開展街道市容環(huán)境體檢提升城市精細化治理水平

賈明雁

習近平總書記強調(diào)，一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫，并指示，既要管好主干道、大街區(qū)，又要治理好每個社區(qū)、每條小街小巷小胡同。城市街道市容環(huán)境是城市的“臉面”和形象，是市民看得見、摸得著的城市管理表象，最能體現(xiàn)精細化管理水平，在城市規(guī)劃、建設和管理中具有特殊重要性。為深入學習貫徹習近平總書記重要指示精神，讓城市管理從碎片化走向系統(tǒng)化、從粗放走向精細，從被動管理走向主動治理，北京市城市管理委員會開展了“城市街道市容環(huán)境體檢”（以下簡稱“市容體檢”）課題攻關和試點驗證，取得了階段成果。

一、充分認識街道市容環(huán)境體檢的必要性和緊迫性

街道是城市重要的公共空間。開展市容體檢，主要目的是用足用好信息技術手段，更加快速、高效、精準地查找街道市容環(huán)境方面存在的短板和問題，更有針對性地制定整改措施，營造“干凈、整潔、有序、安全、滿意”的市容環(huán)境。

（一）市容體檢是貫徹習近平總書記關于城市體檢和精細化管理重要指示精神的重要舉措

開展城市體檢，是習近平總書記高度重視、親自部署推動的重要工作，也是著眼城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標要求提出的重要舉措。早在2015年的中央城市工作會議上，習近平總書記就指出，要著力解決“城市病”等突出問題，健全社會公眾滿意度評價和第三方考評機制。2017年，習近平總書記視察北京城市規(guī)劃建設管理工作時明確提出，要建立城市體檢評估機制。2021年7月，中辦、國辦印發(fā)文件，要求建立健全城市體檢評估制度、制定評估標準，定期開展體檢評估，并制定年度建設和整治行動計劃，依法依規(guī)向社會公開體檢評估結果。近年來經(jīng)過探索實踐，全國基本建立了城市體檢評估機制，明確了城市自體檢、第三方體檢和社會滿意度調(diào)查相結合的體檢方法。開展城市街道市容環(huán)境體檢，是城市體檢的具體化和模式、方式創(chuàng)新，是推動城市體檢機制更加深入系統(tǒng)、覆蓋全面的重要舉措。

街道市容環(huán)境體檢從顆粒度最小的城市部件入手，打造城市精細化管理“繡花針”，通過精細化體檢，實施精細化治理。體檢堅持問題導向，對現(xiàn)存問題精確定位、精準描述、清單式管理。以體檢為“小切口”，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設和管理，構建城市全生命周期閉環(huán)管理機制。

（二）市容體檢是找準病根病灶、推動大城精治、精準施策的重要渠道

城市是一個“有機生命體”，在生長和發(fā)展過程中可能出現(xiàn)各種各樣的“城市病”。要保障城市健康發(fā)展，就要充分認識和順應城市發(fā)展規(guī)律，定期開展體檢，在系統(tǒng)梳理、點位排查、分析研判的基礎上，找準病灶、診斷病因、開出藥方，解決好“城市病”等突出問題，特別是要通過綜合施治解決短板和矛盾，做到“防未病、治已病”。

當前，我國60%以上的人口在城市，90%以上的經(jīng)濟總量由城市產(chǎn)生，城市在承載經(jīng)濟社會發(fā)展需要和人民群眾生產(chǎn)生活需要的同時，也面臨著越來越緊迫突出的問題。比如，城市“攤大餅”現(xiàn)象比較嚴重，基礎設施建設、運行、維護水平不高，公共服務供給相對不足，緊平衡、缺彈性。再比如，城市容貌景觀與功能定位和人民需求相比還有差距，架空線、廣告牌、各式路桿密集分布，風格雜糅，造成城市公共空間擁擠、凌亂，不夠美觀。還有些區(qū)域，包括城鄉(xiāng)接合部、老舊小區(qū)、立交橋下空間、征而未建和拆而未建地區(qū)，環(huán)境臟亂，嚴重破壞城市環(huán)境面貌。開展街道市容環(huán)境體檢，就是著眼于城市面貌和形象，用好大數(shù)據(jù)分析、激光掃描、圖像解析等現(xiàn)代科技手段，找準問題癥結，通過精細化體檢，實施精細化治理。

