蘇 錚 李 麗②

(①工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進中心，北京 100846；②北京機床研究所有限公司，北京 100102)

1 概述

德國、美國、日本等世界主要科技強國在發(fā)展過程中均采用過舉國體制模式推進科技發(fā)展，這種模式以其強大的資源整合能力，打通各體系之間的協(xié)同合作，深刻凝聚各方力量，極大提高資源利用效率，在特定歷史階段推動了各科技強國的技術(shù)乃至經(jīng)濟發(fā)展。其實施主要體現(xiàn)在國民教育體系、社會文化氛圍、科研創(chuàng)新機制及企業(yè)運營模式等各個方面。由于各國產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政治體制、管理結(jié)構(gòu)、社會特點等實際情況不同，各國在制定具體的舉國體制戰(zhàn)略時各有特點。但總體來看，都具有法制化、產(chǎn)業(yè)化、協(xié)同化、專業(yè)化的共性，其實施經(jīng)驗對我國建設(shè)新型舉國體制具有參考意義。

2 德、美、日科技發(fā)展戰(zhàn)略

2.1 德國科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略

德國具有對工藝技術(shù)尊重的傳統(tǒng)，以及完善的教育體系(從大學起就非常重視科學研究)和眾多非營利科研機構(gòu)。德國的教育體系實行“雙元制”教育，比較充分地考慮了社會分工和學生的實際需要，教育體制與企業(yè)職業(yè)培訓相結(jié)合，培養(yǎng)出能夠滿足工作需要的職業(yè)人才。此外，德國是現(xiàn)代大學的發(fā)源地之一，擁有一批以精英大學為代表的高質(zhì)量、低學費的公立大學，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展確保了高質(zhì)量人才來源。

自19世紀中葉起，德國開始建立系統(tǒng)的科學技術(shù)組織，包括公共、私人與混合型科研機構(gòu)以及大型工業(yè)企業(yè)等組織。目前，在非營利研究機構(gòu)中，主要有馬克思-普朗克科學促進學會、弗勞恩霍夫應(yīng)用研究促進協(xié)會、赫爾姆霍茲聯(lián)合會、萊布尼茨科學聯(lián)合會等四大科學聯(lián)合會。具體而言，馬克思-普朗克科學促進會擁有1.3萬名科研人員，年經(jīng)費18億歐元，迄今為止共有諾貝獎獲得者18人，專注于基礎(chǔ)性研究；弗勞恩霍夫應(yīng)用研究促進會以應(yīng)用研究為主攻方向，為工業(yè)部門提供技術(shù)支持，擁有近2.5萬名科研人員和工程師，年經(jīng)費21億歐元；赫爾姆霍茲聯(lián)合會是德國規(guī)模最大的科研聯(lián)合體，主要目標是為國家和社會提供長期發(fā)展的技術(shù)和智力支撐，擁有3.5萬名員工，年預(yù)算近36億歐元，大部分由國家財政支持；萊布尼茨科學聯(lián)合會擁有88家高校的研究機構(gòu)和1.86萬名員工，年經(jīng)費預(yù)算18億歐元，2/3經(jīng)費來自國家財政，1/3通過與大學競爭而來，其跨學科研究和交叉性研究特色鮮明[1]。

表1 德國主要非營利科研機構(gòu)規(guī)模

此外，德國國家科學與工程院是德國的官方研究機構(gòu)，擁有1 000余名院士，來自全球30多個國家，80%的經(jīng)費由德國聯(lián)邦教育與研究部提供，其余由薩克森-安哈爾特州政府承擔。

除了強大的官方和專業(yè)科研機構(gòu)外，德國企業(yè)也普遍注重科研，不僅包括西門子等大型企業(yè)，中小型企業(yè)也非常重視研發(fā)。德國企業(yè)的研發(fā)投入占德國全國研發(fā)投入的主要地位，德國企業(yè)在技術(shù)密集型產(chǎn)品領(lǐng)域，研發(fā)投入占產(chǎn)品成本的3.5%～8.5%，居世界前列。

政府通過立法方式明確科研政策，正確引導、規(guī)劃科研項目，創(chuàng)建公平、透明的科研環(huán)境也是德國科技發(fā)展戰(zhàn)略取得成功的重要因素。20世紀80年代以來，德國政府先后出臺一系列法規(guī)(及政策)以不斷強化戰(zhàn)略規(guī)劃的宏觀引領(lǐng)作用，具體立法如表2[2-3]。

