李勇堅(jiān)

(中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100028)

0 引言

數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為了我國經(jīng)濟(jì)增長的重要動力。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第46次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示[1]，截至2020年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)9.40 億，較2020年3月增長3625 萬，互聯(lián)網(wǎng)普及率為67.0%，超過全球平均水平(51.7%)4.1個百分點(diǎn)，互聯(lián)網(wǎng)已滲透至經(jīng)濟(jì)生活的各個方面?！吨袊鴶?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書(2020年)》顯示[2]，2019年，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)增加值規(guī)模達(dá)到35.8 萬億元，占GDP比重達(dá)到36.2%，占比同比提升1.4個百分點(diǎn)，按照可比口徑計算，2019年我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)名義增長15.6%，高于同期GDP名義增速約7.85個百分點(diǎn)。據(jù)埃森哲咨詢公司報告分析[3]，數(shù)字化程度每提高10%，人均GDP增長0.5%～0.62%。我國高度重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》提出，要堅(jiān)定不移建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國，加快數(shù)字化發(fā)展。

1 數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)帶來的新治理難題

數(shù)字技術(shù)迅速普及，數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速崛起，帶來了新的治理問題。

1.1 既有規(guī)則的非適用性

數(shù)字經(jīng)濟(jì)因其動態(tài)性和復(fù)雜性而使大量問題不斷涌現(xiàn)，其對治理的訴求也會不斷變更。面對動態(tài)的、變化的問題環(huán)境，任何預(yù)設(shè)的制度規(guī)則和既有的治理技術(shù)都可能是無效的。例如，在數(shù)字技術(shù)驅(qū)動下，共享經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)等模式快速興起，對這些模式進(jìn)行更進(jìn)一步的監(jiān)管，需要新的邏輯、新的規(guī)則、新的技術(shù)與新的工具。

1.2 治理主體的復(fù)雜性

數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一批超級平臺，這些平臺本質(zhì)上其實(shí)是市場的巨化，是一種虛擬或真實(shí)的交易場所，平臺自身并非產(chǎn)品的生產(chǎn)者，而是為市場主體雙方或多方之間的合作或供求交易提供場所或環(huán)境，從而通過收取相應(yīng)的費(fèi)用或差價而獲得收益。很多互聯(lián)網(wǎng)平臺本身創(chuàng)建了一個巨大的虛擬空間，需要制訂規(guī)則對平臺內(nèi)的交易進(jìn)行治理，在某種意義上有監(jiān)管者的身份與管理者的身份?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺在本質(zhì)上是企業(yè)，具有市場屬性和謀利需求，但在外延上已經(jīng)成為一個承擔(dān)重要社會責(zé)任，類似于公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，其制定的平臺規(guī)則(包括注冊規(guī)則、交易規(guī)則、信譽(yù)規(guī)則、廣告規(guī)則等)會對市場參與方產(chǎn)生巨大影響。這種治理主體的復(fù)雜性，使政府部門作為監(jiān)管主體與平臺之間的關(guān)系更為復(fù)雜。一方面，大量的治理資源(如數(shù)據(jù)、技術(shù)、算力等)掌握在平臺企業(yè)手中，是政府需要依賴的治理資源；另一方面，政府主管部門以及其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)又需要站在社會公共利益、消費(fèi)者福利、隱私保護(hù)等多維立場，對互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行監(jiān)管。這種雙重性，本身帶來了監(jiān)管的復(fù)雜性。

1.3 平臺壟斷地位的問題

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，使互聯(lián)網(wǎng)平臺能夠通過網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、雙邊市場效應(yīng)、用戶鎖定效應(yīng)等，形成市場支配地位?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺的壟斷地位形成，其過程不同于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的壟斷地位形成，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營者大多具有成本遞減與報酬遞增的現(xiàn)象，因此傳統(tǒng)的反壟斷規(guī)則、手段和方法將面臨諸多挑戰(zhàn)。這需要引入新的監(jiān)管模式和方法。對于互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷的根源以及治理方法，在理論上也存在著爭議。以數(shù)據(jù)壟斷為例，有學(xué)者認(rèn)為[4]，數(shù)據(jù)壟斷是互聯(lián)網(wǎng)平臺壟斷的基礎(chǔ)，要解決互聯(lián)網(wǎng)平臺的經(jīng)營者集中問題，需要從對數(shù)據(jù)壟斷的治理開始。但也有學(xué)者提出[5]，數(shù)據(jù)是創(chuàng)新的來源，數(shù)據(jù)的使用是非競爭性的，因此無需僅僅因?yàn)楣疽揽繑?shù)據(jù)開展業(yè)務(wù)就進(jìn)行額外的反托拉斯審查。