（三）市容體檢是更好實施城市更新行動、精準提升城市環(huán)境品質(zhì)的重要抓手

2021年8月，北京市委市政府發(fā)布了《北京市城市更新行動計劃（2021—2025年）》，明確提出要立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、融入新發(fā)展格局，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以北京城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領，加快推動城市更新。實施路徑中包括：以街區(qū)為單元統(tǒng)籌城市更新，圍繞城市功能再造、空間重塑、公共產(chǎn)品提供、人居環(huán)境改善、城市文化復興、生態(tài)環(huán)境修復，以及經(jīng)濟結構優(yōu)化等方面對更新區(qū)域進行評估，梳理存在問題，科學劃分更新單元，明確街區(qū)功能優(yōu)化和環(huán)境品質(zhì)提升目標。開展市容環(huán)境體檢，有利于精準聚焦街區(qū)環(huán)境存在的問題和癥結，更好地把握街區(qū)更新方向，明確街區(qū)更新的內(nèi)容和渠道，是深化細化街區(qū)更新方式、提升街區(qū)更新效能的重要手段。通過市容環(huán)境體檢，將城市治理由被動變?yōu)橹鲃?，由粗放變?yōu)榫珳剩伤槠優(yōu)橄到y(tǒng)化，讓市民有獲得感、幸福感、安全感。

二、科學構建城市街道市容環(huán)境體檢指標體系

街道市容環(huán)境涵蓋范圍很廣，既包括城市家具、市政公用設施、交通附屬設施、戶外廣告設施等公共設施，也包含道路、建（構）筑物和綠化等城市建設，涉及規(guī)劃、設計、園林、綠化、電力、環(huán)衛(wèi)、交通等多個管理部門。開展市容環(huán)境體檢，首先要明確體檢對象、劃定體檢范圍、確立體檢的基本原則，科學構建體檢指標體系。

（一）堅持體檢對象全要素覆蓋

市容環(huán)境體檢圍繞街道展開（如圖1所示），體檢對象包括道路兩側建筑物頂部、建筑沿街立面、道路紅線內(nèi)12類城市部件（井蓋、立桿、路燈、環(huán)衛(wèi)設施、戶外廣告設施及牌匾標識和標語宣傳品、電力設施、標識、園林綠化設施、人行過街設施、交通信號燈、交通附屬設施、崗亭），以及天際線、道路空間、綠化覆蓋、色彩匹配等街景美觀性內(nèi)容，涵蓋79個體檢對象，全面覆蓋街道市容環(huán)境的各項要素。

（二）明確市容環(huán)境體檢的基本原則

開展城市管理精細化體檢，既是查找“病灶”、診斷“病因”，也是對街道市容環(huán)境管理水平的綜合評價。市容環(huán)境體檢的原則是：

1.堅持以問題導向為主，以目標導向為輔。把解決現(xiàn)存問題作為體檢工作的目標和目的。從問題入手，對標對表，在體檢中全面梳理市容環(huán)境存在的問題，建立問題清單，解析問題根源。將宜居城市、綠色城市、智慧城市等，作為體檢的可選項內(nèi)容，列為導向性指標。

2.堅持以地標依據(jù)為主，以國標依據(jù)為輔。以北京市地方標準作為體檢指標體系構建的主要依據(jù)，突出北京特色和首都特殊性。同時，參考國家標準和行業(yè)標準，開展街道市容環(huán)境體檢工作。

3.堅持以客觀實證為主，以主觀評價為輔。運用激光雷達和街景圖像融合測量新技術，融合衛(wèi)片、航片及正射影像地圖等綜合性數(shù)據(jù)，對體檢指標進行量化及可視化展示。體檢評價也是基于實證結果，用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)評價。

4.堅持以支撐治理為主，以評價管理為輔。街道市容環(huán)境體檢結果主要支撐街道更新治理。通過體檢，列出問題清單，要求一一加以整治。當然，街道存在問題的多少，反映了當?shù)毓芾硭?，可以用體檢數(shù)據(jù)給管理部門“打分”“排隊”，但這不是體檢的主要目的。

（三）細化市容環(huán)境體檢的指標設計

體檢指標選取遵循三項原則。一是簡潔可行。指標易理解、易評價、易操作。二是客觀量化。指標反映客觀特征，有數(shù)據(jù)支持，衡量標準統(tǒng)一，盡量避免主觀性評價。三是強內(nèi)聚低耦合。指標體系高內(nèi)聚，指標之間低耦合，體檢內(nèi)容不重復。

針對不同體檢對象，梳理引用政策法規(guī)、國家標準、地方標準共82項，其中主要依據(jù)69項，參考依據(jù)13項。69項主要依據(jù)中，包括城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例、電力設施保護條例等政策法規(guī)34項，城市容貌標準、城市道路交通標準和標線設置規(guī)范等國家標準15項，行業(yè)標準7項，地方標準12項，研究報告1項。從安全、規(guī)范、整潔、有序、美觀、智慧和滿意等7個維度，設置了111個體檢指標，共1400余個體檢項，形成了規(guī)范、系統(tǒng)、完整的市容體檢指標體系。將基本性、普遍性要求，轉(zhuǎn)化成可量化、可考核的具體指標，落實到街道空間環(huán)境的每一個角落，既“見物”，也“見人”，在全國屬于首創(chuàng)性治理措施。

