論“空殼社”的破產(chǎn)退出：基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的考量

于新循 薛賢瓊

伴隨著《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》從2007年頒布到2017年的重要修訂，我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的法治化進(jìn)程不斷加快。而維系農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股必然關(guān)系到“三權(quán)分置”改革(1)農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”改革，意在形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)之“三權(quán)”的必要分置，重在所有權(quán)、承包權(quán)不得流轉(zhuǎn)下促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。這一改革最早提出于2013年的中央農(nóng)村工作會(huì)議，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。農(nóng)村承包地(而非宅基地)的“三權(quán)分置”改革在實(shí)踐中不斷發(fā)展并最終規(guī)定于《民法典》物權(quán)編第十一章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”之中，意義重大而深遠(yuǎn)。。對(duì)此，2018年重新修訂的《農(nóng)村土地承包法》確認(rèn)了以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的“三權(quán)分置”改革。與此同步，當(dāng)年包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在內(nèi)的6個(gè)部門(mén)還聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)。新近來(lái)看，又有2021年3月1日修訂實(shí)施的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。而最為根本的是，2021年1月1日正式實(shí)施的《民法典》新增了“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)規(guī)定——這既是對(duì)以往政策的接駁與升級(jí)，亦指引了未來(lái)理論與實(shí)務(wù)關(guān)注的基本方向。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，“三權(quán)分置”改革實(shí)現(xiàn)了意義重大而深遠(yuǎn)的法治化，必將激發(fā)廣大農(nóng)村如火如荼地推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的更大熱情?？梢哉f(shuō)，在農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社蓬勃發(fā)展與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)積極入股的動(dòng)態(tài)互動(dòng)下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的未來(lái)發(fā)展有較大空間。

然而，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社數(shù)量的暴漲與其良性發(fā)展是否彼此等同？其真實(shí)發(fā)展?fàn)顩r是否真的如表面展示出來(lái)的光鮮？對(duì)此，不少學(xué)者進(jìn)行了實(shí)證調(diào)研，典型的如李雄鷹、陸華東的調(diào)查結(jié)果顯示，樣本中有80%的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社淪為空殼，其實(shí)踐發(fā)展并不樂(lè)觀(2)李雄鷹、陸華東《鄉(xiāng)村振興莫讓形式主義帶歪》，《農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民(B版)》2018年第12期，第13頁(yè)。。這在國(guó)家層面也得到了特別關(guān)注，如2019年2月包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在內(nèi)的11個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《開(kāi)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社“空殼社”專(zhuān)項(xiàng)清理工作方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《清理方案》)，明確應(yīng)按照“摸底排查、精準(zhǔn)識(shí)別、分類(lèi)處置”等工作方法對(duì)名存實(shí)亡的“空殼社”進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)清理。又如，包括國(guó)家發(fā)改委在內(nèi)的13個(gè)部門(mén)于2019年7月聯(lián)合印發(fā)了《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》)，特別提到要建立起包括農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等市場(chǎng)主體在內(nèi)的高效、有序的退出制度，擴(kuò)大破產(chǎn)制度的覆蓋面。

鑒于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)特別、流轉(zhuǎn)方式較多且差異較大，難以提煉出通用的破產(chǎn)退出模式，因而本文僅討論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股這一有效流轉(zhuǎn)方式，并以此為研究視角，積極引入破產(chǎn)退出(狹義破產(chǎn))機(jī)制，嘗試運(yùn)用市場(chǎng)化、法治化手段來(lái)有效處理“量大質(zhì)差、真假混雜”的“空殼社”問(wèn)題。

一 “空殼社”之基礎(chǔ)性認(rèn)識(shí)

對(duì)于“空殼社”的破產(chǎn)退出，首先需要我們著眼于正反兩方面，即對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的積極意義和亟待矯正規(guī)范并有序退出的“空殼社”的消極面進(jìn)行分析，為制度應(yīng)對(duì)奠定認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

(一)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社及其積極選擇的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股

1.農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的主體定位

依據(jù)2017年修訂的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第二條規(guī)定，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社“是指在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織”。按照《民法典》第九十六條規(guī)定，又把它歸為特別法人。可以說(shuō)是將“法人”這一廣泛而高效的“人類(lèi)成就”與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社蓬勃發(fā)展需求的有機(jī)融合。申言之，作為一種兼有營(yíng)利性和公益性、具備企業(yè)與社會(huì)功能的特別法人，它還被稱(chēng)作“農(nóng)村企業(yè)”(3)王長(zhǎng)壽《中國(guó)農(nóng)村非營(yíng)利組織發(fā)展研究》，西北農(nóng)林科技大學(xué)2003年博士學(xué)位論文，第32頁(yè)。，是一種具有“企業(yè)法人”部分特性且可表現(xiàn)為“混搭”形態(tài)的特殊商事主體(4)吳宜男《商法視閾下的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體法律形態(tài)研究》，四川師范大學(xué)2018年碩士學(xué)位論文，第30-31頁(yè)。。

2.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的基本共識(shí)

我們知道，維系農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股必然關(guān)系到“三權(quán)分置”改革。過(guò)去幾年，法學(xué)界對(duì)“三權(quán)分置”改革十分關(guān)注，同時(shí)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的討論亦是十分激烈。遺憾的是，《農(nóng)村土地承包法》的重大修訂雖原則性地規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利，但對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行了淡化處理(5)劉振偉《鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度》，《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2019年第1期，第14頁(yè)。，《民法典》第三百三十九條的沿襲規(guī)定也并未有實(shí)質(zhì)性突破。當(dāng)然，爭(zhēng)議之下仍有共識(shí)，亦即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可基于特定的流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生。例如，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“債權(quán)說(shuō)”觀點(diǎn)承認(rèn)“入股”這一流轉(zhuǎn)方式可派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(6)高圣平《農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置》，《法學(xué)研究》2019年第5期，第44頁(yè)。；又如，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“物權(quán)說(shuō)”觀點(diǎn)也認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的“權(quán)能分離”可派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(7)李國(guó)強(qiáng)《論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系》，《法律科學(xué)》2015年第6期，第184頁(yè)。。最為重要的是，隨著《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》、《農(nóng)村土地承包法》、《民法典》等重量級(jí)法律以及《指導(dǎo)意見(jiàn)》等規(guī)范性文件的相繼修改和頒行，進(jìn)一步確認(rèn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的正當(dāng)性，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股基本掃清了理論和制度障礙。

