楊萬里，張 華，歐陽勝利，吳 平，楊懷湘，馮 娜，艾 麗

（1.懷化市林業(yè)局，湖南懷化 418000；2.懷化市鶴城區(qū)林業(yè)局，湖南懷化 418000）

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，在維護生態(tài)平衡、改善生態(tài)環(huán)境和保護國土安全中有不可替代的作用[1]。2000年，我國開展森林經(jīng)營分類區(qū)劃界定。2001年，懷化市試點森林生態(tài)效益補助，之后公益林保護建設不斷推進，到2019年，懷化市公益林的森林生態(tài)服務功能價值達648．69 億元[2]。如何繼續(xù)保護與建設公益林，解決存在的問題和矛盾，提高公益林的生態(tài)功能和效益，是當前的研究方向。本研究以湖南省懷化市為對象，研究其公益林保護與建設的現(xiàn)狀，并分析存在的問題，提出完善公益林保護與建設的對策和建議，可為公益林的建設與管理提供參考。

1 研究區(qū)概況

懷化市（108°47′～111°06′E，25°52′～29°01′N）地處湖南省西南部，位于長江中下游，在雪峰山脈與武陵山脈交界處；總面積為276 萬hm2，轄13 個縣（市、區(qū)），人口520 萬。全市林業(yè)用地面積為203．3萬hm2，活立木蓄積量9 412 萬m3，森林覆蓋率71%，是我國重要的南方集體林區(qū)之一。懷化處于云貴高原向江南丘陵過渡地帶，以低山和丘陵為主，區(qū)域內(nèi)有大小河流2 716 條，主要有長江支流沅江以及酉水、舞水和辰水等一級支流，擁有五強溪、風灘和柘溪3 個大型水庫庫區(qū)濕地，森林植被種類繁多且類型豐富多樣，生態(tài)區(qū)位重要，是湖南西部關鍵的生態(tài)屏障。

2 現(xiàn)狀分析

2．1 資源與結構

截至2019年，懷化市有生態(tài)公益林面積615 886 hm2，占林業(yè)用地總面積的30．29%；生態(tài)公益林森林蓄積量2 698．30 萬m3，占全市森林蓄積量的29．83%。公益林按事權等級、地類結構、生態(tài)功能和權屬所有面積進行分類統(tǒng)計（表1）。

表1 公益林分類統(tǒng)計Tab.1 Classification statistics of public welfare forests

2．2 布局

公益林面積從2001年試點的58 606 hm2增加到2019年的615 886 hm2；生態(tài)狀況極為脆弱和生態(tài)區(qū)位極為重要的區(qū)域已基本納入保護管理范圍。國家級和省級公益林生態(tài)區(qū)位分布見表2。

表2 公益林生態(tài)區(qū)位統(tǒng)計Tab.2 Ecological location statistics of public welfare forests

2．3 生態(tài)補償機制

2001年以來，全市共發(fā)放和使用森林生態(tài)效益補償資金15．5億元，惠及36萬農(nóng)戶。補償資金規(guī)模逐步增長，由2001年試點時的415．62萬元增至2020年的16 268．84萬元。補償標準逐步提高，個人和集體所有的國家級和省級公益林生態(tài)補償標準由2001年的75 元/hm2逐步增至2020年的270 元/hm2；國有的國家級和省級公益林生態(tài)補償標準由2004年的75 元/hm2增至2020年的225 元/hm2。靖州縣有國家級公益林3．34 萬hm2，從2017年開始，縣級財政每年安排300 萬元用于提高公益林的補償，在上級財政補償?shù)幕A上，把公益林補償標準提高至90 元/hm2，2019年公益林補償達到360 元/hm2[3]。

2．4 管理機制

主要從四個方面進行管理。一是與公益林林權經(jīng)營者或所有者簽訂禁伐或限伐協(xié)議，明確公益林保護的區(qū)域、面積和四至界限，明確禁伐或限伐要求[4]，共簽訂20．8 余萬份。二是加強對公益林的管護，主要有以下幾種方法：擇優(yōu)選聘專職護林員，簽訂管護協(xié)議，明確管護責任和管護區(qū)域，將山林管護落實到每個小班和山頭地塊[5]，共聘用2 262余人；靖州縣、通道縣和新晃縣建立了護林員監(jiān)控管理平臺，隨時查看護林員實時巡護軌跡，在615 886 hm2的公益林實現(xiàn)了管護全覆蓋；探索公益林市場化管護，整合公益林管護、森林防火和病蟲害防治等資金，通過政府購買服務的方式，將公益林的管護、防火及病蟲害防治等服務推向市場；沅陵縣通過招標，與專業(yè)管護公司簽訂了管護協(xié)議，對全縣30 萬hm2的公益林和天然林進行專業(yè)管護。三是嚴格執(zhí)行公益林禁伐或限伐政策，公益林中自然保護區(qū)、森林公園、名勝古跡和革命紀念地的林木嚴禁采伐；鐵路、高鐵、高速和國道兩旁第一層山脊內(nèi)的公益林禁伐；符合更新采伐和撫育采伐的公益林，嚴格按相關規(guī)定進行管理。四是開展公益林保護宣傳，在交通要道和重點區(qū)域樹立固定宣傳牌，已建468余塊；在公益林所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村樹立保護宣傳欄，標明公益林的面積、范圍、保護內(nèi)容、護林公約和護林責任人等內(nèi)容，已建3 000 余塊，該做法既宣傳了公益林的保護，又可促進社會各界對公益林管護的監(jiān)督。