1.4 數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理涉及到線上線下關(guān)系、線上平臺大企業(yè)和中小微企業(yè)之間的關(guān)系等問題

數(shù)字經(jīng)濟(jì)既有對線下經(jīng)濟(jì)的改造，也產(chǎn)生了新的商業(yè)模式，往往會對傳統(tǒng)的商業(yè)邏輯與商業(yè)關(guān)系產(chǎn)生影響。很多傳統(tǒng)的中小微企業(yè)，對線上商業(yè)模式以及新商業(yè)模式難以適應(yīng)，從而會受到損害，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、就業(yè)等。

1.5 數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理和數(shù)據(jù)安全、個人隱私、基本人權(quán)等各個方面聯(lián)系在一起

數(shù)字空間給人類提供了全新的生存空間及相對以往完全不同的生活體驗(yàn)，整個社會的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)都因此被打破和重構(gòu)，人類的生存和生活方式在發(fā)生著翻天覆地的變化。在這個空間里，一方面映射著實(shí)體社會的各種問題，使各種社會問題在虛擬空間中表現(xiàn)得更為突出；另一方面，更為重要的是，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的過程中，涉及到數(shù)據(jù)安全等問題，這些問題有可能涉及到國家安全。而數(shù)字經(jīng)濟(jì)匯聚了大量可流動的個人數(shù)據(jù)，這必然會對個人隱私、基本人權(quán)帶來挑戰(zhàn)。在推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的過程中，如何協(xié)調(diào)這些關(guān)系與問題，都需要新的治理工具和模式。

2 數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理碎片化的基本表現(xiàn)

數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的復(fù)雜性，必然會帶來新的治理命題。然而，從現(xiàn)有的架構(gòu)來看，治理目標(biāo)不一致、治理資源分散等問題仍然存在，這帶來了碎片化的問題。

2.1 數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理目標(biāo)的碎片化

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理方面，政府本身是有多元目標(biāo)。

首先，要發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的經(jīng)濟(jì)社會功能，使數(shù)字技術(shù)更好地造福于人民，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展為人民，這是政府部門治理互聯(lián)網(wǎng)空間的基本出發(fā)點(diǎn)。習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上指出，網(wǎng)信事業(yè)的發(fā)展“必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想”“讓億萬人民在共享互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展成果上有更多獲得感”?！耙匀嗣駷橹行摹薄叭嗣竦墨@得感”具體到公共治理法治化的語境下，就是如何更好地實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利。

其次，要發(fā)揮公共輿論引導(dǎo)功能。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的過程中，要確保人民群眾在網(wǎng)絡(luò)空間的意見表達(dá)權(quán)利，要將各種聲音嵌入網(wǎng)絡(luò)社會中，并非一味地審查、禁言，而是轉(zhuǎn)向于獲取網(wǎng)絡(luò)空間中的發(fā)言權(quán)。正如習(xí)近平主席指出的，“要創(chuàng)新改進(jìn)網(wǎng)上宣傳，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)傳播規(guī)律，弘揚(yáng)主旋律，激發(fā)正能量，大力培育和踐行社會主義核心價值觀”。

再次，要發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為群眾意見表達(dá)空間的作用，要維護(hù)政府部門在互聯(lián)網(wǎng)空間的權(quán)威。習(xí)近平總書記指出，“網(wǎng)絡(luò)空間同現(xiàn)實(shí)社會一樣，既要提倡自由，也要保持秩序”，這一戰(zhàn)略判斷以及黨和政府相應(yīng)的戰(zhàn)略部署，表明黨和國家把互聯(lián)網(wǎng)擺在了一個前所未有的戰(zhàn)略新高度。同時，也反映出在“互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為輿論斗爭的主戰(zhàn)場”的當(dāng)下，黨和國家權(quán)威的高調(diào)回歸。當(dāng)然，這里的回歸既不是一種簡單的存在性回歸(實(shí)際上也一直存在)，也不是一種全控型回歸(那種曾經(jīng)存在于計劃經(jīng)濟(jì)時代國家包辦一切的狀態(tài))，而是回歸網(wǎng)絡(luò)空間思想陣地制高點(diǎn)，是作為意識形態(tài)和社會秩序主導(dǎo)力量的回歸。網(wǎng)絡(luò)空間維系國家權(quán)威主導(dǎo)地位，也意味著對既有多元權(quán)威格局的重塑。當(dāng)然，重塑并不意味著對其他治理權(quán)威的一刀切式的排斥，而是基于治理原則上的調(diào)整和優(yōu)化。

