產(chǎn)教融合政策執(zhí)行偏差的多維研究

從1991年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》提出“發(fā)展行業(yè)、企事業(yè)單位辦學(xué)和各方面聯(lián)合辦學(xué)，提倡產(chǎn)教融合、工學(xué)結(jié)合”[1]到2020年教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020-2023年）》再次強調(diào)“深化職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作，健全以企業(yè)為重要主導(dǎo)、職業(yè)學(xué)校為重要支撐、產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)為中心任務(wù)的產(chǎn)教融合創(chuàng)新機制”[2]，歷時三十年，校企雙主體的合作并未達到理想預(yù)期。美國政策學(xué)家艾利森提出：“政策目標(biāo)的實現(xiàn)過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效地執(zhí)行?！盵3]因此，從政策執(zhí)行過程的角度探究影響產(chǎn)教融合政策執(zhí)行偏差的因素為我們提供了一種新視角。

一、問題的提出與文獻回顧

在已有的對產(chǎn)教融合、校企合作困境或障礙的研究中，有基于宏觀政策來透視政策執(zhí)行困境的，如潘海生等認(rèn)為政策的沖突性和模糊性、政策的時效性、政策的變遷與調(diào)整周期長、政策反饋滯后、政策體系不完善等都會導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不佳[4]。有從利益相關(guān)者視角出發(fā)分析政策執(zhí)行困境的，如張斌提出國家、地方教育部門、學(xué)校和企業(yè)四大行為主體受到各自所處位置的制度約束和利益驅(qū)使形成了各自的行為邏輯或制度邏輯，導(dǎo)致政策執(zhí)行的扭曲和消解[5]。也有分別從不同執(zhí)行主體出發(fā)分析政策執(zhí)行偏差的，如丁煌等基于協(xié)同理論的視角分析了地方政府政策執(zhí)行力的內(nèi)在機理，提出了構(gòu)建利益激勵機制、積累社會資本、構(gòu)建政策執(zhí)行信息溝通機制、促進政策執(zhí)行民主化等措施[6]；曹珍和羅汝珍對企業(yè)參與職業(yè)教育的質(zhì)量報告進行分析，得出企業(yè)執(zhí)行政策的整體積極性不足、大企業(yè)對職業(yè)院校的輻射面不夠廣、校企雙贏效度未充分體現(xiàn)等問題，究其原因，主要是受政治、經(jīng)濟、文化、教育等因素的影響[7]；李玉倩和陳萬明運用交易成本理論分析了伙伴選擇成本、運行交易成本、資產(chǎn)專用性成本和準(zhǔn)租金攫取成本這四種制度性成本誘發(fā)產(chǎn)教融合參與主體虛幻化、形式化和功利化的集體主義困境[8]；羅汝珍從體制機制建設(shè)的角度出發(fā)，分析了產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的監(jiān)測主體、監(jiān)測內(nèi)容、監(jiān)測方法和模式以及體系，提出目前第三方監(jiān)測機構(gòu)缺乏，監(jiān)測體系不完善，檢測活動科學(xué)性不足導(dǎo)致政策執(zhí)行成效滯后[9]。

整體而言，已有的研究成果大多選取了單一的分析維度，忽視了其他可能的維度及其相互作用；從研究的方法來看，鮮少有采用質(zhì)性研究的方法來分析政策執(zhí)行偏差的影響因素；從研究視角的選擇上看，基于政策執(zhí)行過程理論的研究目前處于空白，所以，本研究依據(jù)政策執(zhí)行過程理論，輔之以扎根理論的質(zhì)性研究方法，構(gòu)建出包含技術(shù)、體制、利益、環(huán)境四個維度的分析框架，嘗試回答以下問題：訪談涉及的企業(yè)和學(xué)校是如何實施產(chǎn)教融合政策的；政策執(zhí)行過程中遇到了哪些棘手的問題；如何有效地破解產(chǎn)教融合、校企合作政策實施難題。

二、理論框架與研究方法

（一）理論框架

政策執(zhí)行過程理論源于西方，主要有史密斯的過程模式、麥克拉夫的互適模型以及高金的府際政策執(zhí)行溝通模型，三者各具側(cè)重點。史密斯的政策執(zhí)行過程模式主要從宏觀方面分析了影響政策執(zhí)行的因素，有理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體以及環(huán)境因素，并未深入分析執(zhí)行機構(gòu)與決策機構(gòu)（理想化政策的制定者）之間的相互作用關(guān)系、執(zhí)行機構(gòu)之間的博弈、執(zhí)行機構(gòu)與目標(biāo)群體的互適等問題，后兩者所構(gòu)建的模型對上述問題均有一定程度的彌補。因此，本文借助此模型分析決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行者之間的博弈、執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部的博弈、執(zhí)行者的自身特質(zhì)及其行動選擇等。