2．5 盤活公益林資源

由于對公益林實行禁伐或限伐政策，公益林既不能抵押融資，又不能根據(jù)林權人意愿采伐利用，為盤活公益林資源，進行了有益的探索。一是積極發(fā)展森林旅游。充分利用公益林區(qū)的森林資源和景觀資源，大力發(fā)展森林旅游，拓寬增收渠道。全市通過多種形式開發(fā)和利用公益林景觀面積20 余萬hm2，建立森林旅游景點100 余個，實現(xiàn)林業(yè)生態(tài)旅游年收入8．6 億元。鶴城區(qū)黃巖旅游度假區(qū)立足黃巖的優(yōu)良生態(tài)、山石水林和高山氣候等獨特資源，村民自籌資金1 600 多萬元，開發(fā)利用森林和景觀資源1 800 hm2，建成了懷化大峽谷、涼山湖、鐘鼓洞和花海等景區(qū)，門票收入穩(wěn)定在每年1 000 萬元以上[6]。二是大力發(fā)展公益林林下經(jīng)濟。引導林農(nóng)轉變林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方式，在公益林得到有效保護的前提下，鼓勵和扶持林下經(jīng)濟的發(fā)展，提高經(jīng)營效益。靖州縣的林農(nóng)每年在林下種植茯苓1 300 hm2以上，年生產(chǎn)、加工和銷售茯苓約5 萬噸，收入達11億元；湖南高銘中藥材公司在洪江市雪峰山區(qū)的熟坪鄉(xiāng)尚寶村和羅灣村，在175 hm2的公益林中進行林下立體套種，樹干上仿野生種植鐵皮石斛（Den?drobium officinale），林下套種黃精（Polygonatum si?biricum）、白及（Bletilla striata）、天麻（Gastrodia ela?ta）和華重樓（Paris polyphyllavar．chinensis）等中藥材，年產(chǎn)值達5 000 萬元以上。目前，全市林下經(jīng)濟經(jīng)營規(guī)模達26．7 萬hm2，受益農(nóng)戶達50 多萬戶，年產(chǎn)值達40 億元以上[7]。通過發(fā)展森林旅游和林下經(jīng)濟，森林得到更好的保護，促進了森林資源的增長。2019年與2001年相比，懷化市的森林蓄積量由4 642 萬m3增至9 412 萬m3，森林覆蓋率由60．4%提高至71%。

3 主要問題

3．1 補償標準有待提高

當前，公益林補償渠道單一，以中央財政和省級財政補償為主，其他資金補充少，資金不足[6]。公益林年補償標準為270元/hm2，而商品林僅林地年租金就高達450 ～750元/hm2，部分林地年租金達到750 ～1 500 元/hm2，個別林地年租金達到1 500 元/hm2以上。公益林補償標準也低于林木產(chǎn)生的生態(tài)價值或經(jīng)濟收入，與商品林相比，收入相差很遠。公益林實行禁伐或限伐政策，林農(nóng)不能按照自己的意愿對林木進行采伐，對經(jīng)濟收入的影響較大，導致林農(nóng)在思想上有顧慮和抵觸情緒，影響到公益林的保護和管理[8]。

3．2 公益林中的人工林保護與利用矛盾突出

公益林在一定程度上限制了林農(nóng)對森林資源的開發(fā)與利用[9]，其按照生態(tài)區(qū)位進行區(qū)劃，有較大面積的人工林也納入了公益林管理。這些人工林是個人、大戶或企業(yè)等投工、出資或貸款營造的速生豐產(chǎn)林木。杉木（Cunninghamia lanceolata）和馬尾松（Pinus massoniana）商品林的采伐林齡一般分別為20 和30年左右，而公益林要求更新采伐林齡分別為36 和51年，嚴重影響到經(jīng)營者的經(jīng)濟收益。這些人工林大部分為租山或合作造林，90%以上的造林合同約定租期為20 ～30年，納入公益林管理后，造成經(jīng)營者無法在合同約定年限內(nèi)砍木；合同到期后，雙方一般難以續(xù)簽造林租山合同，林地出租方要求按合同約定收回林地使用權，林地上的林木因是公益林無法處置，林地出租方則在收回林地使用權的同時，一并收回了林地上的林木，給投資造林者造成巨大損失，甚至造成無法調(diào)解的矛盾和糾紛，挫傷了他們的造林積極性[10]。