第四，要維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全。習(xí)近平總書記在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會和網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上反復(fù)強(qiáng)調(diào)要正確處理安全和發(fā)展的關(guān)系，指出安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，安全和發(fā)展要同步推進(jìn)。

第五，要促進(jìn)數(shù)字技術(shù)相關(guān)的各種合法交易?；ヂ?lián)網(wǎng)的興起，促進(jìn)了信息的跨時空快速流動，這種信息的流動，對促進(jìn)交易、降低交易成本具有重要意義。但是，互聯(lián)網(wǎng)空間的信息量過于龐大，魚龍混雜，需要建立良好的信息甄別機(jī)制。而數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理，需要通過建立信息甄別機(jī)制，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)空間內(nèi)的各種合法交易。

2.2 政策手段的碎片化

數(shù)字技術(shù)全面滲透到社會經(jīng)濟(jì)各個領(lǐng)域，對產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策、數(shù)據(jù)統(tǒng)一使用、平臺治理等提出了很多新的挑戰(zhàn)。政府部門在數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管與促進(jìn)方面過于碎片化，嚴(yán)重影響了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。以網(wǎng)約車為例，其監(jiān)管部門或相關(guān)部門(包括國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部及交通運(yùn)輸部等部門)對新業(yè)態(tài)的態(tài)度往往存在著差別，使企業(yè)無所適從。以智慧城市建設(shè)為例，幾乎涉及到政府的每一個部門，而每個部門都會有自己的數(shù)據(jù)、信息乃至于技術(shù)，如何融合也是一個巨大的問題。

2.3 政策的碎片化也帶來了數(shù)據(jù)碎片化

在我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，數(shù)據(jù)碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏數(shù)據(jù)共享的激勵機(jī)制，阻礙了關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的研發(fā)，除了需要投入傳統(tǒng)的人力、物力、財力之外，數(shù)據(jù)是一個非常重要的資源。從現(xiàn)實(shí)看，研發(fā)所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)大多分散在多個機(jī)構(gòu)、行業(yè)、部門，在國家層面缺乏一個整合這些數(shù)據(jù)的資源共享平臺，數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴(yán)重。尤其是很多商業(yè)機(jī)構(gòu)將數(shù)據(jù)視為戰(zhàn)略資產(chǎn)，專業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)、政府相關(guān)部門等都無法使用這些數(shù)據(jù)。例如，在工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、智慧城市、能源互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字醫(yī)療等領(lǐng)域，需要多部門、多維度的數(shù)據(jù)作為研發(fā)的基礎(chǔ)資源，但現(xiàn)實(shí)的情況是沒有一個機(jī)構(gòu)掌握了該領(lǐng)域的所有數(shù)據(jù)，給我國相關(guān)領(lǐng)域研發(fā)水平的提升造成了一定阻礙。

2.4 技術(shù)應(yīng)用碎片化情況嚴(yán)重

數(shù)字經(jīng)濟(jì)涉及的范圍非常廣泛，數(shù)字產(chǎn)業(yè)化部分(或核心部分)涉及到工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部、科技部等諸多部門，這些部門都對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的某個部門或者某個環(huán)節(jié)進(jìn)行管理；產(chǎn)業(yè)數(shù)字化部分更是涉及到國家的每個政府部門。但從現(xiàn)有的政府架構(gòu)來看，缺乏一個統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)構(gòu)或部門，容易使這些新技術(shù)在應(yīng)用過程中形成碎片化，各個行業(yè)或環(huán)節(jié)之間數(shù)據(jù)缺乏共享機(jī)制。這種情況在國外也很普遍，例如英國上議院在2017年發(fā)布的一份報告指出[7]，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及到十多個政府部門，監(jiān)管零散而重疊；德國“競爭法4.0”委員會指出[11]，數(shù)字化正在重新定義市場和行業(yè)邊界，這在不斷突破單一監(jiān)管部門的能力，因此需要更大范圍的部門綜合；世界經(jīng)濟(jì)論壇指出[8]，要確保創(chuàng)新不會被過去制定的法規(guī)所阻礙，則需要一種更加靈活的監(jiān)管方法。