產(chǎn)教融合政策執(zhí)行是政策文本或政府話語體系下的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實形態(tài)的政策結(jié)果的過程。從政策執(zhí)行過程模型的分析內(nèi)容獲得啟發(fā)，將其納入到公共政策執(zhí)行建構(gòu)的技術(shù)、體制、利益、環(huán)境四個維度中。從技術(shù)的視角出發(fā)，主要分析政策內(nèi)容與復(fù)雜現(xiàn)實的關(guān)系、實體法與程序法的匹配度。體制視角下，討論我國縱向?qū)蛹壵g、橫向不同職能部門之間的博弈。利益視角下，討論作為政策執(zhí)行的兩大主體的特質(zhì)對其行動方向的作用。最后，基于文化視角，說明社會組織、區(qū)域差異以及層次差序現(xiàn)象對政策執(zhí)行偏差的影響。文章構(gòu)建了分析產(chǎn)教融合政策執(zhí)行偏差的模型，如圖1所示。

（二）研究方法

1.研究對象的選取。文章主要將政策執(zhí)行作為研究主題，以K 市的職業(yè)學(xué)校及其合作企業(yè)作為研究對象，旨在從政策執(zhí)行過程的角度分析影響政策執(zhí)行偏差的因素。采取個案研究的方法具有一定的針對性，有助于捕捉和追蹤政策實踐中涌現(xiàn)出來的新現(xiàn)象和新問題，同時通過對案例的分析也能夠很好地結(jié)合實踐并且驗證下文所提出的框架。

2.資料的收集與分析。資料的收集采用了半結(jié)構(gòu)化訪談的方法。在取得訪談對象同意的前提下，對11 名受訪者進行了半結(jié)構(gòu)化訪談，同時也參觀了相關(guān)學(xué)校的實訓(xùn)基地等，在此過程中了解到產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的現(xiàn)狀以及不同的政策客體對政策及其執(zhí)行狀況的看法。訪談的內(nèi)容主要包含以下幾個方面：（1）被訪談學(xué)校和企業(yè)是如何執(zhí)行產(chǎn)教融合政策的；換言之，二者是如何開展合作的，開展了哪些方面的合作；（2）被訪談企業(yè)和學(xué)校在合作的過程中有哪些收（受）益；（3）在執(zhí)行產(chǎn)教融合政策的過程中遇到了哪些方面的困難或挑戰(zhàn)；（4）被訪談企業(yè)和學(xué)校對政策（政府）有哪些建議或意見等。通過現(xiàn)場筆錄和手機錄音的記錄方式，將資料轉(zhuǎn)錄之后匿名處理用于進一步的分析。經(jīng)過一段時間的資料收集和整理工作，最終得到訪談逐字稿約五萬余字。

表1 研究對象基本信息

資料分析借助扎根理論的三級編碼方法，即開放編碼、主軸編碼和選擇編碼來分析產(chǎn)教融合政策執(zhí)行偏差的原因。開放編碼主要界定資料中發(fā)現(xiàn)的一般概念，抽象出包含政策目標(biāo)與復(fù)雜現(xiàn)實相互矛盾、實體法的繁榮與程序法的缺失等多個類屬；在此基礎(chǔ)上繼續(xù)挖掘各關(guān)聯(lián)類屬，通過異同比較在主軸編碼時確立了影響政策執(zhí)行的深層次原因。基于建構(gòu)的分析框架，最終選擇在編碼時，從技術(shù)、體制、利益、環(huán)境四個維度抽象得出產(chǎn)教融合政策執(zhí)行偏差的原因。在此，以部分資料為例展示編碼過程（如表2所示）。

表2 部分資料編碼分析的過程

三、產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的偏差

（一）執(zhí)行過程：政策的“偽動”執(zhí)行

政策的“偽動”執(zhí)行即象征性執(zhí)行，是地方對中央政策選擇性執(zhí)行的一種方式，這種選擇性執(zhí)行表現(xiàn)為地方政府對中央的弱反抗[10]。近幾年來中央層面促進產(chǎn)教融合、校企深度合作的政策頻發(fā)，要求企業(yè)增強責(zé)任意識，學(xué)校與企業(yè)在課程開發(fā)、實訓(xùn)基地建設(shè)、人才培養(yǎng)方案的制定等方面密切結(jié)合，基于這樣的壓力，中央對地方施壓，地方對學(xué)校施壓，進而出現(xiàn)了政策的“選擇性執(zhí)行”現(xiàn)象。企業(yè)為了響應(yīng)國家號召體現(xiàn)承擔(dān)教育的責(zé)任意識，只是有效利用學(xué)校的土地資源來實現(xiàn)自己生產(chǎn)的目的?！斑@個專業(yè)在市場上存在很大的缺口，預(yù)計K 省未來這個行業(yè)的人才缺口將達到2—10 萬人左右。我們選擇和XX 職業(yè)高級中學(xué)合作，他們?yōu)槲覀兲峁﹥蓪訕堑膱龅兀覀兺顿Y建設(shè)人才培養(yǎng)基地。”（訪談資料：GDGM20200928）“目前我們與學(xué)校的合作就是，學(xué)校有ZP（專業(yè)縮寫）這個專業(yè)，他們給我們提供場地，學(xué)生定期到這邊學(xué)習(xí)，了解整個工作流程，設(shè)備設(shè)施等都是我們自己的，技術(shù)這塊兒也是我們自己做?！保ㄔL談資料：GDZP20200928）同時，學(xué)校為了完成來自上級部門下達的目標(biāo)，制定了屬于自己的“執(zhí)行計劃”?！爸皩W(xué)校只是為我們企業(yè)提供一個場地，我們來培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)的學(xué)生，設(shè)備等都是我們自己的。但是現(xiàn)在學(xué)校好像有指標(biāo)要完成，就會有一些茶藝師和糕點師的培訓(xùn)等，我們派企業(yè)的人員過去學(xué)習(xí)，雖然這些對我們行業(yè)一點用處都沒有，但是這也是校企合作的一個方面?！保ㄔL談資料：GDZP20200928）

