焦 嬌

(上海開放大學(xué) 公共管理學(xué)院， 上海 200433)

所謂風(fēng)險管理亦即對風(fēng)險進行的管理。有人說風(fēng)險是風(fēng)險事故發(fā)生的概率，也有人說風(fēng)險是損失發(fā)生的可能性，還有人說風(fēng)險是人們對風(fēng)險事故所帶來損失的一種主觀認(rèn)識[1]。但是，無論人們怎樣定義風(fēng)險，不可否認(rèn)的是，風(fēng)險無處不在，風(fēng)險難以管理。1986年，德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪嗽凇讹L(fēng)險社會》一書中指出：人類在20世紀(jì)已經(jīng)進入風(fēng)險社會[2]。自此，人們逐漸達成了共識——風(fēng)險已成為人類生活的一部分，人類必須學(xué)會并習(xí)慣與風(fēng)險共存，與風(fēng)險共舞，并且通過對風(fēng)險進行管理，保持人類社會的安全發(fā)展和持續(xù)進步。與此同時，人們從20世紀(jì)初的僅僅關(guān)心企業(yè)風(fēng)險發(fā)展到今天越來越關(guān)心社會安全方面的風(fēng)險。雖然在這個過程中遇到了各種困難，但是風(fēng)險管理無疑在現(xiàn)代社會的安全管理中占據(jù)著越來越重要的地位。重大公共衛(wèi)生事件的安全管理是安全管理中的一個重要組成部分，本文想要探討的是風(fēng)險管理在重大公共衛(wèi)生事件安全管理中運用時碰到的問題及解決辦法。

安全管理可以劃分為常態(tài)安全管理階段和非常態(tài)安全管理階段。風(fēng)險管理是常態(tài)安全管理階段的起點，而應(yīng)急響應(yīng)和危機管理則屬于非常態(tài)管理的一部分。毋庸置疑，作為安全管理起點的風(fēng)險管理也是一種預(yù)防管理，它通過消除安全風(fēng)險隱患，將風(fēng)險事故扼殺在萌芽狀態(tài)，或者將風(fēng)險事故的損失降到最低[3]。

重大公共衛(wèi)生事件是公共衛(wèi)生事件的一種，這種公共衛(wèi)生事件帶來的損失特別巨大，影響的范圍特別廣泛，其所帶來的負(fù)面影響將在很長一段時間內(nèi)不能消除。這種事件通常是偶發(fā)性事件，在不知不覺中突然發(fā)生，讓人防不勝防。拿2019年年底發(fā)生的新冠肺炎疫情來說，新冠病毒是一種人類社會從來沒有碰到過的病毒，它恐怖的傳播速度和變異能力給人類帶來前所未有的破壞。短短的時間內(nèi)，病毒迅速傳播到了全世界，使全世界的經(jīng)濟陷入停滯和癱瘓狀態(tài)。然而，值得注意的是，此次新冠肺炎疫情中，同樣的病毒對各個國家的影響并不完全相同。從2019年12月疫情爆發(fā)以來，到2020年底，疫情在一些國家，如中國，已經(jīng)得到了較好的控制，這些國家的經(jīng)濟和社會秩序也已經(jīng)在逐漸恢復(fù)；而有的國家疫情卻越來越嚴(yán)重。究其原因就在于各個國家的管理措施不同，造成的后果也完全不一樣。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理以風(fēng)險管理為前提

以本次新冠肺炎疫情為例，在人類毫不知情的情形下，新冠病毒于2019年12月襲擊了中國武漢。當(dāng)時中國正準(zhǔn)備慶賀自己最大的一個傳統(tǒng)節(jié)日——春節(jié)。按照習(xí)慣，春運即將開始，大量的娛樂和慶祝活動即將展開。然而，由于新冠疫情的嚴(yán)重性，武漢緊急封城，春運停擺，各種活動被取消……經(jīng)過了三個多月的努力，疫情終于得到了控制，經(jīng)濟逐漸恢復(fù)。在此次疫情的應(yīng)對中，中國各個省、直轄市和自治區(qū)，先后根據(jù)自身的具體情況宣布進入各級緊急狀態(tài)，并采取相關(guān)的防疫措施。雖然情況緊急，但是從整體來看，各個階段的應(yīng)對措施仍然有條不紊，整個應(yīng)對體系也相對完善。而這些應(yīng)對體系及措施都是長期以來風(fēng)險管理成果的積累。中國在經(jīng)歷了多次自然災(zāi)害之后，意識到風(fēng)險預(yù)防的重要性，不斷地完善風(fēng)險管理體系，這一次的疫情控制效果全世界有目共睹。實踐也進一步證明，沒有風(fēng)險管理的前期準(zhǔn)備，應(yīng)急應(yīng)對只能成為無根之木，無源之水。