3.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的組織選擇形式

當(dāng)前，股份合作社、有限責(zé)任公司、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等都在實(shí)踐中成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的組織形式。(1)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的股份合作社，這在創(chuàng)新之初的廣東、江浙一帶有過(guò)積極嘗試，但囿于經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、產(chǎn)權(quán)歸屬、經(jīng)營(yíng)管理、利潤(rùn)分配等問(wèn)題的制約，發(fā)展至今也是明顯式微(8)本處所稱(chēng)的股份合作社這種重要改革形式，曾于20世紀(jì)80、90年代在我國(guó)地方實(shí)踐中“轟轟烈烈”地探索過(guò)。在有效維護(hù)農(nóng)村集體所有制前提下，該種形式特別適宜農(nóng)村集體所有制企業(yè)股份制改造，今后也應(yīng)“重獲新生”并成為與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等“并行共進(jìn)”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式。需要特別指出的是，合作制固然可向股份制轉(zhuǎn)化，但有的學(xué)者簡(jiǎn)單將當(dāng)時(shí)的“股份合作企業(yè)”與現(xiàn)今的“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社”等同的做法卻明顯不妥。就地方立法而言，1994年制定、2019年修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份合作公司條例》堪為典范。。(2)相較于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的股份合作社形式，有限責(zé)任公司的選擇確實(shí)更進(jìn)了一步，如重慶就進(jìn)行過(guò)積極嘗試，但陷于失地風(fēng)險(xiǎn)較高、相關(guān)規(guī)范沖突嚴(yán)重、配套制度缺位等問(wèn)題，僅推行一年多便被中央緊急叫停(9)劉愛(ài)玲《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法律問(wèn)題研究》，西南政法大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文，第17頁(yè)。。(3)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，這在浙江等地區(qū)率先嘗試至今已十年有余，盡管目前發(fā)展并不成熟，但具有農(nóng)民成員主導(dǎo)、服務(wù)與營(yíng)利并重、經(jīng)營(yíng)管理自愿民主、相關(guān)規(guī)范跟進(jìn)及時(shí)等顯著優(yōu)勢(shì)，可以說(shuō)，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社形式能夠更好契合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，對(duì)有效激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)乃一種更優(yōu)選擇。

(二)作為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社消極存在的“空殼社”

農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社自身的良性發(fā)展對(duì)于落實(shí)“三權(quán)分置”改革，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程可謂意義重大。而基于理性對(duì)待，不僅要大力推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的積極實(shí)踐，同時(shí)也要充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的各種消極存在，特別是要直面當(dāng)下的“空殼社”問(wèn)題，有效擺脫農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展過(guò)程中“戴著鐐銬跳舞”的窘境。

當(dāng)然，正如《清理方案》所要求的“精準(zhǔn)識(shí)別”那樣，對(duì)“空殼社”首先要精準(zhǔn)識(shí)別。對(duì)于這一概念，官方并未給出具體界定。就此，我們借鑒依靠政府“輸血”、銀行“續(xù)命”等勉強(qiáng)存活卻無(wú)法恢復(fù)生機(jī)的高負(fù)債率企業(yè)這一“僵尸企業(yè)”的概念，可將“空殼社”理解為：依靠政府補(bǔ)助、金融機(jī)構(gòu)支撐等存在但處于不經(jīng)營(yíng)狀態(tài)的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社。至于“空殼社”的分類(lèi)識(shí)別，《清理方案》劃分了六種類(lèi)型，即沒(méi)有農(nóng)戶(hù)真正參與、不進(jìn)行實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)不善致難以為繼、以農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社之名套取國(guó)家補(bǔ)助、群眾舉報(bào)存在違法違規(guī)、進(jìn)行非法金融活動(dòng)。當(dāng)下農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的不成熟，導(dǎo)致各種有名無(wú)實(shí)、徒有虛名的“空殼社”成為一種消極存在，需要矯正規(guī)范、有序退出。

二 “空殼社”的成因與危害

盡管如上文所述的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社具有更高的契合性，但多元因素交織而形成的“空殼社”卻頑固存在，帶來(lái)諸多危害。

(一)“空殼社”的生成是政策性投機(jī)所驅(qū)使，導(dǎo)致國(guó)家政策目的落空

近年來(lái)，“空殼社”的形成與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的盲目設(shè)立緊密相關(guān)。而國(guó)家對(duì)于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的支持力度本來(lái)很大，不僅有國(guó)家各種政策性文件的大力推動(dòng)，而且《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》的立法目的也十分明確，即“鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)”農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展，并在該法第十條、第十一條以及第六十五條、第六十六條、第六十七條中對(duì)“財(cái)政、稅收、金融”等扶持措施進(jìn)行了具體細(xì)化。但從實(shí)踐發(fā)展看來(lái)，不少農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在設(shè)立之初主要出于政策性投機(jī)目的，一段時(shí)間內(nèi)也掀起了搶注農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的熱潮。如有學(xué)者通過(guò)抽樣問(wèn)卷、實(shí)地考察等方式對(duì)具有代表性的8個(gè)省12個(gè)縣的“空殼社”問(wèn)題進(jìn)行了深入調(diào)研，其調(diào)查樣本顯示竟有40.8%的農(nóng)戶(hù)設(shè)立農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社是由“隨大溜”的從眾心理驅(qū)使(10)苑鵬、曹斌、崔紅志《空殼農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的形成原因、負(fù)面效應(yīng)與應(yīng)對(duì)策略》，《改革》2019年第4期，第42頁(yè)。。在此調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有村民甚至直言不諱地表示設(shè)立農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社僅是出于“看到別人設(shè)立自己也趕緊加入”、“生怕錯(cuò)過(guò)政策優(yōu)惠”的考慮。