（二）執(zhí)行結(jié)果：校企雙主體無法雙贏

政策執(zhí)行過程的表面化，一方面與中央層面政策制定的初衷相悖，另一方面學(xué)校和企業(yè)由于無法實現(xiàn)雙贏而達不到長效合作的效果。在訪談中我們了解到，從學(xué)校的角度來看：“一句話，我們學(xué)校是巴不得和企業(yè)實現(xiàn)無縫對接的，因為企業(yè)的生產(chǎn)線也好設(shè)備也好都是最新潮的，我們很想把學(xué)生送過去培養(yǎng)，但是企業(yè)更多的是把學(xué)生當(dāng)成勞動力。他們達不到比如說培養(yǎng)熟練的技術(shù)工這些教學(xué)目標(biāo)的，他們也不愿意這樣來培養(yǎng)我們的學(xué)生?！保ㄔL談資料：JGTS20200930）從企業(yè)的角度來看：“如何實現(xiàn)產(chǎn)教融合未來還有很長的路，這其中有很多真空，比如這個過程中企業(yè)的收益從何而來？另一方面，公立學(xué)校收益本來就少，又如何實現(xiàn)校企共贏呢？”（訪談資料：GDGM20200927）此次訪談對象我們選取的是公立的職業(yè)學(xué)校及其合作企業(yè)，其中突出問題表現(xiàn)為公立學(xué)校的公益性與企業(yè)的經(jīng)營性矛盾凸顯，導(dǎo)致公立學(xué)校與企業(yè)的合作停留在“借地育人”的層面。

四、案例分析

（一）技術(shù)維度

從技術(shù)視角出發(fā)，我們關(guān)注的是政策目標(biāo)及其實現(xiàn)路徑。政策內(nèi)容反映的是決策者對政策實施效果的理想刻畫，具有整體性和系統(tǒng)性特征；同時，政策制定一般情況下都是滯后于社會發(fā)展需求的。政策的理想化程度高、可操作性弱等都會影響政策執(zhí)行效果，具體表現(xiàn)為政策文本與復(fù)雜現(xiàn)實之間的矛盾、宏觀規(guī)劃多于實施細則。

1.政策文本的“柔性”與復(fù)雜現(xiàn)實的“剛性”。《國務(wù)院關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》中明確指出“支持公辦職業(yè)學(xué)校利用自身有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)與企業(yè)進行多種合作形式的辦學(xué)；鼓勵支持企業(yè)到職業(yè)學(xué)校共建生產(chǎn)線、生產(chǎn)性實習(xí)工廠，探索校企股份制合作、獨資經(jīng)營、租賃承包、前校后廠等多種校企合作模式”[11]。一方面，中央的政策文本大多以“支持”“鼓勵”“帶動”等導(dǎo)向性詞匯行文，缺乏強制性；另一方面，中央政府并沒有考慮到企業(yè)、公立學(xué)校均作為具有利益偏好的理性經(jīng)濟人，需要掌握一定的行動資源[12]才能有效實現(xiàn)自己的目的，同時政企校三方信息不對稱以及無法實現(xiàn)共贏會導(dǎo)致政策執(zhí)行的形式化，集中體現(xiàn)了政策文本之“柔”與復(fù)雜現(xiàn)實之“剛”之間的矛盾。政策文本中采取鼓勵性的話語“支持職業(yè)學(xué)校與民營（中?。┢髽I(yè)合作培養(yǎng)技能人才”[13]，然而現(xiàn)實的情況是對于平均壽命不足三年的中小型企業(yè)而言，由于自身發(fā)展的局限性無法與學(xué)校建立長效合作機制而難以實現(xiàn)深度的校企合作?！跋裎覀儗W(xué)校的專業(yè)都是服務(wù)型的，涉及的大都是微小企業(yè)，由于小微企業(yè)自身的生存發(fā)展局性，今天在明天還在不在，我們就不得而知了，這是我們現(xiàn)在面臨的一個蠻困難的問題。”（訪談資料：PLSP20200926）公辦學(xué)?；谧陨淼墓嫘?，同時也要避免國有資產(chǎn)的流失，因而在校企合作中處于進退兩難的處境。“因為我們是公辦學(xué)校，是不能有任何收益的，即使企業(yè)來了，我們也無法推進，因為任何事情都是需要成本的?！保ㄔL談資料：JGTP20200930）因此，若不跨域這一現(xiàn)實藩籬，產(chǎn)教則難以實現(xiàn)突破性的融合。