為了解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所存在的政府資源碎片化的問題，應(yīng)設(shè)立一個國家級的數(shù)字經(jīng)濟(jì)推進(jìn)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)管數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3 建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的全球智庫觀點(diǎn)

對數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)行專門的監(jiān)管與治理，并不是一個新鮮的命題。事實(shí)上，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)興起之初，數(shù)字經(jīng)濟(jì)概念的提出者就曾提出[9]，數(shù)字經(jīng)濟(jì)將改變社會架構(gòu)，重塑人們與政府之間的兩種截然不同但相互交織的關(guān)系：一種是政府與公民之間作為公共服務(wù)的消費(fèi)者或消費(fèi)者；另一種是政府與公民之間作為所有者或股東，因此需要在整個治理架構(gòu)方面進(jìn)行廣泛而深刻的更新。

自2019年以來，多國政府機(jī)構(gòu)或者智庫都意識到數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的復(fù)雜性，并意識到數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理相關(guān)政府資源碎片化問題，因此全球很多知名的智庫機(jī)構(gòu)都對解決這個問題提出了相應(yīng)的政策建議。

2019年3月，英國競爭管理局(CMA)委托以福曼(Furman)為首的工作小組出具了名為“解鎖數(shù)字競爭”(Unlocking Digital Competition)的報告[13]，該報告提出，為了解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管問題，應(yīng)成立一個“數(shù)字市場部門( Digital Markets Unit)”，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制訂數(shù)據(jù)共享開放、互操作性、競爭行為準(zhǔn)則等方面的法規(guī)政策，并負(fù)責(zé)執(zhí)行。同時，對數(shù)字市場部門的具體職能、工作方式等進(jìn)行了非常具體的描述，認(rèn)為數(shù)字市場部門具有戰(zhàn)略地位，應(yīng)賦予相應(yīng)的權(quán)力，應(yīng)與廣泛的利益相關(guān)者合作，以履行其職責(zé)，但應(yīng)具有新的權(quán)力來實(shí)施解決方案并監(jiān)視、調(diào)查和懲處違規(guī)行為。政府應(yīng)確保該部門擁有成功履行職能所需的專業(yè)技能、能力和資金。

2019年9月，美國芝加哥大學(xué)的斯蒂格勒委員會[12]發(fā)布了一份報告，建議成立一個數(shù)字經(jīng)濟(jì)管理部門，該部門負(fù)責(zé)實(shí)施開放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制推進(jìn)數(shù)據(jù)的可移植性和可訪問性，監(jiān)控暗模式的使用和防范成癮的風(fēng)險等。該部門還應(yīng)該為聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)和司法部的調(diào)查工作提供補(bǔ)充。當(dāng)然，也提出建立統(tǒng)一的數(shù)字經(jīng)濟(jì)管理部門，其權(quán)力過于集中，面臨著監(jiān)管俘獲的風(fēng)險。因此，數(shù)字管理部門在所有活動中都必須非常透明，而且應(yīng)該建設(shè)一系列的機(jī)制來防止監(jiān)管俘獲。

德國“競爭法4.0”委員會于2019年11月提出[11]，有關(guān)某些數(shù)字市場服務(wù)及其影響的信息(如平臺、云服務(wù)或AI系統(tǒng))與各個公共機(jī)構(gòu)的許多責(zé)任領(lǐng)域相關(guān)，監(jiān)管之間容易出現(xiàn)重疊或空白。因此，建議新當(dāng)選的歐洲委員會應(yīng)與總秘書處建立一個數(shù)字市場委員會，該委員會具體負(fù)責(zé)數(shù)字經(jīng)濟(jì)各個政策領(lǐng)域的永久協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，以建立一個整體而協(xié)調(diào)一致的歐洲數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管。澳大利亞競爭與消費(fèi)者委員會也提出[10]，應(yīng)該成立一個分支機(jī)構(gòu)來專注于數(shù)字平臺監(jiān)管。

