基于財(cái)政項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)的部門整體績效評(píng)價(jià)初探

盧一墨

摘 要：2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，提出力爭(zhēng)用3—5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，黨的十九大報(bào)告從頂層設(shè)計(jì)層面提出全面實(shí)施預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。目前，財(cái)政撥款單位預(yù)算主要由項(xiàng)目支出和基本支出兩部分組成，自從2013年我國開始全面推進(jìn)預(yù)算績效改革以來，項(xiàng)目支出部分已基本形成了全過程項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)體系，然而占財(cái)政撥款比例較大的基本支出部分卻至今沒有形成完善的績效評(píng)價(jià)體系。因此，下一步全面預(yù)算管理的改革方向必將是推進(jìn)部門整體績效評(píng)價(jià)，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金績效管理全覆蓋。基于項(xiàng)目績效管理的經(jīng)驗(yàn)和問題，在綜合地方省市改革試點(diǎn)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，嘗試提出有利于部門整體績效管理的對(duì)策性建議，并以部屬高校為例，探索一套適合財(cái)政撥款部門整體績效管理的科學(xué)指標(biāo)體系，以期為實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績效管理提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：績效評(píng)價(jià);全面預(yù)算管理;財(cái)政預(yù)算

中圖分類號(hào)：F810.4? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）01-0037-04

一、研究背景

（一）項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)與部門整體績效評(píng)價(jià)

財(cái)政部門批復(fù)給各級(jí)單位的撥款稱為部門預(yù)算，部門預(yù)算是按照部門編制和分配的資金的預(yù)算，部門預(yù)算公式如下：

部門預(yù)算=基本支出預(yù)算+項(xiàng)目支出預(yù)算

其中，基本支出預(yù)算指按部門人員編制計(jì)算的日常經(jīng)費(fèi)預(yù)算，包括人員工資、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等公共支出。項(xiàng)目支出預(yù)算指部門各類專項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容的預(yù)算，包括工程建設(shè)項(xiàng)目、維修維護(hù)以及信息化等各種專項(xiàng)任務(wù)。

目前，國內(nèi)的預(yù)算績效評(píng)價(jià)主要是針對(duì)項(xiàng)目預(yù)算支出的項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)，而針對(duì)部門整體的績效考核尚無明確的指標(biāo)體系，也沒有健全的評(píng)價(jià)機(jī)制。這主要是由于項(xiàng)目預(yù)算具有明確的使用目的，相對(duì)容易建立明確的績效指標(biāo)體系，便于量化完成情況和考核結(jié)果。但是如果以部門作為考核對(duì)象，就比較難以建立明確的指標(biāo)體系，因?yàn)榛局С霾糠值念A(yù)算績效考核目前財(cái)政部還沒有具體實(shí)施辦法或指導(dǎo)意見。因此，本研究將在項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，嘗試提出針對(duì)部門整體的相對(duì)完善的績效評(píng)價(jià)機(jī)制和體系。

（二）地方政府績效管理改革實(shí)踐

早在20世紀(jì)90年代中后期，我國部分經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市就已經(jīng)啟動(dòng)了財(cái)政預(yù)算分配制度改革，廣東、上海、北京是其中探索較早的取得一定經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)。如廣東省在多年預(yù)算績效管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，建立了體系完整、分類科學(xué)的財(cái)政預(yù)算績效指標(biāo)庫，其中既有各行業(yè)項(xiàng)目績效指標(biāo)，也包括各部門整體績效評(píng)價(jià)指標(biāo);上海市財(cái)政局與各區(qū)逐步建立起了政府人大報(bào)告機(jī)制，一方面在政府與人大的指導(dǎo)下安排來年的預(yù)算績效管理，另一方面也引起了預(yù)算部門主管領(lǐng)導(dǎo)的重視，有利于預(yù)算績效管理工作的推進(jìn);2018年北京市開始重點(diǎn)探索全成本績效預(yù)算管理新模式，確定了以“部門職責(zé)—保障范圍—行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)—投入成本—工作數(shù)量—施政結(jié)果—績效考核”為閉環(huán)的成本分析績效預(yù)算工作思路。

可以看到，我國不少省市和地區(qū)在全面預(yù)算管理實(shí)踐中都總結(jié)了很多成功的經(jīng)驗(yàn)，而全面預(yù)算績效管理的大背景下，中央部門財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)勢(shì)在必行。因此，本研究將在借鑒地方政府部門績效管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建一套適合于中央部委直屬高校的部門績效評(píng)價(jià)體系，從而進(jìn)一步推進(jìn)我國中央財(cái)政資金全面預(yù)算績效管理改革工作。