2.實體法的繁榮與程序法的缺失。國家層面的及現(xiàn)有的省級層面促進產(chǎn)教融合、校企合作的政策在大方向上均為利好政策，但絕大多數(shù)都是缺乏實施細則的。“這樣說吧，關(guān)于產(chǎn)教融合、校企合作的政策文件，多是‘實施意見’‘實施辦法’‘通知’等，缺少實施細則，導(dǎo)致其操作性不強?！保ㄔL談資料：JYSP20200925）“職教20 條” 為促進校企深度合作提出“校企合作中，學(xué)?？梢詮闹蝎@得智力、專利、教育、勞務(wù)等報酬”“給予企業(yè)金融、財政、土地、信用支持”“完善企業(yè)經(jīng)營管理和技術(shù)人員與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、骨干教師相互兼職兼薪制度等?！笔紫龋@需要承擔(dān)政策實施任務(wù)的發(fā)改委、工信部、財政部、教育部、人社廳等相關(guān)職能部門出臺配套的實施細則。比如在經(jīng)濟激勵方面，地方政府要帶動相關(guān)的職能部門將財政、土地、信用激勵的具體辦法以政策形式出臺，讓企業(yè)切身感受到參與產(chǎn)教融合、校企合作可以獲得具體的紅利，否則“鉆空子”現(xiàn)象便會出現(xiàn)，“政府確實出臺了很多政策，比如說減免稅收的政策，其實（地方）政府根本沒有執(zhí)行，企業(yè)嘗不到這個甜頭。政府只是畫了個‘餅’給你，沒有告訴你具體怎么去吃。”（訪談資料：JGTS20200930）其次，地方政府要明確公辦學(xué)校與企業(yè)對接的具體實施辦法；同時，地方政府也要對校企之間人員的互兼互薪制度做詳細的說明；再者，校企對接過程中涉及到違規(guī)行為的處理辦法也要相應(yīng)地做出詳細說明。否則“政策出來會有一些漏洞，企業(yè)直接找一個學(xué)校簽訂校企合作合同，享受國家的優(yōu)惠政策，不落到實處?！保ㄔL談資料：PLQT20200929）最后，在保障學(xué)生基本權(quán)益方面，應(yīng)對不同專業(yè)學(xué)生的實習(xí)補貼做最小閾值的規(guī)定。在訪談中我們了解到：“關(guān)于學(xué)生到工廠實習(xí)的補助問題，主要還是看專業(yè)，比如說我們K 市的公辦幼兒園，他們不可能給我們學(xué)生福利待遇的，因為他們是公辦的，它的每一項資金都是專項撥款的，他其實沒有這部分款項來給我們學(xué)生發(fā)放補助的。反過來還需要我們的學(xué)生交一些代教費和伙食費的。”（訪談資料：JGTS20200930）由此可見，完善程序法是實現(xiàn)實體法目標(biāo)的關(guān)鍵。

（二）體制維度

1.縱向——層級制組織結(jié)構(gòu)下政治權(quán)威的碎片化。“盡管我國的政治體制具有高度的權(quán)威性，但是條塊所造成的矩陣組織彼此割裂，這使得真正的權(quán)威是支離破碎的?！盵14]在政策執(zhí)行過程中“國家利益部門化”“部門利益最大化”“自利型政府”現(xiàn)象普遍存在[15]。在產(chǎn)教融合政策實施的過程中，各政府部門秉承“部門本位”的理念，地方財政部門不僅要服從地方政府的管理也要聽從中央財政部門的意見，“GDP 至上原則”下，作為基層政府的財政部門會面臨來自多個委托方的不同要求，因而會產(chǎn)生多重目標(biāo)之間的沖突。地方財政尤其是相對落后的地區(qū)，由于公共支出的壓力，當(dāng)面對來自于不同上級部門的要求時表現(xiàn)得無能為力。這種壓力型體制也會導(dǎo)致政策的“選擇性執(zhí)行”。這里的壓力主要來源于目標(biāo)任務(wù)壓力和監(jiān)督考核評估壓力。我國各級政府間的關(guān)系和政府治理的特征表現(xiàn)出很強的“行政發(fā)包制”特點[16]，這一原則決定了下級政府必須對上級政府的發(fā)包任務(wù)負責(zé)。近幾年來中央層面促進產(chǎn)教融合、校企深度合作的政策頻發(fā)，要求企業(yè)增強責(zé)任意識，學(xué)校與企業(yè)在課程開發(fā)、實訓(xùn)基地建設(shè)、人才培養(yǎng)方案的制定等方面密切結(jié)合，基于這樣的壓力，中央對地方試壓，地方對學(xué)校施壓，進而出現(xiàn)了政策的“選擇性執(zhí)行”現(xiàn)象。企業(yè)為了響應(yīng)國家號召體現(xiàn)自己承擔(dān)教育的責(zé)任意識，只是有效利用學(xué)校的土地資源來實現(xiàn)自己生產(chǎn)的目的。同時，學(xué)校為了完成來自上級的目標(biāo)任務(wù)，制定了屬于自己的“執(zhí)行計劃”。換言之，學(xué)校和企業(yè)的合作一定程度上是響應(yīng)上級的政治權(quán)威而已。

