綠色發(fā)展理念下責任審計服務(wù)城鄉(xiāng)基層治理的路徑探析

張理想

【摘? 要】在推進可持續(xù)發(fā)展總體戰(zhàn)略中，堅持以綠色發(fā)展理念引導(dǎo)審計工作服務(wù)城鄉(xiāng)基層治理，即全面發(fā)揮責任審計監(jiān)督職責，進一步釋放審計在推進國家治理體系完善和治理能力現(xiàn)代化中的重要保障效能，對城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展與基礎(chǔ)社會治理進行持續(xù)性“常態(tài)體檢”，為促進我國加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)化城鄉(xiāng)基層治理模式、實現(xiàn)城鄉(xiāng)綠色可持續(xù)發(fā)展作出應(yīng)有貢獻。

【Abstract】In promoting the overall strategy of sustainable development， adhering to the concept of green development to guide the audit work to provide service for urban and rural grassroots governance， which is to fully play the supervision responsibility of responsible audit， to further release the important guarantee effectiveness of audit in promoting the improvement of the national governance system and modernization of governance capabilities. It carries out continuous "normal physical examination" for urban and rural economic development and basic social governance， and makes due contributions to the promotion of China's accelerated transformation of economic development pattern， optimization of urban and rural grassroots governance mode， and the realization of green and sustainable development of urban and rural areas.

【關(guān)鍵詞】綠色發(fā)展;審計;基層治理

【Keywords】green development; audit; grassroots governance

【中圖分類號】F239.45;D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）02-0099-03

1 引言

城鄉(xiāng)基層治理是一項復(fù)雜的綜合治理工程，需要財政、教育、文化、住建、規(guī)劃、審計、公檢法等多部門協(xié)同、多層次參與、多系統(tǒng)推進。近年來，我國城鄉(xiāng)基層治理工作進展成效良好，城鎮(zhèn)化規(guī)模及發(fā)展速率令世人矚目，基層社會治理制度進行了諸多深刻變革，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展成為推動國家經(jīng)濟增長的重要動力。但與此同時，城鄉(xiāng)基層治理進程中同樣面臨著不少新情況、新問題，需要在發(fā)展的同時予以重視和解決。十九大報告中指出，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，必須堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。堅持以綠色發(fā)展理念統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)基層治理，就是將發(fā)展理念和政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化經(jīng)濟增長點、完善基層治理模式等系統(tǒng)工作統(tǒng)籌全盤考慮，有計劃地引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展治理走向可持續(xù)發(fā)展的道路。在這一過程中，必須充分發(fā)揮審計這一國家治理工具的重要作用，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷提升、國家生態(tài)環(huán)境安全不斷穩(wěn)固及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展不斷深化作為基層治理和城鄉(xiāng)發(fā)展的目標，以環(huán)境保護審計作為審計的重點內(nèi)容，進一步釋放審計在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要保障效能，進一步促進加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和城鄉(xiāng)基層治理模式的優(yōu)化。