二、項(xiàng)目績效管理存在的問題

（一）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制問題

現(xiàn)階段，我國大部分預(yù)算績效管理實(shí)踐中普遍存在缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)問題，由于績效改革是一場(chǎng)深刻的、歷史性的變革，而現(xiàn)階段這一重大的歷史變革僅僅被視為一般的財(cái)政改革，績效管理尚未被列入各級(jí)黨委的工作日程，在績效評(píng)價(jià)、考核和結(jié)果應(yīng)用的過程中，既沒有黨委的參與，也缺乏黨委的領(lǐng)導(dǎo)。這直接導(dǎo)致了預(yù)算績效管理力度不大，沒有約束力，以至于很多部門有“考核”而無“績效”，考核評(píng)估失去了提高工作效率和資金使用效率的意義。

而如果將現(xiàn)階段的項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)擴(kuò)展到部門整體績效評(píng)價(jià)，使評(píng)價(jià)覆蓋到整個(gè)部門的各項(xiàng)工作，由部門黨委直接作為績效評(píng)價(jià)的主管機(jī)構(gòu)對(duì)部門績效評(píng)價(jià)結(jié)果負(fù)責(zé)，使績效評(píng)價(jià)真正起到提高資金使用效率，考核部門工作業(yè)績的作用。

（二）績效評(píng)價(jià)不夠精準(zhǔn)，指標(biāo)體系不健全

目前，部屬高?；緦?shí)現(xiàn)了財(cái)政資金項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)全覆蓋，但在績效管理實(shí)踐中仍然存在很多現(xiàn)實(shí)困難，現(xiàn)階段財(cái)政部對(duì)于項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)主要分為三級(jí)指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)主要分為產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)三個(gè)大類，評(píng)價(jià)中通過評(píng)估三類指標(biāo)得分，加上預(yù)算執(zhí)行得分，匯總得出項(xiàng)目整體得分，項(xiàng)目支出績效目標(biāo)如表1所示。

但在實(shí)際操作中，單位往往會(huì)面臨指標(biāo)選取困難，結(jié)果不好量化，以及指標(biāo)體系設(shè)立不合理等困難，尚未建設(shè)完善的指標(biāo)庫，指標(biāo)選取靠拍腦袋，這嚴(yán)重影響了評(píng)價(jià)效率和評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性。

目前財(cái)政項(xiàng)目資金使用周期是兩年，資金可以結(jié)轉(zhuǎn)至下一年繼續(xù)使用。而績效評(píng)價(jià)則是以一個(gè)自然年度為周期，這種周期不匹配往往造成結(jié)轉(zhuǎn)資金績效難以評(píng)價(jià)，為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)不夠精準(zhǔn)，失去了評(píng)價(jià)的意義。

（三）結(jié)果應(yīng)用效果不好

2019年度，很多部委開始實(shí)行項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)制度，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果分為紅黃藍(lán)三類進(jìn)行通報(bào)。然而，僅僅是通報(bào)評(píng)價(jià)結(jié)果往往也不能起到很好的作用。根據(jù)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)結(jié)果只有與下一年度預(yù)算批復(fù)關(guān)聯(lián)起來，才能真正激勵(lì)資金使用單位。

另一方面，目前單純對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)只是單位的財(cái)務(wù)部門在主導(dǎo)，而如果將整體部門績效作為評(píng)價(jià)對(duì)象，部門的績效評(píng)價(jià)結(jié)果直接與部門（單位）領(lǐng)導(dǎo)工作業(yè)績掛鉤，績效評(píng)價(jià)工作也將得到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，從而事半功倍。例如，一所高校整體部門績效評(píng)價(jià)結(jié)果與院黨委書記、院長工作業(yè)績直接掛鉤，那么部門績效評(píng)價(jià)效果將極大提高。

（四）很難區(qū)分項(xiàng)目支出績效與基本支出績效

現(xiàn)階段，績效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)，但在實(shí)際工作中很難準(zhǔn)確界定項(xiàng)目支出績效和基本支出績效。如高校的部門績效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)包括教學(xué)、科研、基建、行政管理等很多方面，而一所高校所實(shí)施的項(xiàng)目通常也是與其部門職能相匹配的。因此，項(xiàng)目評(píng)價(jià)實(shí)際上是部門整體績效評(píng)價(jià)的一個(gè)部分，只有做到部門績效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)全覆蓋，才能實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政資金使用效率的現(xiàn)實(shí)意義。