2.橫向——同級政府不同職能部門間的協(xié)同性差。地方政府在面臨理性人和代理人的雙重角色沖突時，會通過虛泛響應(yīng)中央指令來掩護自利訴求的本心，最終政府間關(guān)系表現(xiàn)為“凝聚為表、疏離為實”的分立型聯(lián)合體[17]。地方政府一方面要為自身發(fā)展盡心竭力，同時又肩負著上級委托的任務(wù)，地方政府的角色就變?yōu)槔硇匀思娲砣?，此時，同級政府不同職能部門間會出現(xiàn)各自為政的“隱蔽行為”。以教育部和人社部為例，二者在資源汲取上徑自運作。雖然雙方聯(lián)發(fā)《關(guān)于做好技工學(xué)校招生工作的通知》，一方面要推進將技工學(xué)校納入職業(yè)教育統(tǒng)一招生平臺的進程，擴大技工學(xué)校的招生；另一方面要嚴(yán)懲生源封鎖和地方保護主義行為。然而，現(xiàn)實的情況是學(xué)生在招生平臺上鮮少見到技工學(xué)校的名單，地方保護主義叢生。在訪談中我們了解到“他們是地方保護主義，打壓技工學(xué)校。他們（教育部）管的中職學(xué)校也就是職高，我們（技工學(xué)校）根本進不到學(xué)校去。比如說XX 的職高就給下面的中學(xué)下指標(biāo)，要求中學(xué)的校長必須要為其送多少學(xué)生，我們（技工學(xué)校）都不在招生報上，學(xué)生根本都看不到我們的招生信息，怎么來填報（我們學(xué)校）？”（訪談資料：JGTS20200930）“教育部和人社部雙方?jīng)]有利益的交叉點，技工學(xué)校屬人社部管，很大程度上得不到他們（教育部）的支持。我有個同學(xué)在人社部當(dāng)副局長，某技師學(xué)院的某院長帶人到中職學(xué)校去宣傳（招生），但無法進入學(xué)校去。”（訪談資料：YNUT20200922） 在我國這樣一個非完全中央行政控制的體制當(dāng)中，表面上二者響應(yīng)了國家的號召，為職業(yè)教育和社會的發(fā)展共同努力，當(dāng)面臨利益和角色沖突時，將自身的訴求藏于服從政治權(quán)威的外殼之下，集中體現(xiàn)了我國政府職能部門間協(xié)同性不足。