表2 20世紀80年代以來德國在科研領(lǐng)域的主要法規(guī)、政策

德國的科技發(fā)展戰(zhàn)略擁有完善的教育體制基礎(chǔ)和教育資源支持，以及成熟的科研體系支撐。在德國的科技創(chuàng)新體制中，政府負責搭建平臺，提供服務(wù)及部分資金，并制定產(chǎn)業(yè)政策，企業(yè)是科技創(chuàng)新的主體和主角。同時德國重視產(chǎn)學研的合作，通過建立孵化中心，打通人才在大學、科研機構(gòu)、企業(yè)間的流動，促進產(chǎn)學研深度交流。

2.2 日本科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略

日本的科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略呈現(xiàn)明顯的國家干預(yù)性。20世紀60年代后，以國家為主導的重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)項目計劃相繼推出，相關(guān)項目主要由日本政府經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省(原通商產(chǎn)業(yè)省)承辦。1966年，日本政府實施“大型工業(yè)技術(shù)研究開發(fā)委托費制度”，該制度是日本重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)項目的開端。該制度以國家財政主導、委托研究方式進行，組織模式以通商產(chǎn)業(yè)省工業(yè)技術(shù)院為中心，集結(jié)產(chǎn)業(yè)省、學會以及工業(yè)技術(shù)院下屬或相關(guān)省廳所屬研究機構(gòu)，形成產(chǎn)學研聯(lián)合推進的體制。主要特點為要求對等回報；預(yù)先設(shè)定總額，分年撥付；針對產(chǎn)業(yè)界難以承擔的基礎(chǔ)領(lǐng)域；目標導向明確，不能指定明確目標的項目不予受理。

“大型工業(yè)技術(shù)研究開發(fā)委托費制度”實施后，日本分別于1974年推出了“陽光項目”(能源領(lǐng)域)，1976年推出“醫(yī)療福祉器械技術(shù)研究開發(fā)項目”，1978年推出“月光項目”(節(jié)能技術(shù))，1981年推出“下一代基盤產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究開發(fā)項目”，1990年推出“地球環(huán)境產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究開發(fā)項目”。之后，日本對這些項目進行了逐步整合：1993年，以上6大計劃整合為“產(chǎn)業(yè)科學技術(shù)研究開發(fā)項目”和“新陽光項目”兩大計劃；2001年原通商產(chǎn)業(yè)省更名為經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省，將原工業(yè)技術(shù)院及其他部分課室整合，新設(shè)“產(chǎn)業(yè)技術(shù)環(huán)境局”，同時將原工業(yè)技術(shù)院下屬15個研究所合并為“獨立行政法人產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究所”；2003年NEDO(新能源與產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機構(gòu)，原為實施陽光、月光計劃設(shè)立的特殊法人機構(gòu))獨立行政法人化，主要負責組織、實施、管理產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究開發(fā)計劃項目。最終，日本形成經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省制定研究開發(fā)計劃、提供基礎(chǔ)設(shè)施和溝通網(wǎng)絡(luò)，NEDO和產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究所參與計劃制定、負責具體實施的組織模式。2009年，日本推出了“iJapan戰(zhàn)略2015”，重點推廣數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，并通過運用數(shù)字技術(shù)來實現(xiàn)新的日本創(chuàng)造等。在2010年通過的“新成長戰(zhàn)略”中，日本將“科學、技術(shù)、信息通信立國”作為七大子戰(zhàn)略之一，并在其指導下啟動了“新信息通信技術(shù)戰(zhàn)略”，重點內(nèi)容是發(fā)展“新一代光網(wǎng)、下一代無線網(wǎng)、云計算、下一代計算機、智能電網(wǎng)、機器人、下一代半導體與顯示器等革新設(shè)備、嵌入式系統(tǒng)、3D影像、語音翻譯、軟件工程等”[4]，并為此設(shè)定了詳盡的推進時間表[5]。

總體來說，日本科技發(fā)展戰(zhàn)略具有以下特點：

(1)項目實施主體大部分是“技術(shù)研究組合(協(xié)作組織)”。

(2)項目實施模式分為兩種，一是“產(chǎn)學研合作型”，即政府直接或間接將項目委托企業(yè)或組合等第三方進行實施研究開發(fā)；二是“向民企集中投入型”，即政府部門直接或通過資金分配和項目管理機構(gòu)(NEDO)等將項目委托給特定企業(yè)或組合。

