張 鋒

(山東師范大學 法學院，山東 濟南，250014 )

引言

目前，煤炭是我國能源結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，在我國的能源供給和能源安全中占有舉足輕重的地位。與此同時，煤炭開采帶來的采煤塌陷地生態(tài)環(huán)境問題也相伴而生。2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》中涵蓋了包括濕地、森林、草原等在內(nèi)生態(tài)補償?shù)钠叽箢I(lǐng)域，卻未提及關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)保護補償。而國家發(fā)改委聯(lián)合九部委在2018年12月印發(fā)的《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》中，提出了要“健全依法建設(shè)占用自然生態(tài)空間和壓覆礦產(chǎn)的占用補償制度”(1)國家發(fā)展和改革委員會：《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》(發(fā)改西部〔2018〕1960號)，2018年12月28日。，填補了資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)恼呖瞻?。國家發(fā)改委2021年5月在生態(tài)保護補償工作部際聯(lián)席會議上也指明：“十四五”時期應(yīng)重點聚焦生態(tài)保護補償立法工作，加強頂層設(shè)計和統(tǒng)籌謀劃。我國礦產(chǎn)資源包括采煤塌陷地的生態(tài)補償問題已經(jīng)提上了重要議事日程。

對于采煤塌陷地的生態(tài)補償，尚未有確定統(tǒng)一的概念界定。圍繞礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)母拍钜灿袕V義和狹義之分。狹義的概念認為生態(tài)補償是指在環(huán)境利用和自然資源開發(fā)過程中，國家通過對開發(fā)利用環(huán)境資源的行為和環(huán)境污染者進行收費，對保護環(huán)境資源的主體進行經(jīng)濟補償，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，尋找替代性資源，對開采自然資源所引起的耗竭進行補償(2)曹明德：《論我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度》，《中國環(huán)境法治》(2007年卷)，北京：法律出版社，2017年，第202頁。。廣義概念則認為生態(tài)補償不僅包括對生態(tài)環(huán)境的治理恢復(fù)，還應(yīng)包括對礦業(yè)城市的可持續(xù)發(fā)展機會的補償(3)黃錫生：《礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度探究》，《現(xiàn)代法學》2006年第6期。。采煤塌陷地作為礦產(chǎn)資源開發(fā)中造成生態(tài)破壞的典型代表，由礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)母拍罴毣讲擅核莸?，具有進一步探討的理論價值。

在生態(tài)補償法律關(guān)系方面，杜群(2005)認為生態(tài)補償是利益關(guān)系，即生態(tài)保護的貢獻者和生態(tài)保護利益的受益者之間建立的物質(zhì)性補償給付關(guān)系，在煤炭資源開采中，開發(fā)利用煤炭的受益者應(yīng)當給予當?shù)氐纳鷳B(tài)利益犧牲者以物質(zhì)補償。(4)杜群：《生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問題》，《現(xiàn)代法學》2005年第3期。王干(2015)則認為，補償主體應(yīng)分為“生態(tài)受益者、損害者”或“生態(tài)保護者、受損者”(5)王干、白明旭：《中國礦區(qū)生態(tài)補償資金來源機制和對策探討》，《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第5期。。在國外研究中，Porras等人認為，在PES方案中，補償主體可以是一個或多個受益者如非政府組織、企業(yè)或中央或地方政府。(6)Porras I et al.,“Monitoring and evaluation of payment for watershed service schemes in developing countries”, publishecl by IIEDC(International Institute for Enviroment and Development), 2013, p.9.但是目前國內(nèi)外仍未有學者對采煤塌陷地的補償主體進行具體界定，主體間利益關(guān)系如政府和市場的關(guān)系問題仍是學者們爭議的焦點。

對于法律關(guān)系主體中的政府和市場關(guān)系的制度設(shè)計，學界爭議較大。主張引入市場化生態(tài)補償機制的學者如樊勝岳等 (2012) 指出，由于政府生態(tài)補償方式單一，投融資機制運行不暢，且在生態(tài)建設(shè)和生態(tài)購買中政府尋租現(xiàn)象頻出，導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)供需不平衡，要推進市場化的生態(tài)補償機制才能促進生態(tài)補償制度的可持續(xù)發(fā)展。(7)樊勝岳、趙丹華、徐裕財：《市場化的生態(tài)環(huán)境補償制度研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2012年第5期。彭秀麗(2019)認為，在礦區(qū)生態(tài)補償過程中僅通過政府或者企業(yè)進行單一的生態(tài)補償已經(jīng)無法達到生態(tài)補償?shù)淖顑?yōu)結(jié)構(gòu)，必須引入多元化、市場化的生態(tài)補償機制。(8)彭秀麗、孫鑠鑠、嚴曙光：《林業(yè)生態(tài)補償機制研究綜述》，《中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版)》2019年第3期。而堅持由政府主導(dǎo)生態(tài)補償?shù)膶W者如陳挺(2013)認為，考慮到科斯定理的嚴格條件，在當前中國的市場形勢下，市場環(huán)境主義生態(tài)補償思想可操作性不強，生態(tài)補償和修復(fù)的主要途徑仍應(yīng)是政府的財政資金。(9)陳挺：《生態(tài)補償中市場環(huán)境主義與非市場環(huán)境主義的爭論——基于科斯定理的質(zhì)疑》，《財政研究》2013年第11期。杜群(2019)則提出，應(yīng)以環(huán)境資源開發(fā)利用限制為分析路徑，從正外部性效益出發(fā)，生成生態(tài)補償權(quán)利義務(wù)主體的法律樣態(tài)，明確政府在生態(tài)補償中的主體地位。(10)杜群、車東晟：《新時代生態(tài)補償權(quán)利的生成及其實現(xiàn)——以環(huán)境資源開發(fā)利用限制為分析進路》，《法制與社會發(fā)展》2019年第2期。潘佳(2018)認為政府應(yīng)理性反思在生態(tài)保護補償中的法律角色定位，厘定政府與市場的關(guān)系，在生態(tài)補償機制中推動形成政府引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)的新格局。(11)潘佳：《生態(tài)保護補償中政府角色的法律定位》，《中國行政管理》2018年第7期。

