“錳三角”湖南礦區(qū)實施礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償思路與對策研究

涂丕程 高浩 羅嬌霞

摘 要：現(xiàn)代生活中，推動社會向前發(fā)展的重要經(jīng)濟活動之一就是礦產(chǎn)資源的開采，我國作為一個資源大國，礦產(chǎn)資源的開采直接影響到我國的經(jīng)濟發(fā)展，但是同時礦產(chǎn)資源的開采容易破壞社會原生環(huán)境，削弱環(huán)境的生態(tài)轉換功能，造成環(huán)境污染。為了順應湖南社會發(fā)展對礦產(chǎn)資源的需求，在不破壞湖南生態(tài)的基礎上，也能保持礦產(chǎn)資源的持續(xù)發(fā)展，維護良好的生態(tài)環(huán)境，在分析和總結各地礦產(chǎn)資源對生態(tài)環(huán)境的補償方法的基礎上，結合前人的研究成果和“錳三角”湖南礦區(qū)地方管理政策的特點，提出“錳三角”湖南礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償思路和對策建議。

關鍵詞：“錳三角”湖南礦區(qū);生態(tài)補償;思路;對策

中圖分類號：F062.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）01-0137-03

構建“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償機制，對改善湖南地區(qū)含有礦資源開采地方生態(tài)系統(tǒng)的功效，讓資源開采的利益發(fā)揮到最大，使資源開采與保護環(huán)境之間的矛盾最小。國內(nèi)外學者對礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境補償機制進行了一系列的研究，有了很多相關研究觀點。其中，張復明指出，礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償機制是為了對礦產(chǎn)資源開發(fā)的行為進行預防不好的影響發(fā)生，以及彌補礦產(chǎn)資源開產(chǎn)中受損或可能受損經(jīng)濟主體利益的相關制度設計[1]。吳文盛的觀點是礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制，其中含有定價機制、實施機制和監(jiān)督保障機制[2]。宋蕾提出了煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)娜谫Y機制、約束機制和激勵機制[3]。曹明德的觀點是，資源收入的合理分配或資源開發(fā)相關主體的補償是構建補償機制的充分條件[4]。因此，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的關鍵是運用經(jīng)濟評價手段反映生態(tài)系統(tǒng)服務價值，通過激勵約束調(diào)整資源開發(fā)活動的成本和效益，避免或減少經(jīng)濟活動對生態(tài)環(huán)境的損害行為，以維護可持續(xù)的良好生態(tài)環(huán)境。

一、“錳三角”湖南礦區(qū)生態(tài)補償存在的主要問題

1.補償方式單一，征收制度不完善。目前，“錳三角”湖南礦區(qū)的生態(tài)補償經(jīng)濟手段比較單一，生態(tài)補償費征收制度還不完善，運用的經(jīng)濟手段絕大部分為征收稅費這一種，而其他經(jīng)濟手段則運用甚少。沒有具體的生態(tài)環(huán)保主體稅種，相關的稅收措施也比較少;征收對象不明確，征收方式不統(tǒng)一、征收標準不統(tǒng)一，征收的實際數(shù)額，遠遠低于土地復墾、地下水治理等生態(tài)重建工程費用。

2.缺乏有效資金保障。目前，“錳三角”湖南礦區(qū)的生態(tài)補償費主要來源是政府的財政投入，由政府設立的環(huán)保專項資金進行治理;設立的礦山地質環(huán)境恢復治理備用金只是用于礦產(chǎn)開發(fā)引發(fā)的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫等地質災害的預防、治理和被破壞的礦山地質環(huán)境的恢復，而對由礦產(chǎn)開發(fā)造成的諸如環(huán)境污染和除地質環(huán)境外的生態(tài)破壞則沒有相應資金支持;礦產(chǎn)資源生態(tài)補償和排污權交易只是剛開始試點，目前還沒有形成完善的生態(tài)服務付費機制。對有限的用于生態(tài)補償領域的資金，管理也不到位，資金不能集中用于重要生態(tài)功能區(qū)的保護與建設，而是被分散使用。對于一些影響較大的項目，則重復立項、分頭跟進，造成資金的低效使用和浪費，礦山環(huán)境治理效果也不明顯。

3.相關法律法規(guī)和技術標準匱乏。目前，我國關于環(huán)境和資源的法律法規(guī)中，湖南省有關政府制定的各項有關環(huán)境保護和資源的各項規(guī)章政策中，對于礦區(qū)生態(tài)補償都只有相關的原則性的要求，而對于各利益相關者的權利、義務、責任等缺乏明確的界定，對補償內(nèi)容、方式、標準和實施措施也沒有具體規(guī)定。有關礦區(qū)生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)技術標準的匱乏，不利于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中對環(huán)境的保護和治理。