三、對(duì)策性建議

我國廣州、上海、北京等地早在20世紀(jì)90年代中后期就已經(jīng)開始了財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)的初步探索。根據(jù)各地探索的實(shí)踐，本研究在綜合整理相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將部門績效管理對(duì)策性建議總結(jié)為以下幾個(gè)方面。

第一，制度建設(shè)方面。廣東、上海等地都制定了預(yù)算績效管理辦法，并制定了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，明確了各部門績效管理的職責(zé)，規(guī)定了全面預(yù)算績效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和要求，為全面推進(jìn)預(yù)算績效管理改革提供了制度保障。

第二，指標(biāo)庫建設(shè)方面。為推進(jìn)全面績效管理，2015年廣州市對(duì)績效指標(biāo)庫中的2 200余個(gè)指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化分類，并于2017年印發(fā)了《廣州市財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)匯編》，以便于系統(tǒng)科學(xué)的選取指標(biāo)，建立評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，對(duì)指標(biāo)庫應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)化管理，不斷補(bǔ)充和提煉新的科學(xué)的指標(biāo)，以確保指標(biāo)庫的權(quán)威性和創(chuàng)新性。

第三，機(jī)構(gòu)和專家?guī)旖ㄔO(shè)方面。與項(xiàng)目績效管理相同，部門績效管理同樣需要通過公開招標(biāo)等方式確定定點(diǎn)服務(wù)單位，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、咨詢公司、高校、研究所以及社會(huì)組織等，通過第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)和選聘的專家的幫助，能夠給財(cái)政資金使用單位提供更加科學(xué)規(guī)范的指導(dǎo)意見。

第四，管理機(jī)制方面。2017年，上海市財(cái)政局在開展績效目標(biāo)編報(bào)時(shí)就要求預(yù)算部門和項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)全覆蓋，市財(cái)政局每年選取30個(gè)重點(diǎn)對(duì)象進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)，其中既包括項(xiàng)目評(píng)價(jià)，也包括部門整體評(píng)價(jià)。同時(shí)，上海市財(cái)政局要求各區(qū)財(cái)政部門都設(shè)有專門的績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，如績效評(píng)價(jià)管理科、稽查科等，負(fù)責(zé)目標(biāo)編報(bào)、前評(píng)價(jià)、跟蹤評(píng)價(jià)和后評(píng)價(jià)四個(gè)中主要績效管理職能。

第五，信息系統(tǒng)建設(shè)方面。根據(jù)廣州市財(cái)政局的信息化經(jīng)驗(yàn)，績效管理信息系統(tǒng)以財(cái)政數(shù)據(jù)為核心，同時(shí)與預(yù)算管理系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，建設(shè)了包括指標(biāo)庫、專家?guī)臁㈨?xiàng)目庫、資料檔案庫、宏觀經(jīng)濟(jì)資料庫在內(nèi)的多個(gè)數(shù)據(jù)庫，評(píng)價(jià)內(nèi)容橫向涵蓋部門預(yù)算支出、專項(xiàng)資金支出、財(cái)政綜合支出三大財(cái)政支出類別，縱向涵蓋了預(yù)算績效管理的全過程，即事前擬定績效目標(biāo)、過程監(jiān)督、后評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用。財(cái)政局可以利用信息化手段將所有績效管理信息進(jìn)行整合，信息化技術(shù)極大地推動(dòng)了部門整體績效管理水平的提升，有力保障了財(cái)政資金的使用效率。

四、以高職院校為例的部門績效評(píng)價(jià)體系建設(shè)初探

根據(jù)地方政府部門績效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》（財(cái)教〔2012〕488號(hào)）中提出的高等學(xué)校財(cái)務(wù)分析指標(biāo)，本文在結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，綜合整理出以下指標(biāo)，從7個(gè)方面對(duì)部屬高校部門整體績效進(jìn)行評(píng)價(jià)如表2所示。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 馬國賢.2016中國財(cái)政發(fā)展報(bào)告[R].北京：北京大學(xué)出版社，2016.

[2]? 中國財(cái)政學(xué)會(huì)績效管理研究專業(yè)委員會(huì)課題組.中國財(cái)政績效報(bào)告（2019）[R].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2019.