對于生態(tài)補償中政府和市場的關(guān)系，在國內(nèi)和國際上的探討都較多。國外對于生態(tài)補償法律關(guān)系主體的探討研究一般集中在補償模式的主體上。Ezzinedeblas(2016)等學者利用主成分分析法研究了全球55個PES計劃，總結(jié)主流生態(tài)補償模式，比較了公共支付生態(tài)補償模式和私人支付生態(tài)補償模式的差異。(12)Ezzine-de-Blas D et al., “Global patterns in the implementation of payments for environmental services”.PloS one,2016, Vol. 11, No.3.且國外將生態(tài)補償看作是一種激勵機制而不是懲罰機制，應(yīng)該基于“受益人付費”原則而不是“污染者付費”原則，因而國外的生態(tài)補償大多以市場為補償主體。

從國內(nèi)外研究現(xiàn)狀來看，學者們就生態(tài)補償主體方面的界定提出了一些見解。但是，要形成符合我國國情的體系完備、邏輯嚴密、協(xié)調(diào)性強、實踐性強的采煤塌陷地生態(tài)補償?shù)牧⒎w系仍需深入研究。

學者們對于生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟手段也進行了部分探索。靳樂山(2019)在探討中國生態(tài)補償?shù)幕娟P(guān)系的文章中，提到生態(tài)補償與其他環(huán)境經(jīng)濟政策工具之間的關(guān)系，提出了包括第三方治理機制和生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護PPP項目在內(nèi)的環(huán)境市場政策。(13)靳樂山、吳樂：《中國生態(tài)補償十對基本關(guān)系》，《環(huán)境保護》2019年第22期。曾貴榮(2018)則提出在生態(tài)補償中實行資產(chǎn)證券化。(14)曾貴榮：《資產(chǎn)證券化在生態(tài)補償項目中的應(yīng)用》，《財會通訊》2018年第14期。對于國外的生態(tài)補償經(jīng)濟手段，Mayrand(2004)指出，生態(tài)補償資金來源于國際組織或環(huán)保非政府組織的貸款或捐款、政府轉(zhuǎn)移支付或補貼、受益人支付。(15)Mayrand K, M Paquin,“Payments for environmental services:A survey and assessment of current schemes”,Montreal:Unisféra International Center (for the Commission for Environmental Cooperation of North America)，2004, p.14.此外，國外生態(tài)補償計劃的資金還通過市場交易，或通過債券或股票融資取得。這些方式大多從單一角度探索生態(tài)補償市場化操作路徑，系統(tǒng)的、全面的、規(guī)范的法律配套研究仍須進一步探討。

綜觀國內(nèi)外的采煤塌陷地生態(tài)補償研究成果，在生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系方面頗有爭議，研究也多側(cè)重于生態(tài)學和經(jīng)濟學角度的解決方式，尤其在采煤塌陷地的生態(tài)補償中如何靈活適當?shù)剡\用符合我國實際現(xiàn)狀的經(jīng)濟手段的相關(guān)研究較為薄弱。鑒于此，對于采煤塌陷地生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)制，要進一步探討法律制度構(gòu)建、法律關(guān)系厘定和經(jīng)濟手段運用，并且對其進行全過程監(jiān)督，形成系統(tǒng)化、理論化的生態(tài)補償體系構(gòu)建。

在學界熱議生態(tài)補償理論的同時，各地相繼試點推行生態(tài)補償制度，但實踐中也暴露出不少問題，與結(jié)構(gòu)化、體系化、系統(tǒng)化的生態(tài)補償體系仍有一定距離，相關(guān)制度設(shè)計、經(jīng)濟手段、監(jiān)督評估等效果不佳，亟待找準癥結(jié)并予以完善。

一、采煤塌陷地生態(tài)補償概念界定

生態(tài)補償最初作為生態(tài)學概念，是指生物系統(tǒng)、種群或者有機體被外來作用力干擾或受到侵害時，進行自我抵抗干擾和侵害、自我調(diào)節(jié)和修復(fù)，無須人為干預(yù)，自行維持其本身的發(fā)展和生存。在經(jīng)濟學視域中，多以科斯的產(chǎn)權(quán)理論和庇古稅理論來解釋環(huán)境損害的外部性內(nèi)部化解決的兩種基本范式。庇古稅理論運用政府手段，向損害自然資源環(huán)境的破壞者征稅等方式來解決外部性問題；科斯定理則肯定市場的作用，在政府進行宏觀調(diào)控明確產(chǎn)權(quán)的前提下，通過市場交易或自愿協(xié)商的方式解決外部性問題。