（三）利益維度

1.“行為人”與“理性人”的對決。約束條件下的最大化行為是理性人的典型決策模式。然而隨著經(jīng)濟學(xué)界對“理性人”的質(zhì)疑呼聲越來越高，“行為人”進入研究者的視野，也就是研究者普遍關(guān)注能力和動機的綜合作用，既探討個體是否擁有實現(xiàn)某類最優(yōu)決策的能力，又側(cè)重親社會性、公正、聲譽等社會動機對個體決策的影響[18]。此前的研究中，企業(yè)作為“理性人”的角色代入感較為濃厚?；趯W(xué)者們紛紛提出要增強企業(yè)的社會責(zé)任意識，國家也以政策文本的形式將企業(yè)開展校企合作的情況納入企業(yè)的社會責(zé)任報告當(dāng)中。作為理性人，職業(yè)院校希望通過與企業(yè)的合作促使學(xué)生跨過理論與實踐的鴻溝，即獲得實習(xí)實訓(xùn)資源；企業(yè)則想要通過與學(xué)校合作獲得人力資源和場地資源等。企業(yè)最想解決的是勞動力問題，學(xué)校則以人才培養(yǎng)為本，二者都會通過合作最大化實現(xiàn)自己的目標(biāo)?！捌髽I(yè)解決勞動力問題才是他最大的目的，培養(yǎng)學(xué)生只是順帶的，他們會認(rèn)為學(xué)生畢業(yè)之后就會離開企業(yè)，那么自己就白費力氣了。不可能上升到為國家培養(yǎng)人才這樣的高度，他可能更多的就是為了自己的經(jīng)濟利益。企業(yè)現(xiàn)在更愿意合作的是，比如說針對一條生產(chǎn)線，企業(yè)如果需要我們的學(xué)生，就會看看我們學(xué)校有沒有場地，緊接著就會把這條生產(chǎn)線建到學(xué)校，當(dāng)然肯定是淘汰了的設(shè)備，然后就針對這條生產(chǎn)線來培訓(xùn)學(xué)生，就是很簡單的這種合作?！保ㄔL談資料：JGTS20200930）作為“行為人”，企業(yè)也會關(guān)注自己的社會聲譽、親社會性等，切身地為學(xué)生的生存發(fā)展考慮以樹立企業(yè)形象。當(dāng)“理性人”和“行為人”目標(biāo)有吻合的部分，企業(yè)也會深入地參與到校企合作當(dāng)中，但是在這個過程中“理性人”依舊是戰(zhàn)勝了“行為人”的。對企業(yè)管理人員進行訪談時了解到“一方面，我們企業(yè)要考慮到未來的市場，另一個也要對這些學(xué)生負責(zé)任，我們引導(dǎo)學(xué)生選擇了這個行業(yè)，那么這個行業(yè)的前景我們一定要考慮。我們提出來的口號就是，讓學(xué)生通過努力地學(xué)習(xí)，擁有一技之長，將來走上社會之后能夠自食其力，說高一點就是可以有尊嚴(yán)地活著?！保ㄔL談資料：GDGM20200927）企業(yè)既有“理性人”的一面，也有“行為人”的一面，當(dāng)“行為人”戰(zhàn)勝“理性人”時，校企深度合作便會推進。

2.執(zhí)行者的特質(zhì)與行動選擇。執(zhí)行者的特質(zhì)決定了其行動選擇方向。根據(jù)執(zhí)行者的特質(zhì)，低端企業(yè)、中端企業(yè)、高端企業(yè)分別會選擇和中等職業(yè)學(xué)校、高等職業(yè)院校、職業(yè)類本科院校及普通本科院校合作。然而，在現(xiàn)實中，各層次的職業(yè)院校都會出現(xiàn)“高不成、低不就、中不通”的情形。校企雙方建立長久且深入的合作以需求的對等匹配為基礎(chǔ)，即這種需求對雙方而言都是重要的稀缺性資源[19]。校企雙方的互補性不足主要體現(xiàn)為雙方無法完全實現(xiàn)對彼此稀缺性資源的滿足。具體表現(xiàn)為以下幾個方面。首先，中職學(xué)生的素質(zhì)無法滿足企業(yè)一線對產(chǎn)業(yè)工人的技術(shù)和能力需求，企業(yè)的外部性難以內(nèi)部化；其次，對于中職學(xué)校而言，其合作企業(yè)大多為中小微企業(yè)，在優(yōu)勝劣汰的競爭壓力下，他們的存活才是根本問題；企業(yè)對教學(xué)的貢獻率不足，企業(yè)往往重生產(chǎn)輕人才培養(yǎng)，很大程度上無法滿足學(xué)校的教學(xué)目標(biāo)。在對幼兒專業(yè)的教師訪談中了解到“一句話，我們學(xué)校是巴不得和企業(yè)實現(xiàn)無縫對接的，因為企業(yè)他們的生產(chǎn)線也好設(shè)備也好都是最新潮的，我們很想把學(xué)生送過去培養(yǎng)，但是企業(yè)更多的是把學(xué)生當(dāng)成勞動力。他們達不到比如說培養(yǎng)熟練的技術(shù)工這些教學(xué)目標(biāo)的，他們也不愿意這樣來培養(yǎng)我們的學(xué)生。”（訪談資料：JGTS20200930）

（四）環(huán)境維度

影響政策執(zhí)行的環(huán)境因素是指與政策執(zhí)行有直接或間接關(guān)系的各種外部要素的總和，包括政治、經(jīng)濟、文化等社會環(huán)境，也包括政策所處的自然環(huán)境。這里的社會環(huán)境主要是指層次差序現(xiàn)象，自然環(huán)境是指地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異導(dǎo)致政策執(zhí)行異化。

1.社會組織。社會組織是處于政府、企業(yè)、學(xué)校之間，發(fā)揮溝通、協(xié)調(diào)、咨詢、監(jiān)督、管理等作用和職能的具有獨立法律地位的主體[20]。問題反饋平臺、稀缺資源、有效信息的缺失已經(jīng)成為制約產(chǎn)教融合的技術(shù)性障礙，搭建產(chǎn)教融合信息交流平臺，是推進產(chǎn)教融合的基本要求，也是當(dāng)前的薄弱環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為學(xué)校、企業(yè)有問題無處反饋、反饋無效而停止反饋等?！澳壳拔覀冇龅絾栴}都是自行解決，沒有以文本的形式主動向政府反映，我們一般都是主動尋求解決方案來達成我們的教學(xué)目標(biāo)。因為反饋也沒用?！保ㄔL談資料：JGTS20200930）缺乏橫向溝通的多向度反饋機制，導(dǎo)致校企合作問題擱置，政策執(zhí)行停滯不前。