將風(fēng)險管理運用于公共衛(wèi)生事件的安全管理并非中國獨有。2001年“9·11”事件發(fā)生后，美國開始將企業(yè)的風(fēng)險管理運用到安全管理當(dāng)中，建立了安全風(fēng)險管理體系，制定了相關(guān)風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)，成為最早進行安全風(fēng)險管理的國家之一。然而此次新冠肺炎疫情最嚴(yán)重的國家也是美國。之所以會出現(xiàn)這種情況，最重要的一點就是疫情風(fēng)險管理的效果不如人意，相關(guān)的風(fēng)險處置措施沒有得到真正的貫徹和執(zhí)行。在風(fēng)險管理中，風(fēng)險處置最為重要的一個環(huán)節(jié)就是風(fēng)險源的控制和消滅。如果我們知道病毒在短時間內(nèi)無法消滅，那么只能掐斷傳播途徑，包括戴口罩、限制人員流動、限制人員近距離接觸、經(jīng)常洗手和消毒等。由于種種原因，這些措施在美國并沒有真正得到社會民眾的支持和自覺遵守，風(fēng)險管理在這里流為形式，疫情長期得不到有效控制。

二、風(fēng)險管理在重大公共衛(wèi)生事件安全管理中的運用及存在的問題

(一)風(fēng)險管理體系的建立

突發(fā)性的重大公共衛(wèi)生事件，往往是在人們根本沒有意識到的情況下，發(fā)生了某種疾病的迅速傳播和大規(guī)模的感染，從而造成重大的損失。20世紀(jì)以來，埃博拉病毒、非典、H1N1病毒、新冠病毒等不為人類社會所認(rèn)知的新型病毒一再出現(xiàn)，一次又一次地威脅著人類社會的安全。這些新型病毒的出現(xiàn)給病毒種類的風(fēng)險識別帶來了極大的困難。所以，在重大公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險管理中，最為基本和重要的，應(yīng)該是完善的風(fēng)險管理體系，只有有效和完善的風(fēng)險管理體系才可以應(yīng)對各種不同病毒的突然襲擊。

傳統(tǒng)的風(fēng)險管理體系僅僅包括制度體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)體系、人力資源體系、財政體系和物資保障體系等內(nèi)容。隨著人類社會的進步及實踐經(jīng)驗的積累，人們開始把安全文化納入風(fēng)險管理體系之中。此外，考慮到社會系統(tǒng)的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性，社會各要素的配套和相互影響也越來越多地被考慮了進來。因此，風(fēng)險管理體系在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上不斷地拓展和完善。在相關(guān)風(fēng)險管理決策中，人們也來越多地重視社會的長期利益以及其他國家的利益或者說人類的共同利益，包括對環(huán)境的影響和長遠(yuǎn)利益的關(guān)注[4]。

即便如此，人們關(guān)心得最多的依舊還是自己國家內(nèi)部的經(jīng)濟效應(yīng)和可以立竿見影的短期效應(yīng)。比如2020年，在美國總統(tǒng)的競選過程中，特朗普的競選口號就是“使美國重新偉大”。有時候，為了在短時間內(nèi)控制住疫情，人們會忽略相關(guān)應(yīng)急措施的長遠(yuǎn)影響和遠(yuǎn)期效益。因而，實踐中各種問題層出不窮。比如，為了防止新冠疫情的傳播，許多國家提倡出門佩戴口罩，這樣短時間內(nèi)會產(chǎn)生令人恐怖的廢棄口罩垃圾，再加上醫(yī)療、防疫物資產(chǎn)生的廢棄垃圾，如果處理不當(dāng)，會在后期成為環(huán)境污染的巨大隱患。這種環(huán)境污染風(fēng)險的存在，提醒我們在口罩原材料管理、生產(chǎn)管理及其他醫(yī)療物資管理方面引入風(fēng)險管理意識，盡量用長遠(yuǎn)的眼光看待和處理眼前與疫情相關(guān)的問題。