二、“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償思路

在國家會議中，我黨的第十九大會議報告中，其中提出了一條要建立市場化、多樣化的生態(tài)補償機制。為了保證“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源的有序平安開發(fā)，促進“錳三角”礦區(qū)礦產(chǎn)資源與人民生活之間的合理開發(fā)利用，提議建立一個可掌握的“錳三角”礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制，規(guī)范“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的良好行為以及在資源開發(fā)的前提下也要保護生態(tài)環(huán)境兩者的和平統(tǒng)一關系。由于湖南“錳三角”礦區(qū)在進行產(chǎn)權轉型過程中，存在有一定的制度障礙，在生態(tài)補償活動中缺少市場領導性的產(chǎn)品，所以湖南礦區(qū)“錳三角”地區(qū)的資源開發(fā)對環(huán)境化補償融資模式還沒形成，而且市場補償模式也因此受到了限制。

1.采用地雷回收和管轄基金的多樣化模式集資方法。比如說，澳大利亞的關閉地雷基金，其是采用市場經(jīng)營的操作模式，許可經(jīng)營礦產(chǎn)的公司經(jīng)過購買保險和發(fā)行債券等方法進行合法集資，而且激勵在開發(fā)資源的情況下，還能恢復生態(tài)環(huán)境功能治理方面取得良好效果的經(jīng)營者。而面對沒有辦法再繼續(xù)資源開發(fā)的礦山，政府則請專業(yè)恢復治理環(huán)境的公司進行對礦山的生態(tài)治理。比如，澳大利亞聯(lián)合王國設立的廢棄土地贈款用來治理環(huán)境[5]。

2.實現(xiàn)補償方式的多樣化的同時，更要注重生態(tài)環(huán)境的物質補償和功能補償。各相關公司通過溝通商量決定在企業(yè)生產(chǎn)時對生態(tài)補償?shù)姆椒ê蜆藴?。其中，當各企業(yè)決定進行經(jīng)濟補償時，一般表明當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境發(fā)生了嚴重的生態(tài)環(huán)境破壞，并且是在對環(huán)境造成無法完全恢復的后果才會有經(jīng)濟補償。規(guī)定企業(yè)在對資源開采區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理之外，還需要對周邊生活的居民進行一定的經(jīng)濟彌補。如，澳大利亞要求企業(yè)補償因為資源開發(fā)而造成的周圍居民收入減少和社會環(huán)境對人的危害。

3.監(jiān)督和管理嚴格執(zhí)行“同時發(fā)展、管理”制度。巴西政府要求在年度報告中詳細說明礦山環(huán)境恢復和管理的過程及成果。在秘魯，國家政府要求對環(huán)境造成污染的企業(yè)提交一份年度對當?shù)丨h(huán)境的影響報告，并要求政府嚴格檢查當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的變化。在阿拉斯加，政府則要求開采礦產(chǎn)的企業(yè)向國家相關機構提交企業(yè)發(fā)展對當?shù)厣鷳B(tài)影響報告，報告包括土地安全、水系統(tǒng)安全、生態(tài)安全、空氣污染安全等。

4.英國非常重視礦山地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的保護與治理，體現(xiàn)在完善的法律制度中提出要約束礦產(chǎn)資源開發(fā)活動的規(guī)定，并在準入、監(jiān)督和圍墾三個方面實現(xiàn)了全方位管理。

5.美國政府有在法律中強調(diào)保護環(huán)境的重要性，嚴格懲罰破壞環(huán)境的行為，規(guī)定礦山開采生產(chǎn)中必須保證空氣質量的合格，保持水資源不會被破壞[6]。

三、完善“錳三角”礦區(qū)市場化補償?shù)膶Σ?/p>

1.推動市場價格機制的健全與運行。在礦區(qū)市場化補償中，價格機制是基本的機制之一。在市場化競爭中，由于供求雙方的關聯(lián)與制約，形成了市場價格與運行機制。其中，價格機制又涵蓋了價格形成機制與價格調(diào)節(jié)機制。在“錳三角”礦區(qū)資源的開發(fā)中，隨著市場中供給與需求關系的變化，價格出現(xiàn)變化，與此同時，價格的變化同樣引發(fā)了供求關系的改變與制約。由于價格的變動能夠對社會經(jīng)濟活動產(chǎn)生重要的影響，改變供求關系。因此，在“錳三角”礦區(qū)的資源開發(fā)中，構建健全的價格機制，能夠有效地改善供求關系，實現(xiàn)市場的調(diào)節(jié)，推動礦區(qū)生態(tài)市場化補償方式的運作。以市場中價格機制的運作，制約、優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)各個利益方的關系，最終實現(xiàn)利益的平衡，實現(xiàn)礦區(qū)生態(tài)市場化補償?shù)哪繕薣7]。