中國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程起步較晚，并因農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展實(shí)際以及農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社本身的特點(diǎn)，存在著較為廣泛的倚重國(guó)家財(cái)政的現(xiàn)象。一方面，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社作為黨的十九大報(bào)告提出的“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”的重點(diǎn)培育對(duì)象之一，自然備受矚目。但另一方面，學(xué)術(shù)界也大多認(rèn)為中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在“大而全”的目標(biāo)，實(shí)際存在受眾群體與補(bǔ)貼主體不相匹配等問(wèn)題(11)趙礎(chǔ)昊《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的財(cái)政支持研究——以河南省鶴壁市?？h王莊鎮(zhèn)為例》，中共中央黨校2019年博士學(xué)位論文，第19頁(yè)。。顯然，出于政策性投機(jī)目的搶注的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社實(shí)際上“欺騙”了國(guó)家財(cái)政，稀釋了真正需要財(cái)政補(bǔ)助的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社資源。因此，未來(lái)農(nóng)業(yè)財(cái)政扶持應(yīng)綜合考慮農(nóng)業(yè)發(fā)展本身的地域、季節(jié)等條件差異，并對(duì)重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域，轉(zhuǎn)變政策扶持方式和環(huán)節(jié)(12)趙礎(chǔ)昊《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的財(cái)政支持研究——以河南省鶴壁市?？h王莊鎮(zhèn)為例》，中共中央黨校2019年博士學(xué)位論文，第69頁(yè)。，從源頭上控制好“空殼社”產(chǎn)生的政策性投機(jī)。

(二)設(shè)立農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社準(zhǔn)入門(mén)檻較低，導(dǎo)致其數(shù)量質(zhì)量發(fā)展失衡

如前所述，《民法典》從基本法層面賦予了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社以特別法人資格，從更高效力上支持了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可入股的實(shí)踐。并且，《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》、《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》等還對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的設(shè)立條件進(jìn)行了具體規(guī)定。根據(jù)這些規(guī)定，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社只要具有五名以上符合規(guī)定的成員，自愿并具有相關(guān)證明文件等基本條件便可組建，準(zhǔn)入門(mén)檻顯然較低。又如，同樣作為對(duì)出資的規(guī)制，《公司法》第二十七條、第二十八條對(duì)非貨幣財(cái)產(chǎn)入股公司時(shí)“應(yīng)當(dāng)評(píng)估作價(jià)”并“依法辦理其財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù)”等出資問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，而《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第十三條卻未直接體現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社時(shí)需要評(píng)估作價(jià)及驗(yàn)資(13)現(xiàn)行《公司法》除了第八十條、第八十九條規(guī)定仍對(duì)募集設(shè)立的股份有限公司要求出資驗(yàn)資外，對(duì)于其他的公司設(shè)立情形已取消了出資驗(yàn)資的法定要求，這體現(xiàn)了立法進(jìn)步。但我們認(rèn)為，基于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社這種特別法人，仍有必要提出相應(yīng)的出資驗(yàn)資要求。、辦理財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)等必要要求?？梢哉f(shuō)，“誘人”的國(guó)家政策以及較低的準(zhǔn)入門(mén)檻，成為誘發(fā)各類(lèi)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社設(shè)立的“雙引擎”。

就此，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019年3月召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)表示，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社自《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》頒布以來(lái)，注冊(cè)門(mén)檻低、數(shù)量擴(kuò)張快，每年的增長(zhǎng)數(shù)量達(dá)20-30萬(wàn)個(gè)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2020年9月召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)表示，截至2020年5月底，全國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的登記數(shù)量已達(dá)222.5萬(wàn)家，全國(guó)聯(lián)合社的登記數(shù)量已超1萬(wàn)(14)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《全國(guó)依法登記農(nóng)民合作社達(dá)222.5萬(wàn)家 聯(lián)合社超1萬(wàn)家》，國(guó)際財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2020年9月4日發(fā)布，2021年1月17日訪問(wèn)，http://www.waihuigu.net/jinrong/20200904/970337.html。，全國(guó)超50%農(nóng)戶(hù)通過(guò)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)行了培訓(xùn)，輻射帶動(dòng)了全國(guó)近一半的農(nóng)戶(hù)(15)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司《以農(nóng)民合作社規(guī)范提升行動(dòng)為抓手 推進(jìn)農(nóng)民合作社高質(zhì)量發(fā)展》，《中國(guó)農(nóng)民合作社》2020年第2期，第7頁(yè)。。這些信息盡管傳遞出農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社擴(kuò)張發(fā)展的積極信號(hào)，但其背后也存在不和諧的一面，即“空殼社”數(shù)量同樣隨之逐年增長(zhǎng)。實(shí)踐中，有農(nóng)戶(hù)就懵懂地表示“不知道自己怎么就成了社員”，有的農(nóng)戶(hù)甚至同時(shí)被記載于多個(gè)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的設(shè)立文件中，對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)卻全然不知。如此一來(lái)，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社數(shù)量雖多、輻射雖廣，卻被諸多質(zhì)量低、效益差的“空殼社”牽制，其健康發(fā)展處處受限。

(三)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社數(shù)量指標(biāo)與政績(jī)考核掛鉤，損害政府形象聲譽(yù)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展道路呈現(xiàn)明顯的“政府幫扶、農(nóng)民自主”的特征，政府在合作社“從生到死”的進(jìn)程中始終扮演著重要角色，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社與政府之間必然存在著深刻的關(guān)聯(lián)(16)趙玉石《新型農(nóng)村合作社發(fā)展中的政府行為研究》，東北師范大學(xué)2019年博士學(xué)位論文，第1頁(yè)。。實(shí)踐中，有的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社表面光鮮亮麗，可以說(shuō)是“名稱(chēng)口號(hào)響亮、人員隊(duì)伍龐大、規(guī)章制度滿(mǎn)墻”，卻不行合作之事，成為徒有虛名的“空殼社”。2014年，原國(guó)家工商行政管理總局發(fā)布的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社年度報(bào)告公示暫行辦法》第四條雖然明確規(guī)定“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社需定期向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)報(bào)送年報(bào)”，并且第八條也規(guī)定“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)年報(bào)進(jìn)行抽查，抽查結(jié)果應(yīng)當(dāng)公示”，但實(shí)踐中年報(bào)提交率并不高，抽查力度并不明顯，相當(dāng)程度上擱置甚至放任了“空殼社”問(wèn)題。因此，實(shí)踐中簡(jiǎn)單地將數(shù)量指標(biāo)與政府政績(jī)掛鉤的做法，已成為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的障礙。