3．3 補償資金管理不到位

當年公益林面積落實到戶時，有些地方由于工作粗放，補償面積落實不準確，導致補償資金發(fā)放不準確；個別地方由于資金周轉困難，有挪用或延遲發(fā)放補償資金等現(xiàn)象；補償面積和補償金額沒有按照規(guī)定公示，沒有在人口集中區(qū)公示或公示時間不夠，未能做到家喻戶曉；補償對象不明確，對應發(fā)放到林權經(jīng)營者或所有者的補償金發(fā)放到了村或組集體，林農(nóng)沒有得到應有的補償；發(fā)放到村賬戶的集體公益林補償資金缺乏監(jiān)管，有挪用或侵占補償款的現(xiàn)象；管護費沒有按照規(guī)定要求用于公益林保護管理。

3．4 部分林分質(zhì)量有待提高

公益林林分單位面積蓄積量不高；灌木林比例較大；樹種結構不豐富，部分人工杉木和馬尾松純林納入公益林；部分宜林荒山荒地以及低產(chǎn)低效公益林有待改造和更新；部分林分郁閉度不高，群落結構不夠穩(wěn)定，森林生態(tài)功能和效益有待提高。

3．5 管護措施有待完善

公益林管護情況復雜[11]，調(diào)整難且調(diào)整需求多，缺乏具體可操作的辦法或規(guī)定；公益林采伐難，自用材、撫育間伐和更新采伐等政策規(guī)定不詳細，難操作；征占公益林林地管理難，特別是經(jīng)濟建設項目，當森林康養(yǎng)、投資建廠、農(nóng)村修建簡易公路或鄉(xiāng)村便道和林農(nóng)建房等需要占用公益林（一級公益林除外）林地時，沒有明晰的政策可供參考，難以管理[12]。

4 對策與建議

4．1 完善公益林補償機制

建立以中央財政投入為主、省級財政投入為輔、多種方式籌集資金為補充的森林生態(tài)補償機制[13]，將公益林年補償標準由270元/hm2逐步提高至450 ～750 元/hm2，實現(xiàn)公益林補償與商品林林地租金收入的接軌；根據(jù)財政補償能力情況，可將補償標準逐步提高到750 ～1 500 元/hm2。以縣級為單位，整合生態(tài)項目資金，對生態(tài)公益林或國家級自然保護區(qū)、森林公園以及生態(tài)極其脆弱區(qū)域的重點公益林，給予生態(tài)效益的再補償。按照“誰受益，誰補償”的原則，開展上游區(qū)域公益林保護，為下游區(qū)域的發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境，下游區(qū)域也可對上游區(qū)域進行生態(tài)補償；依托森林資源開展森林旅游、以水資源發(fā)電或進行礦產(chǎn)資源開發(fā)的，均可從收入中提取出一定比例的資金用于公益林補償[14]。開展林業(yè)碳匯交易，引導和鼓勵二氧化碳排放企業(yè)出資購買公益林碳匯，用于公益林補償。鼓勵社會團體、民間組織和經(jīng)濟實體認養(yǎng)或認購公益林經(jīng)營權，引導社會資金注入，提高公益林補償；探索建立贖買機制，對于自然保護林區(qū)、森林公園和城鎮(zhèn)周圍等重點區(qū)域，多方籌措資金，采取贖買方式，增加林農(nóng)收入，保護公益林。

4．2 調(diào)整山區(qū)人工公益林更新采伐林齡

由于90%以上的人工林林地租賃合同為20 ～30年，合同到期，需要砍木退還租賃林地；同時，從林木生長率看，杉木達到成熟林的時間為26年，馬尾松達到成熟林的時間為31年，之后林木生長率下降，林木生長進入緩慢階段，生態(tài)功能效益逐漸降低（表3）。因此，公益林中人工林的杉木和馬尾松的更新采伐林齡應以達到林木成熟林林齡為依據(jù)，可將杉木更新采伐林齡調(diào)整為26年，馬尾松更新采伐林齡調(diào)整為31年，更新采伐小班面積控制在20 hm2以內(nèi)，實行塊狀或帶狀皆伐作業(yè)。通過調(diào)整人工林更新采伐林齡，伐后及時造林更新，3 ～5年后又可成林，對生態(tài)影響不大,既可解決林農(nóng)公益林保護與利用的矛盾，又可履行租賃山林合同，實現(xiàn)可預期的經(jīng)濟收入和更好的生態(tài)效益。