市容環(huán)境體檢指標體系總體結構主要有三個層次（如圖2所示）。一級指標為街道市容環(huán)境體檢總體性評價，基于二級指標數(shù)據(jù)加權計算得到數(shù)值，反映街道的整體管理水平。二級指標從安全性、規(guī)范性、整潔性、有序性、街景美觀、滿意度和智慧化等7個維度，評估街道市容環(huán)境分類管理情況，并列舉各維度（各類）指標涉及的體檢對象（部件及其他）。三級指標針對不同體檢對象，將二級指標進行細化，列出相應的分項指標，用以反映體檢對象在不同維度存在問題的類型及各類問題的多少程度。指標體系共涵蓋三級指標111個（其中所有帶括號項為可檢項），將其進一步細化，得到體檢對象的各個檢查項，即體檢工作實施的具體內(nèi)容。

體檢指標中，安全性指標9類19個，規(guī)范性指標14類48個，整潔性指標14類23個，有序性指標4類6個，美觀性指標7個，智慧性指標6類7個，群眾滿意度指標1個。例如，井蓋安全性指標包括井蓋缺失、破損、移位、防墜落功能等方面，整潔性指標包括井蓋沉陷、凸起、高差、井周破損等方面;道路有序性指標包括人行道占用、行人與非機動車混行等指標;街景美觀性指標包括綠化覆蓋率、綠視率、道路空間圍合度、色彩匹配度、屋頂色彩違規(guī)率、屋頂綠化率、天際線干擾度等指標。

三、探索基于信息技術的新型體檢方式和評估手段

發(fā)揮北京科技創(chuàng)新中心的優(yōu)勢，在體檢方式、評估手段上積極創(chuàng)新，突破依靠人工巡查、經(jīng)驗評估、感覺打分的傳統(tǒng)方式，探索建立基于信息技術的新型體檢模式。

（一）發(fā)揮科技手段作用

體檢綜合運用街景識別、街景解譯、點云測量、影像解譯、亮度儀檢測、人工巡查、綜合查詢、專家評價、問卷調(diào)查、人流量監(jiān)測等10種方法，融合衛(wèi)星圖片、航拍圖片及正射影像地圖等綜合性數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對道路兩側體檢目標的全景式、卷軸式瀏覽與交互，做到結果可量化、成果可視化，使體檢結果更直觀、更客觀、更準確，使存在問題的分布和程度一目了然。

（二）堅持客觀、公平、公正

以客觀實證為主，以主觀評價為輔，70%以上體檢數(shù)據(jù)來源于智能化采集方式，形成了“智能+人工”的新型數(shù)據(jù)采集方式，保障了體檢結果的客觀、公平、公正。體檢基礎數(shù)據(jù)包括街道的街景數(shù)據(jù)、激光點云數(shù)據(jù)、衛(wèi)星照片（或航片）、基礎地形圖等。以街景識別法為例，體檢流程有三步。一是通過街景圖像沿街查找體檢對象，并通過激光點云數(shù)據(jù)提取體檢對象位置、坐標信息，形成工作底圖。二是通過街景圖像沿街查看體檢對象及周邊環(huán)境，體檢信息提取，并多角度分析是否存在問題。三是數(shù)據(jù)整理入庫后，按照問題種類制作相應圖例或色帶，將體檢結果以報表的形式統(tǒng)計，形成體檢結果圖示及體檢情況統(tǒng)計表。

（三）采取試體檢方式實踐驗證

分兩批組織對東城、西城、朝陽、通州、大興5個區(qū)的9條街道進行試體檢，建立問題清單，繪制了點、線、面三種形態(tài)的問題分布圖，通過歸因分析，提出解決措施與建議。以某街道為例：全長1240米，現(xiàn)有井蓋925個，其中病害井蓋90個，問題率9.7%;果皮箱53個，最大間距185米，最小間距僅2.2米，存在臟污、銹蝕、漆面脫落等問題的22個，問題率41.5%;電力箱體61個，存在破損、箱門未關、外觀不潔、銹蝕等問題的29個，問題率47.5%;人行道寬度不符合規(guī)定、存在違規(guī)占用等問題的2個;盲道色彩違規(guī)率63.7%，且存在3處中斷;兩側建筑共計175座，存在天際線干擾問題1處，干擾度0.57%;廣告設施70個，存在尺寸超標、外觀不潔、亮度超標等問題的32個，問題率45.7%。街道綠化覆蓋率28%，滿足標準要求;綠視率34%，處于較高水平;現(xiàn)場調(diào)查滿意度79.2分，滿意度較高。城市部件數(shù)量與統(tǒng)計數(shù)據(jù)偏差率10.5%。