固然，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展中的政府角色不可或缺，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府應(yīng)該是服務(wù)者、規(guī)劃者，而非不當(dāng)干涉者甚至異化為“空殼社”的“縱容者”。確實(shí)，實(shí)踐中的不少“空殼社”早已成為“擺設(shè)”，有的地方甚至堂而皇之地稱(chēng)其為“面子工程”。而在廣大農(nóng)村，農(nóng)戶(hù)依附土地收入本就微薄，積極響應(yīng)改革將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，卻面臨著被“空殼社”無(wú)情吞噬的巨大風(fēng)險(xiǎn)。所以，“空殼社”的惡性發(fā)展正損害著廣大農(nóng)戶(hù)利益，也由此制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的健康與可持續(xù)發(fā)展，因而需要政府及時(shí)轉(zhuǎn)換角色并積極加以應(yīng)對(duì)。

三 “空殼社”的破產(chǎn)退出困境

當(dāng)下，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社非常低的“準(zhǔn)入”門(mén)檻確實(shí)與十分高的“退出”條件形成了明顯反差，以致市場(chǎng)阻塞、進(jìn)退失據(jù)。為警惕“空殼社”帶來(lái)的“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)，應(yīng)加快推進(jìn)“空殼社”的有效出清特別是破產(chǎn)出清機(jī)制建設(shè)。

(一)破產(chǎn)退出效率較低

一定意義上講，破產(chǎn)法不僅是維系市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“基本法”，也可以稱(chēng)之為推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的“憲法”。然而，以《企業(yè)破產(chǎn)法》等為代表的我國(guó)現(xiàn)行破產(chǎn)制度，并未在包括促進(jìn)“空殼社”破產(chǎn)退出方面發(fā)揮出本應(yīng)發(fā)揮的重要作用。相較于美國(guó)、西歐的市場(chǎng)主體注重運(yùn)用破產(chǎn)程序退出市場(chǎng)的普遍做法，我國(guó)市場(chǎng)主體適用破產(chǎn)程序?qū)崿F(xiàn)出清的占比一直較低。盡管《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第五十五條“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社破產(chǎn)適用企業(yè)破產(chǎn)法的有關(guān)規(guī)定”，為“空殼社”適用破產(chǎn)退出機(jī)制提供了法律基礎(chǔ)，但“空殼社”作為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的特殊存在形式畢竟有別于其他企業(yè)法人，實(shí)踐中通過(guò)破產(chǎn)手段處置“空殼社”的案例更是寥寥無(wú)幾。盡管2019年頒布的前述《清理方案》、《改革方案》對(duì)“空殼社”問(wèn)題頗有關(guān)注，但也僅停留于政策層面而清理整頓效果并不明顯。為此，在積極提倡運(yùn)用市場(chǎng)化、法治化手段促進(jìn)市場(chǎng)主體退出的大勢(shì)之下，更應(yīng)積極通過(guò)我國(guó)破產(chǎn)制度的體系化完善，藉此提高“空殼社”破產(chǎn)退出效率。

(二)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)認(rèn)定模糊

一直以來(lái)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)戶(hù)安身立命具有重要意義，肩負(fù)著就業(yè)、養(yǎng)老、教育等多重功能，國(guó)家政策和立法常常對(duì)其加以重點(diǎn)保護(hù)。按照2005年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十九條“承包方之間可以自愿將承包土地入股發(fā)展農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，但股份合作解散時(shí)入股土地應(yīng)當(dāng)退回原承包農(nóng)戶(hù)”的規(guī)定來(lái)理解，“空殼社”破產(chǎn)退出時(shí)“入股土地應(yīng)當(dāng)退回原承包農(nóng)戶(hù)”，這一規(guī)定雖然特別體現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障性特征，但也與《公司法》、《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》的“入股”規(guī)定存在沖突，相當(dāng)程度上影響了對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定。不過(guò)，值得高度肯定的是，在作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021年第1號(hào)令而于2021年1月26日發(fā)布并于3月1日實(shí)施的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》之中，這一傾斜性保護(hù)規(guī)定已被更好防范“入股失地”的優(yōu)先股倡導(dǎo)性規(guī)范所替代了，亦即第十六條“承包方自愿將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股公司發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的，可以采取優(yōu)先股等方式降低承包方風(fēng)險(xiǎn)。公司解散時(shí)入股土地應(yīng)當(dāng)退回原承包方”之規(guī)定(17)就此，回顧來(lái)看有兩處問(wèn)題值得我們關(guān)注。一是關(guān)于制度落實(shí)問(wèn)題。為貫徹落實(shí)新修改的《農(nóng)村土地承包法》及“三權(quán)分置”制度，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及時(shí)對(duì)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》進(jìn)行了修訂，形成了《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》，并于2021年發(fā)布實(shí)施了《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。二是關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股問(wèn)題。正如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部所言：在“三權(quán)分置”改革下，農(nóng)民入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是有一定期限的，因此即便面臨破產(chǎn)清算也只喪失了一定期限內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，將承包地退還原承包農(nóng)戶(hù)的規(guī)定在法理上已無(wú)必要且與《企業(yè)破產(chǎn)法》相沖突。至于因此可能的失地風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，實(shí)踐中逐漸形成了優(yōu)先股、先租后股、回購(gòu)等解決方法，建議將其作為防范入股失地風(fēng)險(xiǎn)的倡導(dǎo)性規(guī)定。參見(jiàn)李鵬《〈農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法〉改后名稱(chēng)少了“承包”二字，究竟有何玄機(jī)？》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2019年10月8日。。其實(shí)，“我國(guó)農(nóng)村土地從來(lái)就具有社會(huì)保障的功能”(18)劉俊《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)探討》，《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第2期，第170頁(yè)。，因而在“空殼社”破產(chǎn)退出時(shí)仍應(yīng)進(jìn)行必要堅(jiān)持與基本體現(xiàn)，但畢竟農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社作為一種特別法人，既為法人便同樣要遵循體現(xiàn)于《公司法》第三條關(guān)于公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的類(lèi)似規(guī)定。因此，被視為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，與貨幣出資本質(zhì)相同，應(yīng)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任(19)劉冰《農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的破產(chǎn)處置》，《法學(xué)》2018年第4期，第184頁(yè)。。并且，《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第五條也規(guī)定，入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社有權(quán)進(jìn)行處分——這里的處分當(dāng)然具有物權(quán)意義。據(jù)此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社之“入股”自應(yīng)參照《公司法》意義進(jìn)行理解，以體現(xiàn)其必要的財(cái)產(chǎn)性特征。對(duì)此，并非單純財(cái)產(chǎn)權(quán)利的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后想要平穩(wěn)地破產(chǎn)退出并非易事，應(yīng)堅(jiān)持以公司法理為基礎(chǔ)，妥善處置入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，廓清法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與其他資本之間的關(guān)系，從而進(jìn)行體現(xiàn)利益平衡的制度設(shè)計(jì)。