(3)項目管理普遍采用項目負責人制，強調(diào)負責人的作用。

2.3 美國科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略

美國的重大科技專項有很強的任務(wù)導向性，注重市場化運作，充分發(fā)揮軍民融合作用。上世紀以來，美國于1942年耗資20億美元實施了曼哈頓計劃，1961年實施了阿波羅計劃，1993年實施了信息高速公路計劃(NII)，2000年推出了國家納米計劃(NNI)等一系列重大國家科技專項工程。2009年美國能源部先后發(fā)布了能源前沿研究中心計劃與能源創(chuàng)新中心計劃。2012年啟動國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計劃，由國防部、能源部、商務(wù)部等多部門聯(lián)合投資10億美元，在全美創(chuàng)建15個制造業(yè)創(chuàng)新研究中心。2015年，美國國家衛(wèi)生研究院設(shè)立了精準醫(yī)學計劃，投入2.15億美元，發(fā)展個性化醫(yī)療。2019年2月13日,美國總統(tǒng)特朗普簽署一項行政命令,要求聯(lián)邦機構(gòu)在研發(fā)投入中把人工智能列入優(yōu)先地位，集中聯(lián)邦政府資源發(fā)展人工智能，同時擴大相關(guān)科研人員使用政府數(shù)據(jù)的權(quán)限，一項針對人工智能的科技專項正在進行中。

以國家納米計劃為例，項目前期，美國進行了大量調(diào)查研究，1996年起通過委托世界技術(shù)評估中心對納米領(lǐng)域的現(xiàn)狀和趨勢進行了為期3年的調(diào)研。在組織模式上，該計劃由直接隸屬總統(tǒng)的國家科學技術(shù)委員會下屬的納米科學工程與技術(shù)分委會(NEST)負責，該分委會的委員由商務(wù)部、能源部、運輸部、內(nèi)政部、司法部、國務(wù)院、國家航空航天局、國家環(huán)保局、國立衛(wèi)生研究院、美國科學基金會、國家標準與技術(shù)研究院、核管理委員會、中央情報局、白宮科技政策辦公室、白宮預(yù)算與管理局等多家單位的人員構(gòu)成。NEST還設(shè)置了4個具有目標導向的工作小組，包括納米環(huán)境與衛(wèi)生影響工作組、產(chǎn)業(yè)聯(lián)絡(luò)工作組、納米技術(shù)制造工作組和公眾參與工作組。在資金分配上，國家科學技術(shù)委員會下屬的納米科學工程與技術(shù)分會負責對各計劃成員部門上報的年度預(yù)算進行總體協(xié)調(diào)，資金在各部門間分配。管理模式上，采用集中-分散相結(jié)合的管理方式。納米計劃分為7個領(lǐng)域、涉及26個部門，各部門的具體研究內(nèi)容根據(jù)其基礎(chǔ)和優(yōu)勢確定，使各部門可以將納米計劃同日常研究有機結(jié)合，在盡量不增加工作量的基礎(chǔ)上保證工作效率。此外，美國政府注重與產(chǎn)業(yè)界的融合，4個工作小組的工作內(nèi)容大多涉及公眾參與和產(chǎn)業(yè)界聯(lián)系，營造納米技術(shù)產(chǎn)業(yè)化氛圍。在政府引導下，社會風險資本對納米技術(shù)的投入從1999年的1億美元增長到2001年的7.8億美元。

總體來看，美國重大科技發(fā)展戰(zhàn)略主要特點有：

(1)以充分的調(diào)查研究為基礎(chǔ)，利用專業(yè)評估機構(gòu)對產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和預(yù)期進行調(diào)查論證。

(2)在頂層上加強對重大專項的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)，通過設(shè)立精簡有效的管理機構(gòu)，在頂層打通各部門的協(xié)調(diào)配合渠道。

(3)在管理上采取集中-分散相結(jié)合的方式，除了頂層的強有力把控，在具體實施過程中，將研究分散到各相關(guān)部門，提高研究效率，降低研究成本。

(4)注重產(chǎn)業(yè)界參與，通過加強與產(chǎn)業(yè)界的聯(lián)系，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)化氛圍，調(diào)動公眾參與。

(5)定期對重大計劃和項目開展評估，評估內(nèi)容涉及技術(shù)、管理、產(chǎn)業(yè)化、社會倫理、法律等多方面，全方位保證計劃實施效能。

3 世界科技創(chuàng)新強國的實施路徑

世界主要科技創(chuàng)新強國的實施路徑各有特點，總體來看也具有共性特征。經(jīng)過研究分析，世界科技創(chuàng)新強國的實施路徑如下：

(1)建立符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高質(zhì)量教育體系。這是在科技戰(zhàn)略實施前的長久基礎(chǔ)工作。長期以來，上述各國對教育事業(yè)投入十分重視，不僅在資金、資源上給予支持，在體制、與產(chǎn)業(yè)銜接方面也做了制度創(chuàng)新。如德國采用“雙元制”教育，并出臺《職業(yè)技術(shù)培訓法》規(guī)定青年人必須接受職業(yè)教育，強調(diào)企業(yè)對學生的職業(yè)培訓，這些制度的實施為重大科技創(chuàng)新培養(yǎng)了大量符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高素質(zhì)人才。