2.地區(qū)差異。不同地區(qū)因地理位置、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、教育發(fā)展水平的不同，政策執(zhí)行也有一定的地區(qū)差異。整體而言，東部沿海地區(qū)教育發(fā)展水平高于經(jīng)濟相對落后的中西部地區(qū)。對于校企合作而言，沿海地區(qū)的政策靈活性、財政供給、企業(yè)的參與度、公眾對政策的感受度都優(yōu)于中西部地區(qū)。訪談中了解到“在發(fā)達地區(qū)，比如說廣東，以電工專業(yè)為例，工廠直接把他的廠房開到學(xué)校里頭，它的汽車專業(yè)和工廠聯(lián)合辦學(xué)，開門營業(yè)，汽車打蠟，什么都做得，這個是能產(chǎn)生經(jīng)濟效益的。但是我們做不到這一步，畢竟云南是相對而言比較落后的?！保ㄔL談資料：JGTS20200928）

3.層次差序。層次差序上，一方面表現(xiàn)為重點學(xué)校、支柱型企業(yè)先于非重點學(xué)校、中小微企業(yè)獲得產(chǎn)教融合政策的支持；另一方面政府、企業(yè)、學(xué)校先于家長、學(xué)生了解到產(chǎn)教融合的政策措施。產(chǎn)教融合、校企合作政策的落實不僅需要來自政府層面、學(xué)校層面的支持以及企業(yè)方的配合，也需要學(xué)生、家長深入了解政策的內(nèi)容、政策實施的效果等。在訪談中我們也了解到，“政策執(zhí)行的好壞不僅需要政府的支持，也需要教科部門的評估和宣傳，同時也需要家長的認(rèn)可等?！保ㄔL談資料：PLSP20200927）因此，教育部門等對政策的宣傳力度影響著人們對政策的理解程度，直接關(guān)系到政策的實施。

五、結(jié)論與建議

（一）地方性產(chǎn)教融合法律制度亟待“落地”

行為公共政策的研究告訴我們，通過降低政策的認(rèn)知成本可以提高政策的執(zhí)行效率，即政策文本中的各類項目要容易接觸、理解和使用[18]。在立法層面，要將各執(zhí)行主體在產(chǎn)教融合中的法律責(zé)任明晰化，尤其是政府與企業(yè)、企業(yè)與學(xué)校、企業(yè)與學(xué)生、學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系，強化政策剛性、保障各主體權(quán)益的同時防止產(chǎn)教融合中各主體對接過程中違規(guī)行為的出現(xiàn)。此外，產(chǎn)教融合制度“落地”亟待地方完善程序法，將原則性的規(guī)定轉(zhuǎn)化為可操作性的實施細則，讓校企“心動”。在優(yōu)惠激勵機制上，盡快出臺對企業(yè)在財政、信用、土地、稅收等方面經(jīng)濟激勵的相關(guān)實施細則，讓企業(yè)能夠切實感受到政策紅利。比如地方政府要適當(dāng)降低享受稅收政策的準(zhǔn)入條件，對參與產(chǎn)教融合的不同性質(zhì)、不同規(guī)模、不同行業(yè)的企業(yè)，根據(jù)其參與程度給予不同的稅收優(yōu)惠，對非國有企業(yè)中的中小微企業(yè)，應(yīng)當(dāng)有側(cè)重地免征企業(yè)所得稅、個人所得稅、對企業(yè)繳納的教育費附加給予一定比例的返還等；銀行對參與產(chǎn)教融合的中小微企業(yè)適當(dāng)提高放貸的額度等。在成本補償機制上，政府可設(shè)產(chǎn)教融合專項基金對企業(yè)為學(xué)生提供的師傅、技術(shù)、設(shè)備、操作場地等資源按照一定的比例進行獎勵或補償。在收益分享機制上，明確公辦學(xué)校與企業(yè)合作中的權(quán)責(zé)關(guān)系，資源共享關(guān)系，利益分配細則等。