(三)破產(chǎn)債權(quán)實(shí)質(zhì)清償困難

可以說(shuō)，《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利用近乎“苛刻”的規(guī)定，使破產(chǎn)債權(quán)遭受了難以實(shí)質(zhì)清償?shù)脑戨y。盡管我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》設(shè)計(jì)了諸如管理人制度、債權(quán)清償順位制度、債權(quán)人會(huì)議制度等架構(gòu)，為債權(quán)人利益提供保障，但在如何解決“空殼社”破產(chǎn)退出的問(wèn)題上，現(xiàn)行破產(chǎn)制度并不能有效發(fā)揮其本身的制度價(jià)值，從而影響了破產(chǎn)債權(quán)的實(shí)質(zhì)清償。例如，《農(nóng)村土地承包法》第三十八條、第四十二條、第六十三條等規(guī)定明確表示了流轉(zhuǎn)土地不得改變土地所有性質(zhì)和土地農(nóng)業(yè)用途，否則會(huì)受到相應(yīng)處罰。據(jù)此，“空殼社”破產(chǎn)退出時(shí)，即便入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)突破重重障礙最終成為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，但債權(quán)人特別是從事非農(nóng)生產(chǎn)的債權(quán)人，其債權(quán)依舊難以得到實(shí)質(zhì)意義上的清償。對(duì)債權(quán)人而言，獲得清償?shù)恼嬲鈭D并非是想要獲得農(nóng)戶(hù)入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是獲得最好能快速變現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)。無(wú)疑，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)“強(qiáng)塞”給債權(quán)人并同時(shí)附加諸多利用限制的做法，一方面打擊了債權(quán)人參與市場(chǎng)的信心，另一方面也容易導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。

四 “空殼社”破產(chǎn)退出的進(jìn)路

對(duì)“空殼社”問(wèn)題的處理雖然迫在眉睫，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的雙重屬性亦客觀存在，二者如何平穩(wěn)退出給現(xiàn)行法律制度提出了更高要求?；诖?，下面將重點(diǎn)探討簡(jiǎn)易破產(chǎn)與聯(lián)合社制度、引入優(yōu)先股及回購(gòu)制度、探索保險(xiǎn)和基金制度等可謂“三位一體”的破解進(jìn)路，期望達(dá)到平衡農(nóng)戶(hù)與債權(quán)人利益的同時(shí)也不誤“空殼社”的順暢退出機(jī)制的形成。

(一)制度出清：完善簡(jiǎn)易破產(chǎn)與聯(lián)合社破產(chǎn)制度，提高“空殼社”破產(chǎn)退出效率

正由于“優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)規(guī)則要求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治為市場(chǎng)主體退出做好制度安排”(20)李曙光《破產(chǎn)法的憲法性及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期，第151頁(yè)。，因而探討和完善“空殼社”破產(chǎn)退出的具體制度十分必要。但囿于《企業(yè)破產(chǎn)法》的局限性加之“空殼社”的特殊性，又不能簡(jiǎn)單適用該規(guī)定。具體而言，主要有以下兩方面構(gòu)想。

1.引入簡(jiǎn)易破產(chǎn)制度

目前，我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社“大群體、小規(guī)?！钡陌l(fā)展特征相當(dāng)程度上會(huì)盤(pán)活大量的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但質(zhì)量低、效益差的“空殼社”又是其發(fā)展短板。囿于現(xiàn)行破產(chǎn)制度耗時(shí)漫長(zhǎng)、程序繁雜、費(fèi)用較高等因素的制約，“空殼社”破產(chǎn)退出并不能“按部就班”地適用破產(chǎn)法規(guī)定。因此，大量難逃市場(chǎng)噩運(yùn)的“空殼社”常常對(duì)破產(chǎn)程序望而卻步，只能采取自生自滅、擱置一旁等非市場(chǎng)化、非法治化途徑勉強(qiáng)處置，嚴(yán)重破壞了法治秩序，加劇了社會(huì)問(wèn)題。如此，因時(shí)而需的簡(jiǎn)易破產(chǎn)程序確有引入的必要。在國(guó)內(nèi)試點(diǎn)單位中，以溫州中院、深圳中院為代表，積極探索了破產(chǎn)案件簡(jiǎn)化處理模式，提高了破產(chǎn)案件效率。在此進(jìn)程中，分別形成了《關(guān)于試行簡(jiǎn)化破產(chǎn)案件審理程序的會(huì)議紀(jì)要》、《破產(chǎn)案件審理規(guī)程》等文件。尤其是在“空殼社”破產(chǎn)退出如何適用簡(jiǎn)易程序這個(gè)問(wèn)題上，溫州中院、深圳中院提供了可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。其中關(guān)于簡(jiǎn)易破產(chǎn)制度的適用范圍、排除適用范圍、程序啟動(dòng)方式、債權(quán)申報(bào)期限、債權(quán)人大會(huì)表決方式、審理期限等規(guī)定，值得全國(guó)范圍內(nèi)的借鑒參考與全面推進(jìn)。