生態(tài)補償在法學領(lǐng)域是指“國家或者有關(guān)組織之間通過對損害生態(tài)環(huán)境的行為向生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用主體進行收費，并將所征收的費用通過約定的某種形式轉(zhuǎn)給因生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用或保護生態(tài)環(huán)境而自身的利益受到損害的主體，最終達到保護資源的目的的過程”(16)杜群：《生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問題》，《現(xiàn)代法學》2005年第3期。。采煤塌陷地生態(tài)補償是礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)拇硇詷颖?，是生態(tài)補償法律制度中重要的一環(huán)。在煤礦開采生態(tài)補償語境下，煤礦等礦產(chǎn)資源具有不同于其他生態(tài)資源的有限性、不可再生性、壟斷性等特點，因此煤礦開采生態(tài)補償也具有不同于其他生態(tài)補償類型的特質(zhì)。

在煤礦資源開發(fā)中，外部性理論是生態(tài)補償?shù)闹匾碚撘罁?jù)。外部性理論視角下的煤炭資源的開采造成礦區(qū)空氣污染等環(huán)境污染和以采煤塌陷地為代表的生態(tài)環(huán)境破壞。目前我國在采煤塌陷地的生態(tài)補償多采用庇古稅方案，但當前實踐中行政要素干預(yù)過多，資金利用不充分，且補償范圍和數(shù)額等要素尚未有法律明確規(guī)定，生態(tài)補償?shù)姆秶蛿?shù)額界定不僅需要考慮資源地生態(tài)環(huán)境因素，還應(yīng)考慮當?shù)刂苯踊蜷g接經(jīng)濟損失，以及資源開發(fā)對社會發(fā)展的影響。

礦產(chǎn)資源耗竭補償理論則是生態(tài)補償?shù)牧硪恢匾碚撘罁?jù)。礦產(chǎn)資源的不可再生性決定了其具有耗竭性，而有損失就應(yīng)當有補償。礦產(chǎn)資源耗竭性理論認為，礦產(chǎn)資源耗竭補償?shù)膶嵸|(zhì)屬于跨代間的資源配置和利益共享問題，也就是代際間的公平問題。(17)黃錫生：《礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度探究》，《現(xiàn)代法學》2006年第6期。煤炭資源的產(chǎn)生周期長，現(xiàn)存資源有限，當代人不能僅憑自己的發(fā)展需求剝奪后代人利用資源的權(quán)利。政府代表公共物品的所有者，對破壞煤礦區(qū)環(huán)境的行為收費，以補償在采煤過程中利益受損的主體，并恢復(fù)礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境。其中受損的利益不僅包括礦產(chǎn)資源利益，也包括當?shù)氐陌l(fā)展機會和后代人的資源權(quán)利。

基于以上煤炭資源生態(tài)補償?shù)睦碚撝?，生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵和外延不斷發(fā)展。隨著社會經(jīng)濟和觀念的進步，生態(tài)補償不應(yīng)當只對遭受破壞的生態(tài)和環(huán)境資源進行補償，還應(yīng)當向人類健康、環(huán)境公平和發(fā)展機會方向等更深層面延伸。煤礦開采生態(tài)補償不應(yīng)當僅滿足于政府制度安排或者政策行為，而更要從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的層面出發(fā)，涵蓋周邊居民喪失的發(fā)展機會、公平享有的環(huán)境條件、“后代人”應(yīng)當享有的資源權(quán)利等。從法律層面來看，應(yīng)當包括支付搬遷補償費、居民安置費、環(huán)境資源補貼費等。

由此，對采煤塌陷地生態(tài)補償可以定義為:在煤礦開發(fā)利用過程中，由各生態(tài)補償主體對因開采行為而導(dǎo)致的地面沉陷破壞、生態(tài)環(huán)境的污染、資源耗竭、礦區(qū)城市及居民環(huán)境公平和發(fā)展機會喪失等進行的補償。

二、采煤塌陷地生態(tài)補償運行現(xiàn)狀與困境

目前，我國各地政府正在摸索采煤塌陷地生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)制度和程序。例如，2001年江蘇省徐州市的《徐州市采煤塌陷地復(fù)墾條例》及2019年山東省的《山東省采煤塌陷地綜合治理專項規(guī)劃(2019—2030年)》等，取得了一些成效，但也存在不盡如人意之處。(18)《山東省采煤塌陷地綜合治理專項規(guī)劃(2019—2030年)》顯示，截至2020年底山東省采煤塌陷地累計面積為123.64萬畝，然而采煤塌陷地進行生態(tài)補償卻沒有達到預(yù)期目的。采煤塌陷地生態(tài)補償制度在實踐運行中存在著以下三方面的困境。