2 綠色發(fā)展理念與城鄉(xiāng)基層治理的三重維度

第一，在時間維度上，二者實現(xiàn)了當前與長遠的統(tǒng)一。

實現(xiàn)當前發(fā)展與長遠發(fā)展的統(tǒng)一，需要以戰(zhàn)略眼光從全局視野把握好綠色發(fā)展理念與城鄉(xiāng)基層治理的總體脈絡(luò)和發(fā)展趨勢。綠色發(fā)展理念是黨在結(jié)合中國特色社會主義建設(shè)實際的基礎(chǔ)上，對于馬克思主義科學(xué)發(fā)展規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的進一步升華，是應(yīng)對當前全球生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下統(tǒng)籌當前與長遠發(fā)展的戰(zhàn)略布局。綠色理念為城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展指明了道路，同時，也在治理模式和治理理念上對城鄉(xiāng)基層治理和國家治理產(chǎn)生了一系列重大影響。在綠色發(fā)展理念下，城鄉(xiāng)基層治理工作也應(yīng)該以全局視野，從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度評價現(xiàn)階段的基層治理模式，以能否滿足城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展作為判斷依據(jù)，對基層政府管理模式、政府職能、多元化社會治理體系及治理制度等重新進行審視。從政府部門角度看，對城鄉(xiāng)基層政府部門來說，需要將綠色發(fā)展理念真正融入基層治理和城鄉(xiāng)發(fā)展工作中，基層治理中的政府行為要符合綠色發(fā)展理念的要求、符合人民群眾長遠利益的要求;從管理制度看，現(xiàn)行基層治理相關(guān)的法律法規(guī)要符合綠色發(fā)展理念要求，要健全綠色發(fā)展的相關(guān)扶持政策和整體規(guī)劃;從生產(chǎn)經(jīng)營行為看，生產(chǎn)者要把綠色理念融入產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售的各個環(huán)節(jié)當中，消費者應(yīng)將綠色理念貫穿到消費行為中，監(jiān)督者真正將綠色發(fā)展作為市場經(jīng)濟監(jiān)督職能履行的價值取向。這些都是從歷史發(fā)展的維度，正確認識當前與今后的發(fā)展關(guān)系，以對歷史負責、對人民負責的擔當和情懷將綠色發(fā)展理念融入城鄉(xiāng)基層治理中。

第二，在價值維度上，二者實現(xiàn)了發(fā)展與穩(wěn)定的統(tǒng)一。

發(fā)展與穩(wěn)定的統(tǒng)一，是價值維度上綠色發(fā)展與城鄉(xiāng)基層治理的一致追求。作為有機整體，改革開放以來，我國的經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡和轉(zhuǎn)變，不斷探索和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，經(jīng)過幾代人四十多年的不懈努力，中國目前已一躍發(fā)展成為世界的第二大經(jīng)濟體。在這一過程中，發(fā)展與穩(wěn)定的動態(tài)平衡面臨著各類不斷涌現(xiàn)新問題、新矛盾所帶來的挑戰(zhàn)，如何釋放穩(wěn)定作為發(fā)展催化劑的作用，又充分發(fā)揮發(fā)展作為穩(wěn)定壓艙石的效能，需要在把握基層治理現(xiàn)狀和社會主義發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上提出和踐行更為科學(xué)的發(fā)展理念。面對當前經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)基層治理進程中暴露的資源過度開采、生態(tài)環(huán)境惡化問題，在發(fā)展與穩(wěn)定中必須從價值維度牢牢守住綠色發(fā)展的底線，實現(xiàn)綠色理念與城鄉(xiāng)基層治理的統(tǒng)一。在決策制定階段，要以政府政策的前瞻性和科學(xué)性作為價值追求，在綠色發(fā)展中樹立國際視野和全局意識，加強對當前城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、基層社會治理形勢進行客觀全面分析，增加決策討論和制定的協(xié)商層次，真正將綠色發(fā)融入政府決策中;在決策執(zhí)行階段，將維護綠色發(fā)展大局作為基層治理的治理紅線，對政府、組成部門、治理對象及社會各界在綠色發(fā)展政策的制定和落實上、生產(chǎn)經(jīng)營活動上、財政資金使用上存在的問題及時發(fā)現(xiàn)和解決;在事后監(jiān)督階段，充分發(fā)揮經(jīng)濟審計、紀檢監(jiān)督、工商執(zhí)法等部門作用，厘清部門職責，充分發(fā)揮經(jīng)濟審計、紀檢監(jiān)督、工商執(zhí)法作為在基層部門的治理作用，為城鄉(xiāng)綠色發(fā)展保駕護航。