2.建立聯(lián)合社破產(chǎn)制度

2020年5月，全國(guó)聯(lián)合社數(shù)量已達(dá)一萬(wàn)多家。聯(lián)合社若集體“空殼”，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)亦會(huì)被“指數(shù)級(jí)”禁錮，私下的利益輸送、債務(wù)逃避等問(wèn)題必將會(huì)殃及國(guó)家財(cái)政、金融秩序。具體來(lái)看，《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第七章專(zhuān)章規(guī)定了聯(lián)合社的設(shè)立條件、責(zé)任承擔(dān)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置等內(nèi)容，但對(duì)聯(lián)合社破產(chǎn)問(wèn)題卻語(yǔ)焉不詳。就此而言，建立聯(lián)合社破產(chǎn)制度具有重要意義。實(shí)踐中，企業(yè)往往遵循單獨(dú)破產(chǎn)原則，我國(guó)規(guī)范市場(chǎng)主體退出的《企業(yè)破產(chǎn)法》尚無(wú)“關(guān)聯(lián)破產(chǎn)”的直接規(guī)定。那么，“關(guān)聯(lián)破產(chǎn)”是否有其正當(dāng)性？有學(xué)者認(rèn)為，“關(guān)聯(lián)破產(chǎn)”規(guī)則已在破產(chǎn)法土壤中孕育出了獨(dú)立的法律品格(21)王靜、蔣偉《實(shí)質(zhì)合并破產(chǎn)制度適用實(shí)證研究——以企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施以來(lái)76件案例為樣本》，《法律適用》2019年第12期，第6頁(yè)。。值得關(guān)注的是，最高人民法院于2018年3月印發(fā)了《全國(guó)法院破產(chǎn)審判工作會(huì)議紀(jì)要》，其中就明確了對(duì)人格高度混同的企業(yè)可以有限適用“關(guān)聯(lián)破產(chǎn)”，預(yù)示了“關(guān)聯(lián)破產(chǎn)”的未來(lái)發(fā)展方向。我們認(rèn)為，積極借鑒“關(guān)聯(lián)破產(chǎn)”的理念和追求，可從啟動(dòng)規(guī)則、法院管轄、審理方式等方面展開(kāi)深入討論，促進(jìn)聯(lián)合社破產(chǎn)制度的形成與發(fā)展。當(dāng)然，“關(guān)聯(lián)破產(chǎn)”對(duì)《公司法》法人人格否認(rèn)制度存在沖擊，加之破產(chǎn)退出的終局性，實(shí)踐中也應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎對(duì)待。

(二)核心架構(gòu)：引入優(yōu)先股及回購(gòu)制度，明晰“空殼社”破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)

在“空殼社”破產(chǎn)退出時(shí)如何處理入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題上，2018年《指導(dǎo)意見(jiàn)》中就明確提到要“探索‘優(yōu)先股’制度”(22)實(shí)際上，除了優(yōu)先股這一實(shí)踐，2018年《指導(dǎo)意見(jiàn)》及實(shí)務(wù)中還有“先租后股”這一模式。但是，“先租后股”模式對(duì)于本就資金匱乏的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社而言無(wú)疑加大了交易成本。而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的一體化合作模式更能促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化，更能有效盤(pán)活農(nóng)村資源。如此之下，優(yōu)先股制度應(yīng)為更理所當(dāng)然的選擇。，亦可在農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社面臨破產(chǎn)清算時(shí)實(shí)行“農(nóng)戶(hù)回購(gòu)”，即“農(nóng)戶(hù)可以按照有關(guān)法律法規(guī)或公司、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社章程規(guī)定回購(gòu)?fù)恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)”。以此為突破口進(jìn)行制度構(gòu)建，或許成為可行進(jìn)路(23)為促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的實(shí)踐并減少相關(guān)規(guī)定之間的沖突，我們尤應(yīng)重視“空殼社”破產(chǎn)退出時(shí)優(yōu)先股的設(shè)置與回購(gòu)制度的設(shè)計(jì)這兩大關(guān)鍵。一方面，優(yōu)先股的設(shè)置可大大減輕農(nóng)戶(hù)想入股但失地風(fēng)險(xiǎn)較高的顧慮；另一方面，回購(gòu)制度的設(shè)計(jì)則盡可能保護(hù)“空殼社”破產(chǎn)退出時(shí)債權(quán)人的利益。由此，二者得以“一體兩面”、相得益彰地構(gòu)成農(nóng)戶(hù)與債權(quán)人利益平衡的保護(hù)機(jī)制。。

1.探索優(yōu)先股制度

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)歷了“重所有”到“重利用”的改革與變遷，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股”逐漸實(shí)現(xiàn)由實(shí)物形態(tài)向價(jià)值形態(tài)的轉(zhuǎn)變(24)李隆偉《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為的影響研究》，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)2016年博士學(xué)位論文，第27頁(yè)。。入股對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化具有顯著優(yōu)勢(shì)，切實(shí)符合了增加農(nóng)戶(hù)收入、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等真實(shí)訴求。但這并不意味著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后“只賺不虧”，“物競(jìng)天擇，適者生存”的市場(chǎng)規(guī)律依舊難以撼動(dòng)。正如《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提到的“優(yōu)先股”方案在法理上是可行的，而如前述之新《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的第十六條規(guī)定更是值得肯定。究其實(shí)，優(yōu)先股作為一種重要的投融資工具，其設(shè)計(jì)需要農(nóng)戶(hù)讓渡一般表決權(quán)，而農(nóng)戶(hù)讓渡一般表決權(quán)的結(jié)果是農(nóng)戶(hù)可從農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的經(jīng)營(yíng)中換取更高、更穩(wěn)定的股息對(duì)價(jià)。一般認(rèn)為，入股農(nóng)戶(hù)受限于自身認(rèn)知判斷能力及經(jīng)營(yíng)管理能力，其實(shí)力往往不及其他股東。農(nóng)戶(hù)與其死守?zé)o實(shí)質(zhì)意義的表決權(quán)，倒不如回歸至“資產(chǎn)收益”的博弈。在這一點(diǎn)上，優(yōu)先股的盈余分配、剩余財(cái)產(chǎn)分配等優(yōu)勢(shì)得以充分顯現(xiàn)。但應(yīng)當(dāng)注意的是，設(shè)置農(nóng)戶(hù)優(yōu)先股應(yīng)適當(dāng)保留諸如分紅等重大事項(xiàng)的表決權(quán)，以防農(nóng)戶(hù)合法利益被不法侵吞(25)馮曦《家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股公司的法律建構(gòu)——基于公司雙重資本制》，《法學(xué)雜志》2013年第2期，第128頁(yè)。。