(一)生態(tài)補償基本制度不夠細化

從總體上看，目前關(guān)于采煤塌陷地生態(tài)補償制度籠統(tǒng)模糊，可操作的具體措施不多。雖然已有一定的政策規(guī)定和立法依據(jù)，但缺乏更為長效系統(tǒng)的法律機制，不利于形成對相關(guān)主體的硬性約束。一是基本法方面，《環(huán)境保護法》規(guī)定了有關(guān)生態(tài)補償?shù)闹贫葮?gòu)想(19)《環(huán)境保護法》第三十一條：“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償?！?，但僅作為基本法的宏觀性規(guī)定，沒有量化細化的具體操作機制。二是專門法方面，我國沒有專門的生態(tài)補償法律，《生態(tài)補償條例》尚未出臺。三是單行法方面，與采煤塌陷地相關(guān)的《煤炭法》中僅有第二十五條(20)《煤炭法》第二十五條：“因開采煤炭壓占土地或者造成地表土地塌陷、挖損，由采礦者負責進行復(fù)墾，恢復(fù)到可供利用的狀態(tài)；造成他人損失的，應(yīng)當依法給予補償?！币?guī)定“應(yīng)予賠償”，再無細則。

補償?shù)闹贫炔粔蚣毣瘜?dǎo)致各地只能“摸著石頭過河”進行生態(tài)補償。由于受償主體、補償標準、補償主體等關(guān)鍵要素沒有法律依據(jù)，實踐中出現(xiàn)“補不補償一個樣”“補償多少不一樣”等亂象。首先，在受償主體方面，受償主體是否以自然人為單位、是否包含期待利益受損的居民、當?shù)卣侵苯舆€是間接受償主體等問題，目前均無定論。其次，在補償標準方面，補償范圍與標準不統(tǒng)一。“科學的補償范圍與補償標準直接關(guān)系到生態(tài)補償?shù)男Ч约皟r值目標的實現(xiàn)”(21)趙鑫鑫、曹明德：《新環(huán)境保護法與生態(tài)保護補償制度的構(gòu)建》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2015年第5期。。生態(tài)修復(fù)應(yīng)當達到什么程度沒有具體標準、受償主體應(yīng)當獲得多少補償沒有量化標準等均是困擾實踐的難題。再次，在補償主體方面，補償主體不清晰。雖然理論點是基于“誰受益誰補償，誰受損誰獲補”的原則確定受益者是補償主體，但實踐中一般僅將補償主體限制解釋為礦山企業(yè)。例如，福建省礦產(chǎn)資源生態(tài)補償主體是采礦權(quán)人或者采礦申請人，(22)林龍、劉檳榔：《論福建省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度的完善》，《環(huán)境與發(fā)展》2018年第2期。由此則帶來一系列疑問：煤礦資源所有權(quán)人——政府——是否屬于補償主體開采利用煤礦資源的其他間接受益人是否屬于補償主體？這些問題都亟待明確。

(二)生態(tài)補償經(jīng)濟手段模式單一

具體來看，經(jīng)濟手段是用好用活生態(tài)補償?shù)闹匾ナ?，然而當前采煤塌陷地生態(tài)補償?shù)馁Y金大多源于當?shù)卣呢斦杖?，科學化、社會化、多元化程度不夠，導(dǎo)致實踐中生態(tài)補償資金總額嚴重不足，甚至出現(xiàn)政府“無力治理”的情況。

現(xiàn)行生態(tài)補償經(jīng)濟手段主要是“輸血型手段”?！拜斞褪侄巍笔侵敢哉疄橹鲗?dǎo)，通過財政、政策、實物等不同形式對受償者進行補償，這是實踐中生態(tài)補償?shù)闹饕绞?。在?yīng)然狀態(tài)下，該種模式在政府背書下應(yīng)當取得良好的效果。但在實然狀態(tài)下，由于僅依靠政府財政來維系運作，整個生態(tài)補償系統(tǒng)顯得活力不足——我國采煤塌陷地生態(tài)補償?shù)馁Y金主要是中央和地方政府財政轉(zhuǎn)移支付資金和礦山環(huán)境修復(fù)專項基金，一般都是由國家或者上級政府進行個體補償，系政府單方的資金投入。這不僅造成當?shù)刎斦毫^大，也抑制了市場主體參與采煤塌陷地生態(tài)補償?shù)目赡苄院头e極性。“輸血型手段”過分依賴外在“血庫”，不利于采煤塌陷地生態(tài)補償?shù)拈L期發(fā)展，可持續(xù)性不強。

實踐中，部分地區(qū)也適用“造血型手段”。其是指在政府補償資金的支持下，由多元主體共同參與生態(tài)補償?shù)哪Ｊ?。?yīng)然狀態(tài)下，該種模式可以引入市場主體等作為“造血干細胞”，有效促進產(chǎn)業(yè)扶持、居民轉(zhuǎn)移、智力援助等。但實然狀態(tài)下，由于多方面的原因，多元主體的參與度不高，該種模式在我國的運行尚待完善。

(三)生態(tài)補償監(jiān)管體系存在缺陷

從管理上看，目前我國缺失采煤塌陷地生態(tài)補償?shù)目绲赜颉⒖绮块T的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，內(nèi)部監(jiān)管落得不實，又缺乏外部監(jiān)督渠道，是采煤活動問題不斷滋生的重要誘因。