2.加強生態(tài)補償機制法制建設。法制的完善有助于推動“錳三角”礦區(qū)市場化補償方式的市場運行。國家應出臺《生態(tài)補償法》，以法律的形式明確生態(tài)補償?shù)姆椒?、?nèi)容及標準。地方政府結合實際情況，制定相應的實施細則，提升生態(tài)補償機制的可行性和可操作性。首先，以法律的方式明確生態(tài)補償資金的來源，明確各級政府的分工以及投入;其次，以法律的方式確定各級政府的環(huán)境目標以及相關責任;再次，生態(tài)補償法制保障中以法律或文件的形式涵蓋環(huán)境恢復目標、經(jīng)濟補償手段、相關利益方等;最后，完善優(yōu)化現(xiàn)有的相關法律法規(guī)，部分不適用的條款進行修正或者廢止。

3.堅持生態(tài)補償主體多元化。加強對利益相關方的識別，確定核心利益相關者，政府、錳礦開發(fā)企業(yè)、礦區(qū)居民作為核心利益相關方應成為環(huán)境治理的共同主體，實現(xiàn)多元化、多渠道的治理。政府部門，包括中央和地方政府、環(huán)保部門等作為治理主體，要能夠制定和實施相關法律法規(guī)，主導礦區(qū)的環(huán)境治理。同時，錳礦開發(fā)企業(yè)運行中，積極參與環(huán)境治理，實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境的良性循環(huán)發(fā)展。另外，礦區(qū)居民是環(huán)境污染的受害者，以群眾監(jiān)督舉報的方式參與共同治理。礦區(qū)環(huán)境的共同治理的實現(xiàn)能夠推動環(huán)境和經(jīng)濟效益的最大化發(fā)展。構建礦區(qū)資源利益相關方共同治理的平臺，政府部門、企業(yè)與礦區(qū)居民在共治中形成合作的關系，推動污染礦區(qū)的環(huán)境恢復[8]。

4.進一步提高生態(tài)補償標準。生態(tài)補償標準的確定依據(jù)為生態(tài)補償客體的自然成本、生態(tài)服務功能價值以及環(huán)境治理的成本、生態(tài)恢復成本。礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復和治理是一個漫長而又復雜的過程，耗費時間較長，由于目前我國的生態(tài)補償標準較低，大多數(shù)企業(yè)以貨幣的方式進行補償。核算生態(tài)補償標準時，要能夠將生態(tài)保護者的直接投入、組織管理費用以及生態(tài)保護產(chǎn)生的機會成本、生態(tài)破壞回復成本納入。另外，生態(tài)服務帶來的價值也應計算在內(nèi)，具體操作可根據(jù)相應比例將產(chǎn)生的部分收益補貼給區(qū)政府和礦區(qū)居民。合理的補償標準能夠更好地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護，因此標準適合盡量提高，提高破壞環(huán)境的成本，降低企業(yè)的環(huán)境破壞程度。礦區(qū)的生態(tài)補償過程中，可直接從國家層面對區(qū)域單位的生態(tài)足跡進行測算，根據(jù)各個區(qū)域的經(jīng)濟情況確定補償標準。

5.促進補償方式多樣化。財政轉移支付與轉型基金此類單純的經(jīng)濟補償已經(jīng)逐漸不能夠滿足發(fā)展需求，同樣也難以有效改善生態(tài)環(huán)境保護資金短缺的現(xiàn)狀。因此，要對現(xiàn)有的神態(tài)補償機制進行創(chuàng)新，建設以政府為主體、市場協(xié)作、大眾參與的全新式生態(tài)補償機制，進而將傳統(tǒng)的經(jīng)濟補償方式豐富為多方位、多樣化的補償機制，推動功能區(qū)域的不斷完善，形成自我發(fā)展的能力，提升地方政府、企業(yè)、居民保護環(huán)境的積極性。

6.探索生態(tài)補償長效機制。首先，延長生態(tài)補償?shù)臅r間。結合不同生態(tài)功能區(qū)域的環(huán)境需求，制定不同的生態(tài)補償時長，保證功能區(qū)的生態(tài)恢復。其次，有環(huán)保、教育等政府部門與社會組織共同參與，構建多方參與的生態(tài)補償，加大生態(tài)補償宣傳，提升社會對生態(tài)補償?shù)恼J知。尋求適合生態(tài)保護需求與建設需求的經(jīng)濟發(fā)展新模式，提升居民水平，使他們成為環(huán)境保護與建設的重要力量[9]。

參考文獻：

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[2]? 吳文盛，孟立賢.我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制研究[J].生態(tài)經(jīng)濟，2010，（5）：168-171.

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[5]? 王彬彬，李曉燕.生態(tài)補償?shù)闹贫冉嫞赫褪袌鲇行诤蟍J].政治學研究，2015，（5）：67-81.

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[9]? 羅嬌霞.花垣縣錳礦資源開發(fā)生態(tài)補償機制構建及路徑選擇研究[D].長沙：中南林業(yè)科技大學，2020.