王 娜

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，向全世界宣告“中國(guó)之治”開始揚(yáng)帆起航。鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是社會(huì)治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。黨的十九大報(bào)告明確提出，要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)相比，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體系和治理能力仍存在許多不適應(yīng)、不匹配、不完善之處，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法領(lǐng)域。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法作為鄉(xiāng)村治理體系的重要組成部分，是國(guó)家治理體系的末梢，其執(zhí)法成效直接影響并制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力和治理水平。本文通過(guò)深入剖析當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法面臨的問(wèn)題，提出執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸以推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系治理能力現(xiàn)代化的有關(guān)建議。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的現(xiàn)狀

按照當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)，我國(guó)大多數(shù)執(zhí)法權(quán)采取了縣鄉(xiāng)兩級(jí)配置，縣級(jí)執(zhí)法部門是主要的執(zhí)法主體，擁有更高的執(zhí)法權(quán)限和決策能力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)主要由縣級(jí)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)根據(jù)職能分工進(jìn)行執(zhí)法，負(fù)責(zé)一些簡(jiǎn)單、常規(guī)化的事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的配置呈現(xiàn)出縱向上縣鄉(xiāng)兩級(jí)分配、橫向上多部門散布的結(jié)構(gòu)，執(zhí)法權(quán)配置的權(quán)重呈現(xiàn)出縱向重心過(guò)高、橫向分布過(guò)散的特征。這種執(zhí)法權(quán)的分配模式，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為依法管理、依法行政的最前沿陣地，便于其充分發(fā)揮與農(nóng)民群眾打交道最直接、最經(jīng)常的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，但也在執(zhí)法實(shí)踐出現(xiàn)很多問(wèn)題。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)與責(zé)任不匹配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理實(shí)踐中負(fù)有屬地管理責(zé)任，然而，現(xiàn)行的執(zhí)法權(quán)配置狀況并不能為屬地管理責(zé)任的落實(shí)提供保障，有責(zé)無(wú)力的尷尬處境迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能發(fā)揮主觀能動(dòng)性來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)缺失領(lǐng)域的治理，由此引起兩方面的后果：一是選擇性執(zhí)法進(jìn)一步被強(qiáng)化，一些被考評(píng)問(wèn)責(zé)的內(nèi)容得到優(yōu)先執(zhí)行，不被上級(jí)政府重視的則流于形式。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫采用情感、人情面子、甚至暴力手段等大量非正式、非規(guī)范的治理手段，這無(wú)疑淡化了執(zhí)法本應(yīng)具有的法治色彩，與國(guó)家治理所要求的法治方向不完全相符。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的滲透力不足。我國(guó)是縣、鄉(xiāng)、村治理單元和三者串聯(lián)并行的國(guó)家治理基本體制框架，現(xiàn)有執(zhí)法權(quán)“縣局機(jī)關(guān)—派出機(jī)構(gòu)”的配置，讓設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所、分局變成執(zhí)法“一線”，但并不表示國(guó)家權(quán)力就能深入基層。第一，縣級(jí)政府部門享有執(zhí)法主體資格，卻不能及時(shí)獲取違法信息；派出機(jī)構(gòu)直面執(zhí)法事務(wù)、卻不能及時(shí)做出回應(yīng)，何時(shí)執(zhí)法、如何執(zhí)法均受到縣局機(jī)關(guān)的管理，“看得見(jiàn)的管不著、管得著的看不見(jiàn)”問(wèn)題普遍存在。第二，執(zhí)法資源大多集中在縣級(jí)政府部門，派出機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的執(zhí)法資源，嚴(yán)重制約執(zhí)法效果。以違法破壞耕地為例，耕地廣泛分布在人群集聚較少的地區(qū)，雖然遙感衛(wèi)片在一定程度上提升了執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)的效率，但是作用有限。違法破壞耕地的監(jiān)管工作依舊需要基層執(zhí)法部門的不斷巡查。然而，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的執(zhí)法資源有限，巡查的頻次和范圍受到限制，違法行為很難被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，一旦違法事實(shí)形成，就會(huì)給耕地保護(hù)帶來(lái)難以估計(jì)的困難。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的緊密聯(lián)系，讓鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親間的情面、親緣關(guān)系等鄉(xiāng)土資源為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法提供了很多便捷。但隨著社會(huì)不斷變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同基層社會(huì)的關(guān)系日漸疏離，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原本具有的強(qiáng)滲透力也有所弱化。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的綜合性不足。執(zhí)法部門須依法履職，法律雖明確了執(zhí)法權(quán)歸屬，但是執(zhí)法任務(wù)本身卻可能是邊界模糊、不易直接明確執(zhí)法權(quán)屬的。如果僵化地依照法律所確定的分類體系去“剪裁”執(zhí)法任務(wù)，既容易造成認(rèn)識(shí)上的偏差，也不利于問(wèn)題的有效解決。同時(shí)，部門間的剛性分工結(jié)構(gòu)也在一定程度上強(qiáng)化了部門的領(lǐng)地意識(shí)，讓執(zhí)法部門之間產(chǎn)生“壁壘”。一方面，執(zhí)法需要投入資源，并且要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，其背后還包含了執(zhí)法部門對(duì)政績(jī)的預(yù)期；在獲得利益和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的天平上，執(zhí)法部門往往不愿積極主動(dòng)去參與其他領(lǐng)域的執(zhí)法，也不會(huì)輕易允許其他部門介入到自己的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，這無(wú)形中加大了部門合作的難度。另一方面，各執(zhí)法部門間的行政級(jí)別大多是平級(jí)關(guān)系，意味著部門之間不存在“命令服從”的互動(dòng)模式，部門間也難以自發(fā)地形成聯(lián)合。鑒此，針對(duì)一些跨部門的治理難題，地方政府不得不通過(guò)專項(xiàng)行動(dòng)、聯(lián)合執(zhí)法來(lái)適應(yīng)社會(huì)治理的需求。但這種臨時(shí)性的專項(xiàng)行動(dòng)往往只能應(yīng)對(duì)“冒頭”的典型問(wèn)題，不適用于日常的輕微違法，這就可能給公眾造成一種“搖擺執(zhí)法”的認(rèn)知，在一定程度阻滯執(zhí)法威懾力的持續(xù)輸出，降低對(duì)法律規(guī)范的重視程度。