在內(nèi)部監(jiān)管方面，我國采煤塌陷地生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管主體龐雜，包括了當?shù)刈匀毁Y源主管部門、財政部門、環(huán)境保護管理部門、發(fā)展改革委員會等，有時甚至還包括上級和異地的相關(guān)部門。由于部門利益的不同，上述監(jiān)管主體之間不可避免地存在一定程度的沖突，加之部門職能交叉重疊、協(xié)調(diào)不暢，導(dǎo)致監(jiān)管效率不盡如人意。在實踐中，不乏有的政府部門為了完成招商引資的指標，采用唯GDP論，以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟發(fā)展，而某些監(jiān)管部門有利主動、無利被動，工作積極性不高。此外，某些監(jiān)管主體以行政化代替專業(yè)化，生態(tài)補償?shù)馁Y金監(jiān)管流于形式化，難免導(dǎo)致原本應(yīng)當用于生態(tài)補償?shù)膶ｍ椯Y金被截留或挪作他用，實踐中有的生態(tài)補償淪為“賬面補償”，無法保證資金的利用效果。

在外部監(jiān)管方面，我國采煤塌陷地生態(tài)補償基本依靠政府自我監(jiān)督，社會公眾難以介入。這表現(xiàn)在：一是社會公眾無從知曉補償?shù)臉藴史秶⑦M度計劃、資金分配等相關(guān)信息；二是政府決策缺乏社會公眾參與渠道，導(dǎo)致社會公眾的生態(tài)補償意識不強，參與積極性不高；三是環(huán)境保護組織等社會團體對生態(tài)補償全過程難以監(jiān)督，網(wǎng)絡(luò)和媒體的輿論監(jiān)督亦有所缺失。

三、采煤塌陷地生態(tài)補償制度的若干完善構(gòu)想

我國采煤塌陷地生態(tài)補償治理投入甚巨。以山東省為例，《山東省采煤塌陷地綜合治理專項規(guī)劃(2019—2030年)》顯示，全省治理采煤塌陷地工程總投資約為1707281.62萬元。巨大的投入期待高效的生態(tài)恢復(fù)，但上述制度、補償、監(jiān)管等方面存在的問題顯然未達到預(yù)期效果，應(yīng)予完善。

(一)推進采煤塌陷地生態(tài)補償制度建設(shè)

1.法律制度

采煤塌陷地生態(tài)補償制度需要體系化的生態(tài)補償法律作為支撐，因而需將健全采煤塌陷地生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)制度擺在首要位置。在生態(tài)補償制度相關(guān)政策的實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)的大背景下，采煤塌陷地的有關(guān)立法也應(yīng)隨之跟進，可以分為以下三步走：

第一，憲法性文件層面。建議對憲法規(guī)定的自然資源產(chǎn)權(quán)制度作出細化規(guī)定，對所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)屬進行區(qū)分，確定各權(quán)屬下的自然資源權(quán)利主體，明確“權(quán)利分置”的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，在產(chǎn)權(quán)制度中賦予市場流轉(zhuǎn)的可能性。第二，基本法方面。《環(huán)境保護法》第三十一條的規(guī)定較為模糊，建議明確除對生態(tài)進行保護補償外，生態(tài)補償制度還應(yīng)當包括對利益受損人的保護補償。第三，專門法方面。推進生態(tài)補償專門法律的建設(shè)，以《生態(tài)補償條例草案》為藍本，將散見在不同環(huán)境要素法(如《煤炭法》《森林法》《草原法》等)中的生態(tài)補償有關(guān)規(guī)定有機整合，形成《生態(tài)補償法》。在總則部分，明確生態(tài)補償制度的補償原則即“誰受益，誰補償。誰受損，誰獲補”。在分則部分，可以環(huán)境要素劃分為各章節(jié)，根據(jù)不同環(huán)境要素的特性在不同章節(jié)中規(guī)定合適的生態(tài)補償方式和法律責任。

2.法律要素

采煤塌陷地生態(tài)補償制度的有效運行還應(yīng)當對補償關(guān)系的關(guān)鍵要素予以明確，其中以補償主體、受償主體、補償標準等三者為要。

首先，擴大采煤塌陷地生態(tài)補償主體。補償主體應(yīng)當包括礦山企業(yè)、政府和資源使用地，不應(yīng)僅狹義理解為相關(guān)企業(yè)，上述三者分別承擔第一主體、補充主體、公平主體的補償責任。一是礦山企業(yè)應(yīng)當是采煤活動的第一主體。礦山企業(yè)的采礦活動是采煤塌陷地形成的直接原因，也直接將負面效益波及當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和居民，更在采煤時獲得了巨大的經(jīng)濟利益，是開采煤炭的直接受益人。按照“誰受益，誰補償”的原則，礦山企業(yè)被解釋為“受益人”作為生態(tài)補償?shù)闹黧w是無可非議的。二是政府應(yīng)當是采煤塌陷地生態(tài)補償?shù)难a充主體。政府是憲法明確的自然資源的所有權(quán)人。采煤塌陷地進行生態(tài)補償后，重新恢復(fù)生態(tài)價值的土地所有權(quán)人是政府，因此實際上可以認為政府是采煤活動的間接受益人，其也應(yīng)當被理解為“受益人”。在礦山企業(yè)和政府的生態(tài)補償主體順位上應(yīng)當分為“新賬”和“舊賬”兩種情況?！靶沦~”的責任主體明確，由責任主體即礦山企業(yè)作為第一主體進行生態(tài)補償。與之相比，“舊賬”往往無法確定采煤塌陷地的責任人，在此情形下，政府則應(yīng)由生態(tài)補償?shù)难a充主體遞進為第一主體，按照公共信托理論作為信托人進行采煤塌陷地生態(tài)補償。三是資源使用地應(yīng)當是采煤塌陷地生態(tài)補償?shù)墓街黧w。一般情況下，煤炭資源需求量大的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高。其使用煤炭付出的成本低于采煤塌陷地區(qū)進行生態(tài)補償所需要的成本。出于公平原則，資源使用地可以被解釋為“受益人”，承擔一定的公平責任。

