培養(yǎng)培訓、交流項目計劃。進一步加大法治人才交流培養(yǎng)力度，緊緊圍繞成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的法治需求，以“高精尖缺”為導向，支持和推動成渝兩地行政、審判、檢察、司法人才“融合”，加大環(huán)境資源領域執(zhí)法人員的業(yè)務培訓力度，積極探索改革人才培養(yǎng)和儲備機制，大力培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞母咚刭|法治人才。支持和推進成渝兩地建立健全以法治建設交流為基礎的人才交叉培養(yǎng)協(xié)作機制，實現(xiàn)人才資源互通互融。嚴格規(guī)范成渝兩地行政、司法行為，加強成渝兩地紀律作風建設，建設一支忠誠、干凈、擔當的高素質區(qū)域法治干部隊伍。二是加強兩地政法改革聯(lián)動，建立法治人才交流機制。加強成渝兩地法治人才跨省市學習交流，推動成渝兩地互派優(yōu)秀環(huán)境行政執(zhí)法人員、生態(tài)環(huán)境司法干警、研究人員交流掛職，推進高層次法治人才共用共享。三是推動成渝兩地智慧法院、智慧檢務、智慧公安、智慧司法等跨界融合，加大運用現(xiàn)代科技進行執(zhí)法的人才培養(yǎng)，推動智慧執(zhí)法、數字執(zhí)法進程。

（3）加快生態(tài)環(huán)境保護一體化法治智庫建設。一是充分發(fā)揮成渝兩地科研院所法治專業(yè)的學科優(yōu)勢，通過創(chuàng)新機制、加強合作、承接服務、參與決策等措施，全面推進成渝兩地科研院所與政府、事業(yè)單位、企業(yè)、社會團體的緊密合作，為加強和創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理提供智力支撐。二是共建“成渝地區(qū)雙城經濟圈建設環(huán)境法治智庫”，通過舉辦“成渝地區(qū)雙城經濟圈發(fā)展論壇”“成渝地區(qū)雙城經濟圈生態(tài)環(huán)境保護法治論壇”等，研究生態(tài)環(huán)境保護一體化建設中的熱難點問題，形成對策建議和研究報告，為政府決策提供參考。三是借鑒粵港澳大灣區(qū)等地的成功經驗，通過發(fā)布有關促進成渝地區(qū)雙城經濟圈生態(tài)環(huán)境保護一體化的橫向、縱向課題，以課題為承載對相關熱點問題進行系統(tǒng)化研究，形成具有一定熱度和解決實際問題的研究成果，打通理論研究與實踐應用的“最后一公里”。

（責任編輯 張筠）