表3 懷化市杉木和馬尾松人工林生長率Tab.3 Growth rates of C.lanceolata and P.massoniana plantations in Huaihua

4．3 完善補償資金管理

做好補償面積的核實和整改，爭取在較短時間內(nèi)，解決補償面積不準的問題；林權已到戶的，補償面積落實到農(nóng)戶；原分戶面積不準確的，重新核實分戶面積，面積核準后，再發(fā)放補償資金。明確補償資金發(fā)放對象，明確管護費的用途。抓好公示公開環(huán)節(jié)，分戶補償面積核實后，及時張榜公示，以村為單位，將公益林補償對象、補償面積、補償標準、補償金額、護林員名單和舉報電話等在村組人口集中的地方張榜公示，如有異議，重新調(diào)整后再公示。

4．4 提升公益林質(zhì)量

通過封育、新造、補植和定向培育，把公益林建設成為樹種多樣、結構合理、功能完備的森林生態(tài)系統(tǒng)。一是封禁護林，對公益林林區(qū)實行全面封山育林，在林區(qū)設立永久性宣傳保護牌，進行宣傳告示，對公益林進行嚴格保護。二是封育補植，在公益林區(qū)的林中空地、疏林地和灌木林地等可利用林地空間內(nèi)，補植補造闊葉樹種，如樟（Cinnamomumcamphora）、閩楠（Phoebe bournei）、潤楠（Machilus nanmu）和檫木（Sassafras tzumu）等珍貴鄉(xiāng)土樹種，豐富樹種種類，及時培育與管護，逐步提高林分質(zhì)量。三是撫育間伐，對林分郁閉度較高（0．8以上）的人工公益林，或林木分化明顯的林分，進行撫育間伐，伐后套種闊葉樹種或毛竹（Phyllostachys edulis），人工促進更新。四是更新改造，對于達到更新采伐要求的人工林或林木老化、生態(tài)功能衰退的林分，根據(jù)實際情況，在控制一定采伐面積的情況下，既可采取皆伐作業(yè)，伐后及時更新，又可實行漸伐套種闊葉樹作業(yè)，促使其形成復層林[15]。五是人工促進天然更新，對立地條件較好的低效林分，通過除灌和除草，保留主要目的樹種，補植補造部分鄉(xiāng)土優(yōu)良樹種，人工促進天然更新。

4．5 科學利用公益林

在嚴格保護的前提下，對公益林進行科學適度地開發(fā)利用，兼顧林農(nóng)利益，打通綠水青山向金山銀山轉化的通道，保持保護生態(tài)和民生改善的統(tǒng)一性，提高林農(nóng)管護公益林的積極性。一是大力發(fā)展森林旅游，在不影響林分生長，公益林得到有效保護的前提下，制定優(yōu)惠政策，吸引社會資本，把公益林保護管理與森林康養(yǎng)、森林旅游和健康服務有機結合起來，發(fā)展壯大以鄉(xiāng)和村為主體的森林生態(tài)旅游，形成集森林生態(tài)旅游、休閑健身、文化體驗和科普教育于一體的公益林生態(tài)產(chǎn)業(yè)集群。二是大力發(fā)展林下經(jīng)濟，充分利用豐富的公益林林地資源、林下空間和生態(tài)環(huán)境，以開發(fā)利用林下資源和林蔭空間為重點，發(fā)展以林下種植、養(yǎng)殖和采集加工等為主要形式的林業(yè)新業(yè)態(tài)，提高林業(yè)經(jīng)營效益，實現(xiàn)既保護公益林又增加林農(nóng)收入的目的。

4．6 完善公益林管護政策

結合新《森林法》的貫徹實施，國家、省、市、縣應完善補償資金管理制度，明確管理職責，規(guī)范公益林保護與建設，為公益林的長足發(fā)展提供政策保障。保持公益林面積和范圍基本穩(wěn)定[6]。明確林木采伐政策，一定限額內(nèi)的林農(nóng)自用林采伐公益林，可憑林權證申請，由縣級林業(yè)主管部門審批，進行擇伐，擇伐強度可選擇25%以下，林權所有人及時補植補造，優(yōu)化林分結構。實施森林撫育和更新采伐的公益林，可由縣級林業(yè)部門組織設計、審批和監(jiān)管工作。重點經(jīng)濟建設項目、林農(nóng)建房和修建簡易便道等需要占用公益林的，應允許占用公益林地（一級公益林除外），按規(guī)定從嚴辦理林地用地手續(xù)[16]，及時更新公益林基礎數(shù)據(jù)庫。