具體到“空殼社”的破產(chǎn)程序中，可設(shè)計(jì)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的農(nóng)戶(hù)股東享有清算優(yōu)先權(quán)，這可謂優(yōu)先權(quán)股東的“特權(quán)”(26)潘成林《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股公司問(wèn)題研究——以?xún)?yōu)先股為視角》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2012第4期，第33頁(yè)。。按照這一思路，“空殼社”的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)在清償完外部債務(wù)后，享有清算優(yōu)先權(quán)的股東可優(yōu)于其他股東獲得清償。這樣處置，將入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從法人財(cái)產(chǎn)的意義上進(jìn)行理解的同時(shí)也在破產(chǎn)清算中將入股農(nóng)戶(hù)置于更有利地位，最大可能降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)給農(nóng)戶(hù)帶來(lái)的損害。關(guān)于優(yōu)先股的具體設(shè)置，筆者在充分分析各方利益的基礎(chǔ)上提出兩點(diǎn)設(shè)想。一是關(guān)于類(lèi)型選擇。累計(jì)優(yōu)先股及不可轉(zhuǎn)化型優(yōu)先股更具優(yōu)勢(shì)。累計(jì)優(yōu)先股在當(dāng)年未能獲得足額股利時(shí)可在以后年度分配時(shí)予以補(bǔ)足，不可轉(zhuǎn)化型優(yōu)先股未賦予農(nóng)戶(hù)股東轉(zhuǎn)為普通股的權(quán)利，可更好保障農(nóng)戶(hù)利益，這二者能更大程度上降低農(nóng)戶(hù)投資風(fēng)險(xiǎn)。二是關(guān)于比例設(shè)置。優(yōu)先股比例不可設(shè)置過(guò)高，否則極易導(dǎo)致低比例的普通股享有過(guò)大的話語(yǔ)權(quán)。當(dāng)然優(yōu)先股的比例也不宜過(guò)低，否則會(huì)抑制對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)戶(hù)的保障作用。具體而言，可參照有學(xué)者建議那樣：法國(guó)以3/4、奧地利以1/2為最高比例限制，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，將其比例設(shè)置在1/4內(nèi)較為合適(27)潘成林《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股公司問(wèn)題研究——以?xún)?yōu)先股為視角》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2012第4期，第35頁(yè)。。

2.引入回購(gòu)制度

《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提到的“農(nóng)戶(hù)回購(gòu)”是值得肯定的，它兼顧了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩大屬性。一是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障性。農(nóng)戶(hù)在“空殼社”破產(chǎn)退出時(shí)，可以要求不以出資的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)清償，可通過(guò)回購(gòu)?fù)恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)的方式達(dá)到保護(hù)農(nóng)戶(hù)的目的。因此，當(dāng)“空殼社”破產(chǎn)后，農(nóng)戶(hù)依然可以進(jìn)行耕種從而保障其基本生活。這樣，也符合新《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十六條“公司解散時(shí)入股土地應(yīng)當(dāng)退回原承包方”之規(guī)定，而且亦較原先的“退回原承包農(nóng)戶(hù)”更加合理與準(zhǔn)確，得以更好制止耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”。二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)性。根據(jù)《公司法》、《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》的規(guī)定，入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的財(cái)產(chǎn)，在面臨“空殼社”破產(chǎn)退出時(shí)，應(yīng)承擔(dān)債權(quán)擔(dān)保的功能。為保障回購(gòu)制度具體落地，各級(jí)政府需要在信息互通、政策聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)并引導(dǎo)農(nóng)民就近就業(yè)，農(nóng)戶(hù)回購(gòu)能力提高的同時(shí)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)也會(huì)隨之蓬勃發(fā)展。

引入上述“農(nóng)戶(hù)回購(gòu)”的同時(shí)，還有學(xué)者基于農(nóng)戶(hù)的收入現(xiàn)狀提出了“國(guó)家回購(gòu)制度”(28)黃河《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法制保障研究》，西北農(nóng)林科技大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第56頁(yè)。，這一制度的前提當(dāng)然也是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)來(lái)理解的。這就要求需要國(guó)家支付土地經(jīng)營(yíng)權(quán)回購(gòu)價(jià)款，并依靠國(guó)家特定的農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)等政策要求將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給原入股農(nóng)戶(hù)(29)張艷《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法律問(wèn)題研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院2013年碩士學(xué)位論文，第21頁(yè)。。這樣處置，具有維持土地農(nóng)業(yè)用途、輔助國(guó)家政策落實(shí)、解決農(nóng)戶(hù)生活困難等優(yōu)勢(shì)。但是，這種以市場(chǎng)價(jià)格收購(gòu)并無(wú)償轉(zhuǎn)讓給農(nóng)戶(hù)的做法無(wú)疑加大了財(cái)政壓力，其現(xiàn)實(shí)可行性值得懷疑，并且，還會(huì)引發(fā)農(nóng)戶(hù)“反正有國(guó)家買(mǎi)單”的不良心理，容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)(30)吳義茂、吳越《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股有限責(zé)任公司問(wèn)題研究——以農(nóng)民股東與債權(quán)人的利益沖突與平衡為視角》，《北方法學(xué)》2013年第3期，第25頁(yè)。。如此，國(guó)家除非迫不得已，并不輕易介入?？傊诨刭?gòu)制度的設(shè)計(jì)上還是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，選擇“農(nóng)戶(hù)回購(gòu)”作為主要實(shí)現(xiàn)方式。