第三，在治理維度上，二者實現(xiàn)了秩序與活力的統(tǒng)一。

強調(diào)秩序與活力的統(tǒng)一，必須以辯證思維謀劃和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層治理工作。面對我國當前所經(jīng)歷的前所未有之社會變革，要保證治理維度上秩序與活力的統(tǒng)一，就必須在推進國家治理的總體方向下深入推進依法治國，保證社會基本秩序的持續(xù)穩(wěn)定，同時，以綠色理念為引領(lǐng)釋放經(jīng)濟社會的發(fā)展活力。一是把握好城鄉(xiāng)基層治理的整體規(guī)律，將綠色理念貫穿城鄉(xiāng)基層治理的方方面面，重點對影響生態(tài)發(fā)展的重點領(lǐng)域、重點部門、重點資金進行管理;二是把握好城鄉(xiāng)基層治理的聯(lián)系規(guī)律，綠色發(fā)展的現(xiàn)實意義在于實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，因此，基層治理中能否正確處理生產(chǎn)、生活、生態(tài)三者之間的關(guān)系至關(guān)重要，必須以聯(lián)系的眼光認識城鄉(xiāng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境，激發(fā)生產(chǎn)關(guān)系中的主動性、積極性、創(chuàng)造性;三是把握好城鄉(xiāng)基層治理的發(fā)展規(guī)律，在秩序規(guī)則下釋放發(fā)展活力，就是以綠色發(fā)展理念推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及優(yōu)化資源配置，在完善基礎(chǔ)治理體系中逐步建立循環(huán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)綠色發(fā)展對城鄉(xiāng)基層治理的經(jīng)濟反哺。

3 綠色發(fā)展理念引導(dǎo)城鄉(xiāng)基層治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)

第一，構(gòu)建基層治理的決策基礎(chǔ)。

城鄉(xiāng)地區(qū)作為國家治理的基層單元，如何在制度承接上處理好頂層設(shè)計與基層探索的關(guān)系至關(guān)重要，推進基層社會治理現(xiàn)代化本身就是一個頂層設(shè)計與基層探索不斷實施與完善的過程。綠色發(fā)展理念是黨治國理政經(jīng)驗的新概括，也是對中國特色社會主義理論的創(chuàng)新，以綠色理念引導(dǎo)的城鄉(xiāng)基層治理作為新時代國家治理的新命題沒有成例可循。因此，必須在承接頂層設(shè)計的同時結(jié)合城鄉(xiāng)治理實際進行基層實踐，因地制宜科學(xué)制定政府決策，發(fā)揮綠色發(fā)展理念對城鄉(xiāng)基層治理的引導(dǎo)作用，重點解決資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)退化等問題。

第二，構(gòu)建基層治理的執(zhí)行基礎(chǔ)。

綠色理念引導(dǎo)下的城鄉(xiāng)基層治理工程涉及功能區(qū)劃、植被涵養(yǎng)、污染整治、資源保護、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等，參與主體涵蓋政府監(jiān)管部門、市場參與者、城鄉(xiāng)居民等，主體多元、涉及面廣、治理環(huán)節(jié)多。因此，要注重城鄉(xiāng)基層治理中各項措施執(zhí)行反饋的有效性，把控各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各主體之間的關(guān)聯(lián)性，構(gòu)建由政府牽頭、各部門齊抓共管、社會多元參與的綜合治理模式，通過加強對源頭預(yù)防與過程監(jiān)管的密切銜接，協(xié)同推進資源開發(fā)、環(huán)境治理、綠色供給，實現(xiàn)社會各界生產(chǎn)方式、生活方式、消費方式的綠色轉(zhuǎn)變。同時，加大對污染防治專項資金征收、管理和使用情況的審計力度，核查排污費核定、征收、預(yù)算安排、撥付、結(jié)存結(jié)轉(zhuǎn)等基本情況是否存在少核定、不核定、減免緩征和擠占挪用截留等方面的問題，各級財政投入的各類污染防治專項資金規(guī)模、構(gòu)成以及撥付、使用、結(jié)存及資金使用效益等情況，對踩“紅線”、越“底線”行為堅決打擊，嚴防出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”。