其次，明晰采煤塌陷地生態(tài)受償主體。受償主體的范圍應(yīng)立足于“誰受損，誰獲補”原則來確定，應(yīng)當包括煤礦區(qū)居民和當?shù)卣Ｒ环矫?，礦區(qū)居民理應(yīng)成為采煤塌陷地生態(tài)受償?shù)闹黧w。一是環(huán)境原因。當其居住地進行煤炭開采活動時，當?shù)刂脖?、水源、大氣等受到污染，這會降低居民的生活質(zhì)量甚至在一定程度上會危害居民的身體健康。二是經(jīng)濟原因。煤炭開采會占用當?shù)鼐用竦母?，使得當?shù)鼐用駟适Р糠滞恋?，會損害居民的經(jīng)濟利益。此外，煤礦開采后土地沉降形成的采煤塌陷地也嚴重破壞了土地原本的價值。若不進行生態(tài)補償，采煤區(qū)土地短時間內(nèi)無法恢復(fù)至原有狀態(tài)，將對當?shù)禺a(chǎn)生巨大不利影響，實際上變相提高了當?shù)鼐用裆畛杀?。另一方面，當?shù)卣矐?yīng)當被解釋為采煤塌陷地生態(tài)受償?shù)闹黧w。政府在制度定位中是十分特殊的，其具有雙重屬性，既是補償主體又是受償主體。確認其為受償主體的依據(jù)在于，政府在采煤過程中是利益受損的。可以想見，政府通過行政許可將礦產(chǎn)資源相關(guān)權(quán)利給予相關(guān)企業(yè)后，企業(yè)對礦產(chǎn)資源的開采將對采煤區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成破壞。直接的生態(tài)破壞當然由礦山企業(yè)作為主體進行補償，但是間接的生態(tài)破壞由于具有長期性、漸進性、隱蔽性，可能在較長時間后才會出現(xiàn)，而出現(xiàn)生態(tài)損害后基本上只能由政府進行生態(tài)補償。因此，政府也屬于采煤塌陷地的利益受損人，應(yīng)被確立為受償主體。

再次，規(guī)范采煤塌陷地生態(tài)補償標準。“經(jīng)濟標準”應(yīng)當不是放之四海而皆準的，針對不同地區(qū)的生態(tài)承受能力和經(jīng)濟發(fā)展水平，應(yīng)當設(shè)計相應(yīng)的補償標準?？梢詫Σ煌擅核莸貐^(qū)設(shè)立若干經(jīng)濟補償?shù)燃?，進行類型化劃分，具體分為脆弱地區(qū)、次脆弱地區(qū)、較穩(wěn)固地區(qū)、穩(wěn)固地區(qū)四類，經(jīng)濟補償標準則由高到低進行設(shè)計。各地可以在上述標準的基礎(chǔ)上設(shè)立數(shù)額更高的補償標準，但不得低于上述標準。此外，在經(jīng)濟補償后，當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境達到何種程度才算是完成生態(tài)補償任務(wù)，同樣應(yīng)予明確。不同于上述經(jīng)濟標準，“效果標準”應(yīng)當立足于生態(tài)服務(wù)價值損益，具體考察“生物”(包括微生物、動物、植物)及“環(huán)境”(包括土壤、水、巖石等)(23)張思鋒、楊瀟：《煤炭開采區(qū)生態(tài)補償標準體系的構(gòu)建與應(yīng)用》，《中國軟科學》2010年第8期。，使用歷史對比法，從時間維度縱向比較生物群落和環(huán)境狀況，當“生物”和“環(huán)境”均恢復(fù)到采煤塌陷地形成之前的狀態(tài)即可視為完成生態(tài)補償。

(二)拓寬采煤塌陷地生態(tài)補償市場化路徑

從生態(tài)補償?shù)拈L遠發(fā)展來看，以政府財政為主的“輸血型模式”發(fā)展動力不足，而以市場化運行為主的“造血型模式”能夠充分調(diào)動市場活力因子，提高企業(yè)及社會公眾的生態(tài)補償參與積極性，值得進一步探索，具體可以從以下四個方面展開：

一是完善采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)基金制度。第一，提高法律位階。自2017年我國取消礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金后，財政部等提出了《建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。然而《指導(dǎo)意見》的內(nèi)容并不明確，導(dǎo)致各地基金繳納標準、取用方式和運作方式等規(guī)定各有差異。在此背景下，專門針對采煤塌陷地生態(tài)補償?shù)脑敿氁?guī)定更是缺乏。對此，應(yīng)當提高《指導(dǎo)意見》法律位階，將其由部門規(guī)章提升為行政法規(guī)，進一步體現(xiàn)國家的重視程度。第二，確立使用標準。細化《指導(dǎo)意見》的相關(guān)內(nèi)容，明確礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金的取用標準和條件，解決存于賬面難以計提的問題，規(guī)定企業(yè)在取用資金前須制定詳盡的生態(tài)補償資金使用計劃，確保資金完全用于采煤塌陷地的修復(fù)治理。第三，提高基金創(chuàng)收能力。激發(fā)生態(tài)修復(fù)基金的市場活力，適當進行溫和性、有保障的投資，例如購買國債等，減少對政府財政的過度依賴。