(三)重點(diǎn)保障：探索保險(xiǎn)及基金制度，實(shí)質(zhì)清償破產(chǎn)債權(quán)

確實(shí)，《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地利用的限制加大了破產(chǎn)債權(quán)的實(shí)質(zhì)清償難度。在提倡優(yōu)先股制度及回購(gòu)制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)而探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度、建立風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金制度則不失為“空殼社”破產(chǎn)退出時(shí)實(shí)質(zhì)清償破產(chǎn)債權(quán)的有效保障。

1.探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度

長(zhǎng)期以來(lái)，大多數(shù)農(nóng)戶(hù)以農(nóng)業(yè)收入為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，其風(fēng)險(xiǎn)承受能力普遍較低?，F(xiàn)行2012年的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》、2017年修訂的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》、2018年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》等規(guī)定中明確提到要探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股保險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。另外，2021年4月29日通過(guò)的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第六十六條也明確規(guī)定：“國(guó)家建立健全多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，支持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體依法開(kāi)展互助合作保險(xiǎn)”，并且“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取保費(fèi)補(bǔ)貼等措施，支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)適當(dāng)增加保險(xiǎn)品種，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。”(31)此為收稿后補(bǔ)充的資料。

具體而言，可從三個(gè)方面進(jìn)行考量。首先，關(guān)于保險(xiǎn)形式選擇，可以遵循《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》中的“商業(yè)性保險(xiǎn)先行”的思路。但鑒于主體間經(jīng)濟(jì)水平差異、實(shí)體需求不同等因素，單純讓商業(yè)性保險(xiǎn)“獨(dú)挑大梁”未免強(qiáng)人所難，互助性保險(xiǎn)因其具有程序更為簡(jiǎn)化、處置方式更為高效等優(yōu)點(diǎn)，也不失為化解“空殼社”破產(chǎn)債權(quán)實(shí)質(zhì)清償難的“兜底模式”。其次，關(guān)于保險(xiǎn)的制度構(gòu)建，可以參照存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行設(shè)計(jì)(32)相蒙、于毅《農(nóng)民生存權(quán)法律保障機(jī)制研究——以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股為視角》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2012年第3期，第117頁(yè)。。這樣，農(nóng)戶(hù)在投保類(lèi)似于“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股保險(xiǎn)”后，面臨“空殼社”破產(chǎn)情形時(shí)，可通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資金資助以確保農(nóng)戶(hù)擁有回購(gòu)?fù)恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)的能力。最后，關(guān)于保險(xiǎn)范圍，我國(guó)覆蓋面仍然不寬，應(yīng)根據(jù)地方特色盡可能擴(kuò)大。如物產(chǎn)豐富的云南，每年會(huì)因各類(lèi)災(zāi)害造成巨大的農(nóng)業(yè)損失，但除了具有地方特色的咖啡和蘋(píng)果納入保險(xiǎn)范圍外，其廣泛種植的馬鈴薯、育肥豬等卻并未納入保險(xiǎn)范圍。反觀域外發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋的范圍則十分廣泛，狹窄的保護(hù)范圍會(huì)限制農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，未來(lái)應(yīng)積極拓寬。另外，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》并未對(duì)農(nóng)戶(hù)冒名投保、虛假投保等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制，容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，應(yīng)盡快在現(xiàn)行的2012年《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》基礎(chǔ)上制定并出臺(tái)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的落地及發(fā)展。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金制度

除保險(xiǎn)制度外，風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金制度也是能較好實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)債權(quán)實(shí)質(zhì)清償?shù)闹贫劝才?33)劉朝陽(yáng)《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股有限責(zé)任公司的法律困境與出路》，《汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2020年第3期，第76頁(yè)。。為此，政府可嘗試構(gòu)建以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金制度，作為對(duì)保險(xiǎn)制度失靈的“矯正”或“替代”措施，發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控功能。從具體做法來(lái)看，就是農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社需在每一會(huì)計(jì)年度提取適當(dāng)比例的利潤(rùn)存入風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金，以確保面臨“空殼社”破產(chǎn)境地時(shí)，農(nóng)戶(hù)不會(huì)因無(wú)法清償破產(chǎn)債權(quán)而深陷失地的困難局面。同時(shí)，鑒于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金的特殊性，該筆資金必須專(zhuān)款專(zhuān)用——只能用于“空殼社”破產(chǎn)清算時(shí)清償破產(chǎn)債權(quán)。

另外，建立風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金制度還應(yīng)特別明確三個(gè)問(wèn)題。一是資金的來(lái)源問(wèn)題。在政府主導(dǎo)下構(gòu)建的風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金制度，財(cái)政補(bǔ)助是基金的重要來(lái)源。但并非僅依靠財(cái)政支出，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社本身也應(yīng)當(dāng)共同負(fù)擔(dān)。二是資金的清償比例問(wèn)題?？紤]到資金籌集不易、農(nóng)戶(hù)收入有限等因素，再加之債權(quán)人進(jìn)入市場(chǎng)本身存在風(fēng)險(xiǎn)，“空殼社”破產(chǎn)時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金的清償比例應(yīng)設(shè)置合理，實(shí)現(xiàn)政府、債權(quán)人、農(nóng)戶(hù)三方的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。三是設(shè)置級(jí)別問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金更適合設(shè)置在基層政府，即鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)別(34)邱小玲《論農(nóng)地股有限公司債權(quán)人利益保護(hù)》，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文，第35頁(yè)。。這主要是出于基層政府能及時(shí)了解實(shí)際情況、因地制宜進(jìn)行資源調(diào)配等方面的考慮，從而能更及時(shí)、更深入地化解各方?jīng)_突。