第三，構(gòu)建基層治理的制度基礎(chǔ)。

發(fā)揮好城鄉(xiāng)基層治理的末端治理效果，必須統(tǒng)籌發(fā)揮約束監(jiān)管與激勵引導(dǎo)的協(xié)同作用，形成長效機制。一是嚴格執(zhí)法監(jiān)督，建立源頭嚴防、過程嚴管、違法嚴查，覆蓋城鄉(xiāng)領(lǐng)域、各行業(yè)、全過程的治理體系及監(jiān)管流程，以齊全的評價指標、合理的產(chǎn)業(yè)政策、完善的法治體系、嚴格的剛性約束保障基層治理的法治效果;二是注重激勵引導(dǎo)，通過稅收調(diào)節(jié)、財政補貼、專項信貸等經(jīng)濟政策工具，進一步健全和優(yōu)化綠色發(fā)展治理機制，引導(dǎo)市場主體向綠色生產(chǎn)和綠色消費傾斜，調(diào)動綠色理念引導(dǎo)基層治理的積極性。

4 綠色發(fā)展理念下責任審計服務(wù)城鄉(xiāng)基層治理的實踐路徑

第一，圍繞關(guān)鍵少數(shù)，筑牢責任審計服務(wù)城鄉(xiāng)基層治理的決策基礎(chǔ)。

只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法制，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。要加強對污染整治、資源保護、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等方面重大政策的跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)和解決政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題。同時，進一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，從責任審計反向推動領(lǐng)導(dǎo)干部固化綠色發(fā)展意識養(yǎng)成、盡職履職，以審計的震懾作用和查究作用規(guī)范和懲處領(lǐng)導(dǎo)干部違法行為，更好發(fā)揮審計在城鄉(xiāng)基層治理中的重要保障作用。

第二，加強剛性約束，筑牢責任審計服務(wù)城鄉(xiāng)基層治理的執(zhí)行基礎(chǔ)。

要發(fā)揮責任審計的剛性約束作用，重點對環(huán)境影響評價審批平臺、環(huán)境執(zhí)法檢查案卷、污染事件舉報臺賬、環(huán)境監(jiān)察臺賬、環(huán)境信訪臺賬、重大疑難環(huán)境問題處理處置記錄、會議紀要、領(lǐng)導(dǎo)批示、上級環(huán)保部門督辦件等資料進行認真核查，通過審計調(diào)查確定當?shù)刂攸c企業(yè)、重點建設(shè)項目履行環(huán)境影響評價手續(xù)情況，核實是否存在未嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價報告中提出的整改意見和建議、未經(jīng)環(huán)境影響評價就開工建設(shè)等方面的問題，加快建立和完善企業(yè)“黑名單”制度，對納入“黑名單”的企業(yè)按要求嚴格完成整改任務(wù)、規(guī)范企業(yè)環(huán)境管理行為。

第三，完善長效監(jiān)管，筑牢責任審計服務(wù)城鄉(xiāng)基層治理的制度基礎(chǔ)。

將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，是審計有效服務(wù)城鄉(xiāng)基層治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是完善生態(tài)環(huán)境保護審計結(jié)果公開制度，推進信息公開，發(fā)揮好社會輿論和公眾的監(jiān)督、問責及警示力量，形成社會各界關(guān)注審計、熱心監(jiān)督的濃厚氛圍;二是完善生態(tài)環(huán)境保護審計結(jié)果運用制度，要將環(huán)境保護審計結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)人員管理任用緊密結(jié)合，把環(huán)境保護責任審計的結(jié)果與其他硬性考核指標等同考慮，作為領(lǐng)導(dǎo)提拔任免和晉升的重要依據(jù)，促進各級領(lǐng)導(dǎo)干部自覺將綠色發(fā)展作為城鄉(xiāng)發(fā)展及基層治理的指導(dǎo)理念，把各項國家生態(tài)文明建設(shè)政策和制度落到實際施政行為中。

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