二是推進采煤塌陷地生態(tài)補償產(chǎn)業(yè)扶持。在采煤塌陷地生態(tài)補償市場化過程中，政府要實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換，由生態(tài)補償?shù)摹肮芾碚摺毕颉耙龑?dǎo)者”轉(zhuǎn)變，通過提供產(chǎn)業(yè)支持政策來改善市場環(huán)境，鼓勵包括礦業(yè)企業(yè)在內(nèi)的多元社會主體積極參與生態(tài)補償，創(chuàng)建生態(tài)補償綠色創(chuàng)新企業(yè)。以山東省濟寧市王樓煤礦為例，礦業(yè)企業(yè)在當?shù)卣恼咧С窒聞?chuàng)新實施“土地流轉(zhuǎn)+生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)”的采煤塌陷地綜合治理模式，成立山東京杭綠色生態(tài)工程有限公司，通過新技術(shù)、新設(shè)施的推廣應(yīng)用，發(fā)展生態(tài)、高效、品牌農(nóng)業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，開發(fā)現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)。上述采煤塌陷地的治理補償模式既由政府引導(dǎo)，又推動建立綠色創(chuàng)新企業(yè)和積極進行生態(tài)補償；既有效治理了采煤塌陷地的環(huán)境問題，又為當?shù)剞r(nóng)業(yè)勞動人口提供了就業(yè)機會，保證農(nóng)戶失地不離地，實現(xiàn)了政府、企業(yè)和當?shù)鼐用竦娜焦糙A，值得推廣借鑒。

三是引導(dǎo)采煤塌陷地生態(tài)補償“政企學”相結(jié)合。對于難以治理的采煤塌陷地，僅依靠中央及地方政府財政撥款無法實現(xiàn)治理恢復(fù)目標，由政府、礦業(yè)企業(yè)、高等院?；?qū)I(yè)研究機構(gòu)共建合作研發(fā)平臺，政府、企業(yè)提供資金，高等院?；?qū)I(yè)研究機構(gòu)提供研發(fā)人才及技術(shù)，發(fā)揮各自優(yōu)勢合力完成生態(tài)補償目標，是在采煤塌陷地治理實踐中探索的一條切實可行的路徑。以山東省濟寧市任城區(qū)的采煤塌陷地為例，該地作為“歷史生態(tài)欠賬”，采煤塌陷地修復(fù)治理難度較大。區(qū)政府為保障采煤塌陷地綜合治理資金需求，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，以稅收減免、優(yōu)惠融資政策吸引優(yōu)質(zhì)社會資本，與科研企業(yè)、第三方企業(yè)合作，“轉(zhuǎn)廢為寶”解決塌陷地生態(tài)治理問題的同時又實現(xiàn)了廢棄礦區(qū)的再次開發(fā)利用。任城區(qū)和中國煤炭科工集團有限公司本著“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場運作、社會參與”原則，采用“技術(shù)研究+資本投入”運作方式，融合“平臺+運營+技術(shù)”三要素，開創(chuàng)了采煤沉陷區(qū)綜合治理與土地開發(fā)一體化的“任城模式”。(24)王浩奇：《全國首例條帶式采煤沉陷區(qū)綜合治理與利用項目通過驗收——科技創(chuàng)新讓沉陷區(qū)迎“蝶變”》，《大眾日報》2020年12月29日。在資金運作方面，該地按照一定出資比例由區(qū)政府平臺公司和中國煤炭科工集團共同發(fā)起設(shè)立采煤塌陷區(qū)治理專項基金，引入專門的基金管理機構(gòu)，負責基金日常運作與管理。依托中國煤炭科工集團建立采煤塌陷地治理工程研究院和院士工作站，以采煤塌陷地治理中土地生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)工程為切入點，以治理帶動和培育新興產(chǎn)業(yè)，增強了區(qū)域發(fā)展動力，推進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化。由此可以設(shè)想，在地方政府與央企合作的“任城模式”基礎(chǔ)之上，可以進一步設(shè)立股份制公司，由造成采煤塌陷地污染的礦業(yè)企業(yè)和當?shù)卣块T共同出資，由高等學?；蜓芯繖C構(gòu)提供技術(shù)研發(fā)和人才力量。礦業(yè)企業(yè)和政府提供生態(tài)補償資金，以資金入股，高校或研究機構(gòu)則以技術(shù)入股，收益根據(jù)持有股份予以合理分配。該股份公司中的政府、企業(yè)能夠參與決策分紅，高?；蜓芯繖C構(gòu)也能具有一定的決策參與權(quán)和收益分配，從而充分發(fā)揮 “政企學”的各自長處，使生態(tài)補償全過程更具戰(zhàn)略性、專業(yè)性、針對性。