在實(shí)踐中，電子商務(wù)出現(xiàn)不久，美國政府為電子商務(wù)設(shè)立了一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即1996年年底成立的跨部門的電子商務(wù)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——美國政府電子商務(wù)工作組(US Government Working Group on Electronic Commerce)，該機(jī)構(gòu)后來成為電子商務(wù)發(fā)展政策的一個主導(dǎo)部門。同時，針對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的安全、標(biāo)準(zhǔn)等問題，1996年發(fā)布的《克林格-科恩法》(《信息技術(shù)管理改革法》)規(guī)定在政府內(nèi)部設(shè)立首席信息官(CIO)職位。歐盟委員會于2020年12月15日推出《數(shù)字服務(wù)法》( Digital Service Act，DSA)和《數(shù)字市場法》( Digital Market Act，DMA)提案，新設(shè)立歐洲數(shù)字服務(wù)委員會(European Board for Digital Services)，該委員會在監(jiān)管中扮演主要角色。

4 建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體建議

根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和國際智庫研究成果，建議我國設(shè)立“國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)委員會”，作為統(tǒng)一的數(shù)字經(jīng)濟(jì)推進(jìn)機(jī)構(gòu)，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出整體謀劃，對與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的監(jiān)管問題進(jìn)行協(xié)調(diào)，以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合發(fā)展。該委員會具體承擔(dān)以下職能。

4.1 進(jìn)行監(jiān)管政策協(xié)調(diào)

數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管分屬各個部門主管，很多問題又需要多個部門協(xié)同管理，“國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)委員會”負(fù)責(zé)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所涉及的監(jiān)管政策等問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新不但包括技術(shù)創(chuàng)新，還包括業(yè)態(tài)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，因此會涉及到多個監(jiān)管部門。例如，電子商務(wù)會涉及到商業(yè)營銷(商務(wù)部)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)(消費(fèi)者協(xié)會)、市場秩序(國家市場監(jiān)督管理總局)、物流(交通運(yùn)輸部)、信息保護(hù)(工業(yè)和信息化部)等諸多部門；網(wǎng)約車也涉及到交通運(yùn)輸部、國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部等部門。

從政策出臺的角度看，各個部門之間對這些新生業(yè)態(tài)的態(tài)度以及具體的政策都不太一致，這樣容易導(dǎo)致政策之間的不協(xié)調(diào)，并使企業(yè)無所適從，不利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?！皣覕?shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)委員會”通過與主管部門之間的協(xié)調(diào)與溝通，將有利于政策的協(xié)調(diào)一致，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。設(shè)立咨詢委員會，吸納部分重要企業(yè)負(fù)責(zé)人、業(yè)內(nèi)專家參加，為業(yè)界提供政策、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等方面的咨詢意見。德國“競爭法4.0”委員會也提出[11]，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)過于分散，法律資源重疊交叉，反壟斷法、數(shù)據(jù)保護(hù)法、IT安全法或侵權(quán)責(zé)任法等不同部門的監(jiān)管問題之間有很多重疊的領(lǐng)域，金融、衛(wèi)生和能源供應(yīng)等部門在數(shù)據(jù)保護(hù)方面各司其職。

4.2 整合各類政策資源，避免政府資源的碎片化

為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國各個部門都會有一些資金資源對重點(diǎn)行業(yè)或重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行支持。而一個與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的企業(yè)或項(xiàng)目，有可能從多個方面獲得資金支持。例如，一個數(shù)字農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，既可能從國家發(fā)展和改革委員會獲得資金支持，還可能從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)和信息化部等部門獲得資金支持。

從企業(yè)的角度看，這種多個方面的資金支持當(dāng)然有利于其長期發(fā)展，但從多個渠道獲得資金，也會使企業(yè)需要準(zhǔn)備多套資料，并接受各種各樣的評估與檢查，使企業(yè)疲于奔命。

從政府的角度看，每個項(xiàng)目支持的資金都有限，不利于集中資源進(jìn)行重點(diǎn)突破。建議由“國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)委員會”統(tǒng)一對項(xiàng)目進(jìn)行評估以及資金發(fā)放，則有利于將資金集中起來，用于重點(diǎn)突破，并能夠有效地減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。政府牽引推進(jìn)智慧城市、實(shí)體產(chǎn)業(yè)上云、金融科技、應(yīng)急監(jiān)測等數(shù)字化專項(xiàng)，探索應(yīng)用“云量貸”“數(shù)字服務(wù)消費(fèi)券”“技術(shù)補(bǔ)貼”等精細(xì)化財稅杠桿。