以農(nóng)村宅基地執(zhí)法為例，新修訂的《土地管理法》雖然明確農(nóng)民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)非法占土地建住宅的執(zhí)法職責(zé)，但與違法行為相關(guān)的宅基地用地規(guī)模、年度用地指標(biāo)的確定與分配、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可、新增宅基地使用農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用審批等農(nóng)村宅基地管理職責(zé)并沒(méi)有賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，仍然由自然資源部門負(fù)責(zé)。由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門不掌握前期規(guī)劃、指標(biāo)、審批、許可等相關(guān)情況，對(duì)農(nóng)民占用的土地是農(nóng)用地還是建設(shè)用地、是否符合規(guī)劃、是否辦理過(guò)相關(guān)審批手續(xù)都無(wú)法判斷，只能請(qǐng)求自然資源部門協(xié)助調(diào)查認(rèn)定。如果沒(méi)有部門間的合作與綜合性的行政措施，宅基地違法行為很難得到確認(rèn)和查處。

二、執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的意義

（一）執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的需要。任何行政組織都需要貫徹權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，有責(zé)無(wú)權(quán)則無(wú)法盡責(zé)，而有權(quán)無(wú)責(zé)則容易濫用權(quán)力。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的國(guó)家權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，承擔(dān)的職責(zé)更多，理應(yīng)從法律上賦予其更多與職責(zé)履行和管理需要相匹配的國(guó)家權(quán)力，特別是依法管理能力，這樣才能有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，也能在一定程度上避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)不履責(zé)或迫于責(zé)任壓力出現(xiàn)的恣意管理行為。

（二）執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，是推進(jìn)依法行政的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層違法行為的“第一道防線”，其依法行政水平直接影響法治政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也關(guān)乎政府的形象和公信力。執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸，必然同步帶來(lái)與執(zhí)法相關(guān)的培訓(xùn)、考核和制度建設(shè)要求，這無(wú)形中對(duì)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的規(guī)范化水平和執(zhí)法人員的能力水平創(chuàng)造了條件，從而為提高依法行政水平創(chuàng)造了可能。

（三）執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，是提高行政效率的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法上的脫節(jié)問(wèn)題，直接導(dǎo)致面對(duì)違法行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“看得見(jiàn)卻管不著”，而縣級(jí)相關(guān)執(zhí)法部門“管得著卻看不見(jiàn)”。同時(shí)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖有“七站八所”，但條條分割、多頭執(zhí)法、各自為政、單兵作戰(zhàn)，甚至還出現(xiàn)職責(zé)重復(fù)交叉、執(zhí)法擾民等現(xiàn)象。執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸以后，必然會(huì)促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)以集中執(zhí)法權(quán)為“抓手”，將分散在各部門的執(zhí)法資源整合，從而破解執(zhí)法中普遍存在的“孤島”困局，變專業(yè)執(zhí)法為綜合執(zhí)法，有效提高執(zhí)法效率。