四是加強采煤塌陷地生態(tài)補償智力支持。采煤塌陷地生態(tài)補償方式可以不局限于現(xiàn)金投資，還可以通過煤炭開采技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)生態(tài)優(yōu)化設(shè)計進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，將地方的煤炭資源優(yōu)勢發(fā)展為經(jīng)濟優(yōu)勢，通過采取智力支持，利用新興技術(shù)，發(fā)展新型網(wǎng)絡(luò)商業(yè)模式，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、創(chuàng)意經(jīng)濟、流量經(jīng)濟等新經(jīng)濟，推動生態(tài)補償與經(jīng)濟社會融合發(fā)展，推進當?shù)厣鷳B(tài)價值產(chǎn)業(yè)化。在智力支持過程中，可以生態(tài)補償技術(shù)和生態(tài)補償產(chǎn)業(yè)管理為優(yōu)先升級方向，由高校、研究機構(gòu)或者有成功經(jīng)驗的塌陷地治理地區(qū)提供技術(shù)和人才的對口支持，發(fā)揮橋梁紐帶作用，通過共建園區(qū)等方式進行智力支持、異地幫扶，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

(三)建立采煤塌陷地生態(tài)補償內(nèi)外監(jiān)管制度

權(quán)力的運行脫離了有效的管理監(jiān)督，就會效率低下甚至滋生腐敗。采煤塌陷地生態(tài)補償?shù)挠行н\行也同樣離不開嚴格的內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)督。

在內(nèi)部監(jiān)管方面，不僅要建立綜合性生態(tài)補償專門管理機構(gòu)，還要完善政府內(nèi)部監(jiān)管體制?？梢越梃b域外的監(jiān)督管理體制，例如，加拿大聯(lián)邦政府和省政府的分層管理體制——由聯(lián)邦政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各省級礦業(yè)主管部門履行本地區(qū)的礦區(qū)管理職責，并配合聯(lián)邦政府處理跨行政區(qū)域以及與公共利益關(guān)系密切的礦區(qū)事務(wù)。又如，美國在礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理中實行礦山環(huán)境監(jiān)督檢查員制度。該制度在政府內(nèi)部設(shè)置獨立于其他管理部門的專門性工作組或監(jiān)察機構(gòu)，就采煤塌陷地生態(tài)補償?shù)难a償計劃、實施進度、資金使用、治理效果等進行全過程動態(tài)監(jiān)督管理，提高采煤塌陷地生態(tài)補償效率，促進生態(tài)補償高效透明運行。

具體到我國，可以打破原有的條塊化管理體制，在中央和地方政府分別設(shè)立綜合性的生態(tài)補償管理機構(gòu)或工作小組，實行上下級垂直管理，不與其他政府部門產(chǎn)生橫向交叉關(guān)系。該機構(gòu)有權(quán)擬定采煤塌陷地生態(tài)補償綜合治理的相關(guān)規(guī)定，賦予其相關(guān)業(yè)務(wù)職能，并由其負責監(jiān)督執(zhí)行；有權(quán)協(xié)調(diào)和鼓勵各補償主體積極進行采煤塌陷地的生態(tài)補償和開發(fā)利用；有權(quán)綜合考量政府、礦山企業(yè)和社會公眾的利益，建立考核體系，實行獎懲機制，設(shè)置本區(qū)域內(nèi)生態(tài)補償目標，將相關(guān)指標納入各級黨委和政府政績考核。將考核直接與干部選拔任用和獎懲掛鉤，提高采煤塌陷地生態(tài)補償?shù)姆e極性和有效性。

在外部監(jiān)管方面，一方面，要保障社會公眾的知情權(quán)。一是政府應(yīng)當及時準確地對采煤塌陷地生態(tài)補償信息予以公開，重點包括生態(tài)補償方案、修復(fù)計劃和治理進度等。二是政府應(yīng)當保障社會公眾主動提出信息公開的權(quán)利，重點在于實踐中普遍關(guān)注的生態(tài)補償資金使用情況等。三是政府可以召開聽證會，對于污染嚴重，社會公眾參與意愿強烈的重大生態(tài)修復(fù)項目，聽取社會公眾就生態(tài)補償修復(fù)效果、修復(fù)治理措施和具體補償標準等問題的意見。四是政府可以在生態(tài)修復(fù)治理過程中，定期將生態(tài)補償資金的使用情況通過公報的形式向社會公布，確保生態(tài)補償資金的利用透明公開。五是政府可以年為單位組織由政府主管部門人員、居民代表、環(huán)保組織、專業(yè)人士組成的稽查小組對生態(tài)補償資金的賬面進行查驗，確保生態(tài)補償資金專款專用。另一方面，要拓寬社會公眾參與的渠道。第一，加強生態(tài)補償?shù)姆ㄖ菩麄鹘逃鰪娚鐣姷纳鷳B(tài)環(huán)保責任感，提高社會公眾參與生態(tài)補償工作的積極性。第二，鼓勵社會公眾承擔生態(tài)保護建設(shè)項目、吸納當?shù)鼐用駞⑴c新型綠色產(chǎn)業(yè)，有效參與到生態(tài)補償政策執(zhí)行中來。第三，引導(dǎo)環(huán)保專業(yè)化組織參與生態(tài)補償工作，發(fā)揮第三方在環(huán)保領(lǐng)域的中立職能和專業(yè)性強的作用。第四，發(fā)揮媒體和網(wǎng)絡(luò)等的監(jiān)督作用，對于關(guān)注度高的生態(tài)補償項目，通過輿論監(jiān)督倒逼相關(guān)部門主動作為。