4.3 整合各類研究資源，壯大研究力量

從我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的研究來看，無論在技術(shù)方面還是社會科學(xué)方面，都有不少的研究力量。目前的問題是各種研究力量分散在各個研究機(jī)構(gòu)，這些研究機(jī)構(gòu)各自為戰(zhàn)，很多課題都屬于同一類型，但并沒有得到很好的整合，研究力量分散，不利于作出高水平的研究成果。因此，應(yīng)由國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)委員會牽頭，整合中國科學(xué)院、中國社會科學(xué)院、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部等相關(guān)機(jī)構(gòu)的研究力量，成立國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)研究院，重點(diǎn)研究數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一些重大戰(zhàn)略問題，形成一批高水平的研究成果。例如，數(shù)據(jù)民主化需要新的技術(shù)，如隱私增強(qiáng)技術(shù)等[14]，對這些技術(shù)，一般民營企業(yè)缺乏開發(fā)的動力和能力，而數(shù)字經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一監(jiān)管部門可以對這些技術(shù)進(jìn)行進(jìn)一步的開發(fā)。

4.4 對各種數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，成立國家大數(shù)據(jù)中心

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)最基礎(chǔ)的原料。我國數(shù)據(jù)量非常大，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了非常好的基礎(chǔ)。但是，數(shù)據(jù)碎片化現(xiàn)象非常嚴(yán)重。在政府部門內(nèi)部，各種數(shù)據(jù)分散在各個政府機(jī)構(gòu)，數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)開放度不夠、可用性差等問題突出。在企業(yè)層面，各個平臺企業(yè)將用戶數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)化，視為其私人資產(chǎn)，無法與其他機(jī)構(gòu)共享，使數(shù)據(jù)的效益無法完全發(fā)揮出來。因此，有必要設(shè)立國家大數(shù)據(jù)中心，該中心負(fù)責(zé)制訂數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，并向有關(guān)企業(yè)和政府部門收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，將這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏處理之后，即開放給社會各界使用，使數(shù)據(jù)的作用充分發(fā)揮出來?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，建設(shè)國家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開放平臺。落實(shí)這一決議，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一促進(jìn)機(jī)構(gòu)需要努力的一項(xiàng)重要任務(wù)。統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺還可以實(shí)現(xiàn)在保護(hù)個人隱私下的數(shù)據(jù)公平開放，加強(qiáng)對金融、健康等大數(shù)據(jù)集中的領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)時監(jiān)管[12]。

4.5 促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)中小微企業(yè)發(fā)展

從數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，大型企業(yè)依托數(shù)字優(yōu)勢，已建立了遠(yuǎn)勝于中小企業(yè)的競爭優(yōu)勢，而且隨著時間推移，這種競爭優(yōu)勢還在擴(kuò)大?？s小中小微企業(yè)在數(shù)據(jù)擁有、使用、利用、分析等方面的差距，是鼓勵中小企業(yè)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的一個有效措施?！皣覕?shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)委員會”針對數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的特點(diǎn)，為中小微企業(yè)提供更具有價值與意義的支持。在地方層面，鼓勵有條件的地區(qū)以政府購買服務(wù)形式，購買數(shù)字經(jīng)濟(jì)所必須的基礎(chǔ)軟件、云計算服務(wù)、3D打印、數(shù)據(jù)開發(fā)平臺等支撐手段，以免費(fèi)或優(yōu)惠的價格提供給數(shù)字經(jīng)濟(jì)中小微企業(yè)(機(jī)構(gòu))使用。例如，可以為中小企業(yè)利用云計算資源提供各種補(bǔ)貼，降低中小企業(yè)使用云計算服務(wù)的門檻與費(fèi)用；又如，為中小企業(yè)的商業(yè)模式創(chuàng)新提供必要的資助等；同時，還可推動政企聯(lián)動，共同推動中小微企業(yè)數(shù)字化。