三、執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的有關(guān)建議

當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法存在著滲透力不足、綜合性不強(qiáng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)小責(zé)大”等問(wèn)題，造成問(wèn)題的原因是多方面的，既有制度層面的因素，也有社會(huì)層面的因素。為了應(yīng)對(duì)前述問(wèn)題所帶來(lái)的治理弊端，各地紛紛探索開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體制改革。2019年，中央專門印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》，要求推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級(jí)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法。這為執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸指明了方向、提供了遵循。具體操作中，提出如下建議。

（一）減少執(zhí)法層級(jí)，合理下放執(zhí)法權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家治理體系中具有重要地位，其本身也在一定程度上具備回應(yīng)基層訴求的能力，適當(dāng)?shù)胤艡?quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有助于提升治理成效。但具體放權(quán)的領(lǐng)域和范圍，應(yīng)從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，同時(shí)必須充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的權(quán)力承接能力。比如，農(nóng)村宅基地執(zhí)法問(wèn)題，鑒于宅基地的審批權(quán)限已經(jīng)下放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)宅基地的監(jiān)督管理具有獨(dú)特的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，有條件的地區(qū)可以按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的權(quán)力運(yùn)行原則，探索將農(nóng)村宅基地執(zhí)法事項(xiàng)納入省級(jí)政府賦權(quán)清單，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)法主體地位，并由縣級(jí)自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

（二）實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法，理順內(nèi)部關(guān)系。基層一支綜合隊(duì)伍管執(zhí)法，可以將過(guò)去的“九龍治水”變成“一龍管水”，但其綜合效果能否充分發(fā)揮，還取決于這條“龍”管得好不好。一方面，要將分布在不同執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)集中在同一個(gè)部門來(lái)行使；另一方面，要在新的部門之內(nèi)將這些權(quán)力以一種穩(wěn)定的方式形成互助關(guān)系，只有理順內(nèi)部關(guān)系、強(qiáng)化內(nèi)部管理，才能讓綜合真正發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，提供執(zhí)法合力，解決復(fù)雜問(wèn)題。建議應(yīng)當(dāng)確定綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)行模式，就是要明確執(zhí)法人員是按照“術(shù)業(yè)有專攻”、各自發(fā)揮專業(yè)執(zhí)法能力的模式，還是以培養(yǎng)“通專結(jié)合”的綜合型執(zhí)法人員為目標(biāo)，讓所有執(zhí)法人員均擁有不同領(lǐng)域的執(zhí)法能力、能夠單獨(dú)進(jìn)行綜合執(zhí)法的模式。內(nèi)部運(yùn)行模式確定后，就要著力加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)和執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提升執(zhí)法能力和水平。

（三）加強(qiáng)規(guī)范化管理，提升執(zhí)法能力。執(zhí)法權(quán)責(zé)到位、綜合執(zhí)法隊(duì)伍建起來(lái)以后，最迫切的事就是規(guī)范化管理和提升能力。一方面要盡快建章立制。要根據(jù)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的特點(diǎn)和執(zhí)法側(cè)重點(diǎn)，制定一系列有針對(duì)性、便于實(shí)際操作的規(guī)章制度，比如行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”、行政執(zhí)法舉報(bào)投訴制度、行政執(zhí)法考核獎(jiǎng)懲制度等一系列制度。通過(guò)規(guī)范化建設(shè)進(jìn)一步明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法目標(biāo)和執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法行為，不斷提高執(zhí)法水平與執(zhí)法效果，防止和減少行政干預(yù)、說(shuō)情風(fēng)的發(fā)生，以達(dá)到依法行政、規(guī)范執(zhí)法的目的。另一方面，要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。在嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)和考核上崗關(guān)的同時(shí)，加大對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，加強(qiáng)教育管理，確保其遵紀(jì)守法，秉公執(zhí)法。此外，要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的法治培訓(xùn)和教育，增強(qiáng)法治意識(shí)，提高法律素養(yǎng)，自覺(jué)運(yùn)用法律手段解決各種矛盾和問(wèn)題。

總之，無(wú)論鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)如何配置，執(zhí)法模式如何調(diào)整，其最核心的目的都是讓權(quán)力的配置、運(yùn)行契合當(dāng)代中國(guó)基層社會(huì)的快速變遷，解決其中出現(xiàn)的治理問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。但是，面對(duì)不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題和新矛盾，如何對(duì)權(quán)力進(jìn)行再分配并產(chǎn)生普遍性的良好效果，絕非易事。建議秉持歷史的視角與“實(shí)踐出真知”的態(tài)度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的下放不斷探索和總結(jié)，在執(zhí)法實(shí)踐中檢驗(yàn)改革效果，并不斷進(jìn)行修正、優(yōu)化，形成可供復(fù)制和參考的典型模式，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法真正適應(yīng)不斷變化的基層社會(huì)，滿足人民群眾的新需求。