（二）監(jiān)督型政府治理能力亟待提升

在“政治錦標(biāo)賽”和“分稅制”等制度設(shè)計下形塑了“發(fā)展型政府”模式[21]，政策執(zhí)行偏差是以經(jīng)濟發(fā)展為主要目標(biāo)的發(fā)展型政府治理模式下的必然結(jié)果。在這一理念指導(dǎo)下，催生了逐級傳導(dǎo)的壓力型體制，導(dǎo)致各級地方政府為了實現(xiàn)目標(biāo)而實現(xiàn)目標(biāo)。因此，政府要落實“放管服”，要從具體的事務(wù)中抽身出來，運用法律、制度、行政等手段發(fā)揮統(tǒng)籌全局的協(xié)調(diào)能力，比如政府牽頭制定校企合作章程，規(guī)范校企合作行為，建立校企合作利益保障機制等；同時也要對政策執(zhí)行的實效進行有效地監(jiān)督，及時跟蹤和評估，并對執(zhí)行過程中的問題加以科學(xué)診斷適時調(diào)整。公辦職業(yè)學(xué)校（包括技工學(xué)校）受制于自身性質(zhì)等因素在推進產(chǎn)教融合過程中受阻，企業(yè)無法在參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)過程中滿足自身的利益訴求，導(dǎo)致校企難以雙贏，因此，在保證國有資產(chǎn)不會流失的前提下，解決校企合作難的問題，需要地方政府聯(lián)合各部門成立產(chǎn)教融合辦公室，引導(dǎo)（遴選）企業(yè)與職業(yè)學(xué)校合作。在此過程中，各職能部門之間要實現(xiàn)協(xié)同治理，牽頭并聯(lián)合行業(yè)、企業(yè)以及學(xué)校共同制定校企合作的投資制度、合作制度、責(zé)任制度以及評價制度，發(fā)揮政府對資源的整合和配置作用。

（三）校企互適互信互配互利實現(xiàn)共建共管共教共贏

校企互適實現(xiàn)共建。這里主要解決校企雙方互補性資源的匹配度問題，一是校企雙方基于自身的發(fā)展需求自愿選擇合作，二是雙方需求的資源通過市場購買等方式不能瞬間滿足，三是雙方可以實現(xiàn)利益共享和風(fēng)險共擔(dān)。經(jīng)過相互“打量”之后二者基于共同的目標(biāo)和愿景，在合作條件、合作方式、資源共享等細節(jié)上達成共識，共建一個“產(chǎn)教融合項目”。如杭州西湖職業(yè)高級中學(xué)與合作企業(yè)共建了產(chǎn)教融合大樓，共同運營酒店，同時大樓中還設(shè)有技術(shù)培訓(xùn)中心和產(chǎn)品培育中心等。校企互信實現(xiàn)共管。相互信任是校企合作的前提條件，雙方通過簽署共同遵守的合作協(xié)議，保障合作關(guān)系的長效發(fā)展。二者相互信任，相互依存，共同參與，共同管理，企業(yè)提供人力資源、物力資源、合作開發(fā)培訓(xùn)項目、合作生產(chǎn)項目、合作研發(fā)項目、合作經(jīng)營項目等，學(xué)校與企業(yè)共同制定學(xué)生的培養(yǎng)計劃、實習(xí)計劃、必修課程、選修課程等；在企業(yè)內(nèi)部為學(xué)生打通晉升通道，在學(xué)校內(nèi)部為學(xué)生提供升學(xué)通道，既保障企業(yè)利益又兼顧學(xué)校的育人目標(biāo)，同時也促進學(xué)生的成長。校企互配實現(xiàn)共教。這里主要是指校企相互配合，共同打造以校企分別為主導(dǎo)的教學(xué)、生產(chǎn)、實習(xí)、科研平臺。比如對于中職學(xué)校的學(xué)生而言，分別針對高一、高二、高三的學(xué)生開設(shè)以學(xué)校為主導(dǎo)的“教學(xué)+實習(xí)”平臺、以校企主導(dǎo)的“實習(xí)+生產(chǎn)”平臺、以企業(yè)為主導(dǎo)的“生產(chǎn)+科研”平臺等，最終實現(xiàn)校企互利共贏。

（四）搭建信息反饋平臺整合多向度溝通網(wǎng)絡(luò)

搭建產(chǎn)教融合、校企合作信息平臺。各省應(yīng)建立職業(yè)教育校企合作委員會，暢通信息反饋渠道，解決校企合作中遇到的難題。在訪談中了解到，政策執(zhí)行過程中即使遇到了問題由于缺乏暢通的反饋渠道、信息反饋程序繁瑣等導(dǎo)致問題擱置。因此，在縱向?qū)用?，為暢通科層組織內(nèi)部信息流動渠道，可以考慮必要時的跨層級的直接信息反饋和交流；橫向維度上，可以依托大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，形成向上收斂、向下發(fā)散、橫向聯(lián)通的信息溝通網(wǎng)絡(luò)和跨區(qū)域、跨層級、跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制[22]。以便問題能夠得到及時地反饋，中央和地方也能夠在有效時間內(nèi)做出相應(yīng)調(diào)整，推進政策執(zhí)行。各地的文化宣傳委員會要加大對職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的宣傳力度，力求做到家喻戶曉，提升產(chǎn)教融合的文化影響力，比如各地可根據(jù)實際情況積極舉辦“職業(yè)教育產(chǎn)教融合宣傳周”，將產(chǎn)教融合成功的典型事例予全民共享等，提升職業(yè)教育在國民心中的地位。