此外，從世界范圍來看，目前風(fēng)險管理體系的重心主要還是放在一國國內(nèi)，并未真正放眼全球。當(dāng)今世界，無論你是否愿意，全球化這根紐帶已經(jīng)將世界各國緊緊地栓在了一起。舉例來說，2011年3月11日，由于日本東北太平洋近海地震而引發(fā)大海嘯，進而引起福島第一核電站一號機組發(fā)生氫氣冷卻劑爆炸而引發(fā)核泄露(1)參見https://zh.wikipedia.org/wiki/2011%E5%B9%B4%E6%97%A5%E6%9C%AC%E6%9D%B1%E5%8C%97%E5%9C%B0%E6%96%B9%E5%A4%AA%E5%B9%B3%E6%B4%8B%E8%BF%91%E6%B5%B7%E5%9C%B0%E9%9C%87，2020年11月26日訪問。，當(dāng)時環(huán)太平洋國家都因此受到了較大的影響。而日本當(dāng)時也只將應(yīng)急處理的力量投入到本國的災(zāi)害應(yīng)對中，對其他國家的影響并沒有進行過多的關(guān)注。同時，其他國家也更多地將重心放在自己國內(nèi)的安全管理上，對于日本的風(fēng)險源的徹底治理問題也并不關(guān)心。部分國家只是出于人道主義，對日本進行了有限的物質(zhì)援助。2019年12月底，新冠疫情開始爆發(fā)，部分國家因此關(guān)閉了多國之間的國際航線。當(dāng)國際航班暫停以后，各國僑民大量滯留海外。如果一國政府只關(guān)心國內(nèi)公民的人身和財產(chǎn)安全而不顧及國外公民的人身和財產(chǎn)安全，勢必也會帶來不良后果，引發(fā)種種問題。因此，完善的公共衛(wèi)生事件風(fēng)險管理體系，除了要重視國內(nèi)體系的建立，也必須重視國內(nèi)和國際體系的配套建設(shè)。

(二)風(fēng)險管理流程的科學(xué)化

人類社會科學(xué)技術(shù)突飛猛進，與此同時，風(fēng)險的種類也越來越多。除了傳統(tǒng)的風(fēng)險以外，新的風(fēng)險類型也不斷增加。單以公共衛(wèi)生的風(fēng)險為例，除了傳統(tǒng)的霍亂、鼠疫等病毒外，新的且不為人類了解的病毒不斷出現(xiàn)。自1976年埃博拉病毒襲擊了剛果埃博拉河沿岸的55個村莊以來，這種病毒在世界上已經(jīng)反復(fù)爆發(fā)了多次。僅2014年2月在西非幾內(nèi)亞爆發(fā)的那次，疫情就迅速傳播到了利比里亞、塞拉利昂、馬里、美國、尼日利、塞內(nèi)加爾和西班牙。確診和疑似病例達17 290例，造成6 128人死亡(2)參見https://baike.baidu.com/item/%E5%9F%83%E5%8D%9A%E6%8B%89%E7%97%85%E6%AF%92/1758，2020年11月24日訪問。。2020年12月新冠疫情爆發(fā)以來，截至2020年11月24日，全世界已經(jīng)確診的病例有59 402 209人，累計死亡1 399 157人(3)參見https://wp.m.163.com/163/page/news/virus_world/index.html，2020年11月24日訪問。。誰也沒有辦法預(yù)料下一個傳染病毒來自哪里，會在什么地方爆發(fā)，人類社會對于此類風(fēng)險源的識別和預(yù)防管理難度越來越大。雖然如此，病毒的傳播和疫情影響的對象往往是確定的。有時候主要影響的是人類，有時候主要影響的是動物(比如瘋牛病)。所以，重大公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險管理常常以影響對象為出發(fā)點來設(shè)計風(fēng)險管理的整個流程，并對風(fēng)險事件帶來的損失進行評估。在這樣的框架下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件所帶來的損失主要包括直接損失和間接損失。而不管是直接損失還是間接損失，都主要是財產(chǎn)、人身、環(huán)境和社會秩序方面的損失和影響。在確定了損失范圍以后，風(fēng)險識別這一環(huán)節(jié)就可以在此范圍內(nèi)展開。而在此基礎(chǔ)上的風(fēng)險評估也可以有的放矢。值得注意的是，在風(fēng)險評估時，相關(guān)的評估標(biāo)準(zhǔn)一直都是一個難題，特別是在重大公共衛(wèi)生領(lǐng)域。原則上講，風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)必須具有科學(xué)性、統(tǒng)一性和國際性。也即是說，無論何種評估，都應(yīng)該采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。但是，很多時候，一種新型病毒的出現(xiàn)，由于人類對于這種病毒的不了解，相關(guān)的評估標(biāo)準(zhǔn)在短時間內(nèi)還很難達成一致。為了達成一致，這就要求各國、各地區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)共享、技術(shù)共享，以有利于更好地對公共衛(wèi)生風(fēng)險進行管理和控制。否則，可能因為標(biāo)準(zhǔn)的不同而造成評估結(jié)論不同甚至完全相反。比如某些藥物的有效性評估，對易感人群的評估等等。