(2)進行充分調(diào)查論證。世界主要科技創(chuàng)新強國在進行重大戰(zhàn)略實施前，普遍進行長期的、反復(fù)的調(diào)查論證，論證時間長達數(shù)年。在對產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和技術(shù)發(fā)展趨勢有深入、細致的了解基礎(chǔ)上推行，避免資源浪費和效率低下。

(3)為推行產(chǎn)業(yè)政策建立強有力的法律支撐。世界主要科技創(chuàng)新強國普遍重視政策推行的法律環(huán)境，必要時針對政策專門進行立法，為政策實施提供法律保障。

(4)組織建立合理高效的專項管理、實施、評估機構(gòu)。根據(jù)專項研究特點，充分利用現(xiàn)有體制，建立專業(yè)管理層級組織。在實施過程中，通過第三方或管理機構(gòu)進行定期項目評估，確保戰(zhàn)略實施質(zhì)量。

4 世界科技創(chuàng)新強國組織實施的管理模式和經(jīng)驗總結(jié)

世界科技創(chuàng)新強國在組織實施重大專項中采取了各具特點的管理模式，對于我國科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的實施具有借鑒意義。具體來說，主要有以下特征：

(1)國外重大科技專項資金呈現(xiàn)多元化特征，其中不僅包括政府財政的公共資金投入，也包括企業(yè)資金以及風險投資等社會資金的投入。但是在不同技術(shù)領(lǐng)域、項目實施的不同階段，資金的來源和投入方式也不同。在共性技術(shù)及基礎(chǔ)研究等耗時較長、投入較大的“市場失靈”領(lǐng)域，主要采用政府主導投資的方式，而在項目進入產(chǎn)業(yè)化階段后，政府會大力引進社會資本投入。

(2)世界科技強國組織實施重大專項時，根據(jù)自身國情進行了因地制宜的管理模式創(chuàng)新。制定管理制度時，結(jié)合自身政治模式、企業(yè)發(fā)展情況、行業(yè)現(xiàn)狀、資金分配等方面的實際情況進行相應(yīng)改革。例如德國在制定戰(zhàn)略時充分考慮了企業(yè)資金雄厚、注重研發(fā)的特性，把企業(yè)投資作為了國家專項的主體。例如美國建立了總統(tǒng)與戰(zhàn)略實施間的垂直通道，并聯(lián)合政府各部門共同進行項目實施，保證了政策落地。

(3)確定管理模式時秉持簡化原則，充分利用現(xiàn)有科研體系，避免新增繁冗機制，保證立項以較高的效率運作。美國在實施納米計劃時，將各項分解技術(shù)領(lǐng)域與相關(guān)組織結(jié)合，利用了原有的研究體制，盡量減少各組織的管理負擔。

(4)世界科技強國在制定國家專項時，重視科研成果的產(chǎn)業(yè)化，在國家專項完成后，為產(chǎn)業(yè)留下可持續(xù)的、有市場的成果。在科技立項前，針對具有市場性的技術(shù)，倡導社會資本參與，鼓勵企業(yè)參與科研任務(wù)。在立項完成后，將非機密的、有市場前景的科研成果投入市場，使專項切實促進并拉動技術(shù)和經(jīng)濟的進步。

(5)世界科技強國注重產(chǎn)學研的結(jié)合。政府通過建立適合產(chǎn)學研溝通的渠道或合作機制，促進人才、信息在產(chǎn)學研機構(gòu)間的合理流動，加強科研項目的協(xié)調(diào)配合，使人才較為充分地發(fā)揮作用。

5 結(jié)語

世界主要科技強國在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中均制定了采用舉國體制的國家發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展戰(zhàn)略能否取得預(yù)期成效，能否真正促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，取決于戰(zhàn)略的制定是否合乎國家實際情況。在前期論證、協(xié)調(diào)管理、資金調(diào)配等重點方面采取合理的措施，是保障科技戰(zhàn)略有效實施的重要手段。世界主要科技強國在這些方面的經(jīng)驗對我國建立新型舉國體制有著重要借鑒意義。