4.6 協(xié)調(diào)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計問題

數(shù)字化正在重新定義市場和行業(yè)邊界。特別是由于許多數(shù)據(jù)在市場上的相關(guān)性越來越大，以及作為一種新的跨領(lǐng)域技術(shù)的人工智能的發(fā)展，這導(dǎo)致跨部門邊界的變化以及不同部門之間的交互，需要統(tǒng)計方案進(jìn)行更新以適應(yīng)這種變化。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計方案上，國家統(tǒng)計局制訂了《新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式統(tǒng)計分類(2018)》《新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式增加值核算方法》等統(tǒng)計，并發(fā)布了相關(guān)數(shù)據(jù)。但從整體上看，該統(tǒng)計指標(biāo)體系仍局限于現(xiàn)有的國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計框架，與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)仍有一定的差距，如對共享經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計仍未列入到考慮之中、對互聯(lián)網(wǎng)提供的大量對居民福利具有重要意義的免費(fèi)服務(wù)也未列入考慮之中?！皣覕?shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)委員會”可根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，與各個政府部門、企業(yè)、協(xié)會、科研機(jī)構(gòu)、社會公眾進(jìn)行協(xié)作，建立更為適合數(shù)字經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的統(tǒng)計方案，并交給統(tǒng)計部門實(shí)施。

4.7 建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)信任機(jī)制

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使大量的物理資產(chǎn)數(shù)據(jù)化，大部分交易遠(yuǎn)程化，這要求建立一個更為誠信的社會環(huán)境。因?yàn)榻灰走^程的虛擬性，以及數(shù)字商品在交易過程中的質(zhì)量無法可見性，都需要一個非常重要的誠信交易環(huán)境進(jìn)行支撐。

從本質(zhì)上看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)就是一種信用經(jīng)濟(jì)。信用的前提是信任，只有各方交易者之間有著基本的信任，基于數(shù)字的交易才有達(dá)成的可能性。正如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)所指出的，信任在社會和經(jīng)濟(jì)互動中起著至關(guān)重要的作用；在復(fù)雜的環(huán)境中起著強(qiáng)大的工具的作用，可以減少不確定性，并能夠依賴他人。信任支撐著商業(yè)，機(jī)構(gòu)和個人關(guān)系在全球網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中尤其重要，數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來的機(jī)遇不會在沒有信任的情況下實(shí)現(xiàn)。

從我國的發(fā)展現(xiàn)狀看，整個社會的信任機(jī)制并沒有完全確立起來，很多交易無法通過遠(yuǎn)程的方式完成。因此，建立一種基于可視化數(shù)字環(huán)境下的信任機(jī)制，對我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為重要，這需要社會各界的共同努力，也需要政府部門的大力推動，包括將與經(jīng)濟(jì)中多種主體的信用相關(guān)的數(shù)據(jù)打通并共享、建立基于大數(shù)據(jù)的信用機(jī)制等。

在政策層面，需要實(shí)現(xiàn)與信用相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行共享，鼓勵建立基于大數(shù)據(jù)的信用評估模型。當(dāng)然，在這個過程中，對于數(shù)據(jù)安全、個人信息保護(hù)等方面，也需要建立起相應(yīng)的政策體系?！皣覕?shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)委員會”將協(xié)助政府信用主管部門，根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，積極推進(jìn)基于數(shù)字技術(shù)的、適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會信任機(jī)制的建設(shè)。

5 結(jié)束語

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，帶來了新的治理問題，現(xiàn)有的政府架構(gòu)、治理規(guī)則以及治理模式，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的效率較低、針對性較差，從而形成了巨大的“治理赤字”[4]。從根本原因看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理難題的出現(xiàn)，主要是數(shù)字技術(shù)的強(qiáng)滲透性，使其應(yīng)用到了社會經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域，數(shù)字經(jīng)濟(jì)對隱私、消費(fèi)者保護(hù)、生產(chǎn)力、就業(yè)、市場集中度和全球貿(mào)易等均帶來了極大影響。與此同時，治理架構(gòu)(尤其是治理機(jī)構(gòu))仍局限于各個部門就具體問題進(jìn)行治理，這使治理出現(xiàn)嚴(yán)重的碎片化，治理的效能大幅度降低，從而使治理問題日益凸顯。筆者認(rèn)為，數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理問題的一個核心原因是治理資源的碎片化，而解決這一問題的一個重要舉措是在國家層面建立一個統(tǒng)一的數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)構(gòu)，通過該機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理資源的整合，從而為數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理提供更豐富的資源。