科學(xué)的風(fēng)險評估可以使其所做出的定性和定量分析結(jié)論成為高效率風(fēng)險管理的依據(jù)，可以使相關(guān)應(yīng)對策略更科學(xué)、更有效和更具有可操作性。比如經(jīng)過對本次新冠病毒的風(fēng)險源及相關(guān)數(shù)據(jù)的評估，可得到有效控制病毒傳染的最佳辦法，即科學(xué)地界定人與人之間的社交距離、規(guī)劃人類社會的建筑距離以及調(diào)整地區(qū)的人口密度分布等，并建立相應(yīng)制度，使這些措施形成習(xí)慣，在將來長期保持。

(三)風(fēng)險處置標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化

風(fēng)險處置的方式通常包括風(fēng)險承受(4)對于發(fā)生概率低、后果影響低的風(fēng)險，常常采用風(fēng)險承受的處置方式，即保持原來的狀態(tài)，不做改變。、風(fēng)險控制(5)對于發(fā)生概率較大、后果影響較大的風(fēng)險，采用風(fēng)險控制的處置方式，即采用一系列措施消除風(fēng)險隱患，降低風(fēng)險等級，把風(fēng)險損失控制在可接受的范圍內(nèi)。、風(fēng)險轉(zhuǎn)移(6)對于發(fā)生概率較大、后果影響較大的風(fēng)險，在采用了風(fēng)險控制手段之后，相關(guān)損失仍然不能承擔(dān)的風(fēng)險，可以用保險或其他合同的方式將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給他人或多人的風(fēng)險處置方式。和風(fēng)險規(guī)避(7)對于發(fā)生概率非常大、后果影響非常嚴(yán)重的風(fēng)險，通常采用風(fēng)險規(guī)避的方式，即采用各種方式，避免風(fēng)險事故發(fā)生。比如一項工程的建設(shè)可能會引發(fā)地震，則該工程必須立刻停止。。

在風(fēng)險處置階段，包括風(fēng)險承受能力的確定、風(fēng)險控制等級的確立等等都需要采取科學(xué)、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在疫情的應(yīng)對中，除了各地宣布緊急狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該一致外，解除應(yīng)急狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該統(tǒng)一。除了國內(nèi)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一外，國外的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該統(tǒng)一[5]。有時候，某個地區(qū)會因為經(jīng)濟或別的原因，將標(biāo)準(zhǔn)降低或提高。這種情況不僅會給地區(qū)之間的交通和物流帶來嚴(yán)重的影響，也不利于疫情的控制。除了各種緊急響應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)外，還存在著各種抗疫物資生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和認(rèn)定問題，包括抗病毒口罩的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)(通常是不同的國家有不同的標(biāo)準(zhǔn))，病毒測試的試紙、試劑質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和測試技術(shù)等。如果事先沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，那么就會出現(xiàn)在某個國家或地區(qū)測試結(jié)果為陰性，而到了另外一個國家或地區(qū)，測試結(jié)果就可能為陽性。另外，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一也會給國際間的交流和合作造成不利的影響。

除了標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一外，對于某些新型病毒，由于在時間上的傳播不同步性，有的國家和地區(qū)出現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)可能會早于其他國家和地區(qū)。在這種情況下，需要考慮到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的接納、修正和認(rèn)同問題。隨著人類對新型病毒認(rèn)識的不斷深入，應(yīng)允許相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的修改和完善，并在此基礎(chǔ)上對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一。