（四）智能化體檢方式更加集約高效

通過試體檢成本測算，9條街道（共5.81公里）試體檢過程中，共投入人員8名，全景相機、三維激光掃描儀、亮度測定儀等專業(yè)設備6臺，歷時30天。資金投入5.61萬元（不含設備費），單位成本9656元/公里。如按照純?nèi)斯?shù)據(jù)采集方式進行體檢，單位成本22730元/公里?，F(xiàn)有“智能+人工”數(shù)據(jù)采集方式（智能70%、人工30%）更加集約高效，單位成本較純?nèi)斯?shù)據(jù)采集方式低57.5%。

四、強化街道市容環(huán)境體檢問題歸因分析

（一）法規(guī)標準的一致性、及時性有待加強

街道市容環(huán)境82項法規(guī)標準中，2010年前出臺的共16項，占19.5%。個別部件在國家標準和地方標準中的名稱、標識或英文不統(tǒng)一，難以有效指導部件設施的建設和管理。道路部件設施管理規(guī)范覆蓋不全面等。

（二）設施配置密度過高、雜亂無序問題比較突出

人行道桿件林立、部件雜亂，影響市民出行。例如，西單北大街人行道兩側部件設施密度為22個/100米，種類雜、數(shù)量多，間距設置不合理。特別是變壓器箱體體積較大，最大的達到16.7立方米。

（三）城市部件基礎數(shù)據(jù)更新不夠及時有效

通過對街道試體檢數(shù)據(jù)與網(wǎng)格平臺數(shù)據(jù)進行對比分析，發(fā)現(xiàn)城市部件數(shù)據(jù)偏差率比較高，一般為50%～60%。個別街道可能是環(huán)境整治后未及時更新信息，相關部件數(shù)量偏差達99%。

（四）街道市容環(huán)境整潔性、規(guī)范性問題比較突出

街道部件多數(shù)為外觀不潔、破損、臟污、銹蝕、變形等整潔性問題。主要原因是運行管理不到位、養(yǎng)護維修不及時，同時也與區(qū)域環(huán)境、人為因素有關。

五、積極推動市容體檢長效機制建設

（一）進一步修訂體檢指標體系

進一步提升數(shù)據(jù)采集智能化比例，從外在表征體檢向城市“生命線”的內(nèi)在病癥體檢延伸，形成覆蓋地上地下、更加規(guī)范完整的城市管理體檢體系。編制“城市管理體檢規(guī)范”，并轉(zhuǎn)化為地方標準。

（二）持續(xù)加強街景美觀體檢指標專項研究

加強城市美學的研究和運用，開展街景美觀專項研究，更加注重人的主觀感受，促進部件數(shù)量、種類、密度、樣式、色彩、體量等要素與周邊環(huán)境協(xié)調(diào)一致。

（三）建立健全常態(tài)化體檢評估機制

原則上每3至5年體檢1次，重點區(qū)域每年體檢1次，納入城市總體規(guī)劃體檢內(nèi)容。根據(jù)街道、廣場、商業(yè)街區(qū)、綠地等不同類型公共空間，實施分級分類治理。將城市精細化體檢與網(wǎng)格巡查有機結合，細化城市治理單元，推動城市精細化管理水平不斷提升。

（四）探索建立智能化體檢平臺，進一步壓減體檢成本

充分運用人工智能、云計算、AI識別、信息可視化等先進技術，建立健全涵蓋數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、結果診斷全過程的智能化體檢平臺，提高數(shù)據(jù)采集自動化比例，提升數(shù)據(jù)處理智能化水平，最大限度地壓減成本，提升城市體檢效能。

（五）用好體檢結果，提升市容環(huán)境管理水平

以掛賬、銷賬方式解決體檢發(fā)現(xiàn)的存量問題。對具有普遍性、高頻高發(fā)的問題實施專項治理，納入街區(qū)更新內(nèi)容，通過存量改造、增量提質(zhì)，提升城市治理有效性。采用大數(shù)據(jù)分析方法，從體檢數(shù)據(jù)中挖掘規(guī)律、找出重點、列出疑難雜癥，對癥下藥，制定針對性管理措施，提升城市治理的科學性。

（壓題圖片：俯瞰北京西站地區(qū)

攝影：程明晨）

（責任編輯：榮榮）