(四)其他問題

這里的問題包括了政治問題、種族和地域歧視問題、公益捐贈及物資管理問題、志愿者和社會組織的管理問題等在內(nèi)的管理體系的建立及健全。比如說，重大公共事件的影響范圍常常是全世界，所以，不同的國家或地區(qū)有時會出于政治的需要而采取不同的疫情應(yīng)對措施。比如在關(guān)閉邊境時，對某些國家和地區(qū)進行關(guān)閉，而對另外一些國家和地區(qū)卻不采取關(guān)閉邊境的措施。在全球化協(xié)作的今天，這種情況有時候會對某些國家和地區(qū)的經(jīng)濟帶來致命的打擊。所以，在進行相應(yīng)的風(fēng)險管理時，應(yīng)該充分考慮到這些因素特別是政治因素所帶來的不利后果，并設(shè)計好相應(yīng)的風(fēng)險處置制度。又如，種族和地區(qū)歧視常常會在不知不覺中產(chǎn)生。比如因為某個地區(qū)的疫情特別嚴(yán)重，其他地區(qū)會因為疫情而對該地區(qū)的人員和商品等采取特別的控制措施。除此以外，社會公眾、媒體等都會對該地區(qū)進行特別的關(guān)注。特別是新聞報道往往會對社會公眾形成某些不正確的引導(dǎo)，這種引導(dǎo)雖然主觀上并不存在著歧視，但卻可能會使社會產(chǎn)生隔離和分化。比如此次新冠疫情中，美國CDC(Centers for Disease Control and Prevention)對境內(nèi)特殊人群(按種族/民族劃分)的COVID-19住院和死亡人數(shù)進行統(tǒng)計分析后得出的結(jié)論是：西班牙裔和拉美人確診人數(shù)是白人的1.7倍，入院率是白人的4.1倍，死亡率是白人的2.8倍；接下來依次是黑人或非裔美國人，美國印第安原住民，亞裔(8)數(shù)據(jù)來源和分析結(jié)果見https://www.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov/covid-data/investigations-discovery/hospitalization-death-by-race-ethnicity.html，2020年12月12日訪問。。這個分析結(jié)果也許是中性的，只是一個關(guān)于新冠病毒的易感人群的風(fēng)險評估，但是現(xiàn)實生活中，人們會有意識地遠(yuǎn)離拉美裔和黑人。體現(xiàn)在一些服務(wù)行業(yè)上，易感人群可能會受到不公正的對待。因此，在制定風(fēng)險處置和應(yīng)對措施時，需要盡可能客觀和公正，避免產(chǎn)生歧視。

此外，國際合作和協(xié)作的問題在重大公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險管理中也顯得非常重要。重大公共衛(wèi)生事件動輒影響全球，沒有一個國家可以獨善其身。全球化的今天，如果有一個國家的疫情控制不好，整個人類都不會安全。因此數(shù)據(jù)、技術(shù)的共享，以及標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一問題都是人類在未來必須解決的問題。

三、思考和結(jié)論

在社會高速發(fā)展和轉(zhuǎn)型的今天，新的風(fēng)險不斷出現(xiàn)，為了人類的安全和可持續(xù)性發(fā)展，我們必須學(xué)會與風(fēng)險打交道，并管理和控制好風(fēng)險。正確和高效的風(fēng)險管理可以極大地減少重大公共衛(wèi)生事件給人類社會帶來的影響和損害。同時，我們也應(yīng)該看到，新的風(fēng)險隱蔽性越來越高，風(fēng)險的影響也越來越大，造成的損害也越來越大。拿此次新冠疫情的影響來說，有人甚至認(rèn)為疫情帶來的破壞不亞于一次世界大戰(zhàn)，人類社會在很長的一段時間內(nèi)都將難以恢復(fù)。這次疫情也徹底改變了人類社會的現(xiàn)有生活方式，讓人類進行反思，并糾正自己的行為。

風(fēng)險管理體系的完善不僅僅是國內(nèi)體系的完善，還必須包括國際相關(guān)體系的完善。既包括前期的預(yù)防、疫情爆發(fā)時的處置，也應(yīng)該包括事后恢復(fù)時期相關(guān)的風(fēng)險管理。只有做到有備無患，當(dāng)重大公共衛(wèi)生事件突然發(fā)生時才能臨危不亂。重大公共衛(wèi)生事件往往造成大范圍的影響，這個范圍常常是跨地區(qū)和跨國境的，一旦某個國家或地區(qū)處置不當(dāng)，就必然會引起相鄰國家和地區(qū)的一系列連鎖反應(yīng)。另外，在全球化的發(fā)展態(tài)勢下，各國和各地區(qū)的經(jīng)濟、文化、政治及其他領(lǐng)域相互影響，相互滲透，如果各自為政，不但會帶來更大的損失，也會造成全世界社會秩序混亂，并帶來政治和其他方面的安全隱患。在這種情況下，需要在世界范圍內(nèi)建立長效制度，讓各國和各地區(qū)以人類共同利益為重，放棄爭端和偏見，保持溝通和協(xié)作，戰(zhàn)勝威脅人類安全的各種新型病毒，使人類社會可以持續(xù)安全健康發(fā)展。