劉家璞

1月21日，由檢察日報社主辦的2020年度十大法律監(jiān)督案例評選揭曉，萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟專案（以下稱“萬峰湖專案”或?qū)０福┤脒x，并排在首位。獲知評選結(jié)果，辦案百味涌上我的心頭。

2020年12月24日，最高檢在貴州省興義市對萬峰湖專案辦案效果進(jìn)行檢察聽證，在與會各方代表的一致肯定下，最高檢官方網(wǎng)站對外宣布專案結(jié)案，標(biāo)志著該案的辦理落下帷幕。從結(jié)案到入選，心中仍難以平復(fù)，擇關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)記錄下來，這是對辦案過程的紀(jì)念，因?yàn)闅v史不可忘記;更是對未來工作的鋪墊，該案是最高檢直接立案辦理的首起公益訴訟案件，以后再辦案件，一定是在這個基礎(chǔ)上的超越?，F(xiàn)試用拙筆淺記之。

開局之艱

2019年11月12日至14日，根據(jù)最高檢第八檢察廳胡衛(wèi)列廳長指派，我和同事牟琦赴貴州省黔西南州檢察院采取面對面交流的方式開展“辦案+培訓(xùn)+研究”新型培訓(xùn)試點(diǎn)工作，座談交流時黔西南州檢察機(jī)關(guān)的同志提供了4條他們認(rèn)為比較重大的案件線索，其中一條就是萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損問題，2016年、2017年中央環(huán)保督察兩次指出該問題，貴州方面下了很大力氣，但問題仍不能徹底解決，有的地方甚至出現(xiàn)了越整治違法情況越突出的逆循環(huán)，我們和黔西南州院檢察長劉青等同志實(shí)地查看了湖面上非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖情況，感覺萬峰湖生態(tài)環(huán)境受損問題確實(shí)非常嚴(yán)重。需要說明的是，萬峰湖地處黔、桂、滇三?。▍^(qū)）接合部，屬于珠江源頭南盤江水系，水域面積176 km3，最大庫容 102.6 億m3，僅次于鄱陽湖、洞庭湖、太湖、洪澤湖，系1998 年國家重點(diǎn)工程天生橋電站建成攔截南盤江而形成，是國家“西電東送”的重要能源基地，也是珠江三角洲水質(zhì)調(diào)劑的重要源泉。萬峰湖“一水連三?。▍^(qū)）”，既是三省（區(qū)）的水上黃金運(yùn)輸線，又是“珠三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要水源供給地，其水質(zhì)狀況直接關(guān)系到“珠三角”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展甚至國家堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策的實(shí)施，直接關(guān)系到兩岸三省（區(qū)）人民群眾的生產(chǎn)生活和可持續(xù)發(fā)展，其水域污染的治理具有重要戰(zhàn)略意義。

問題擺在了面前，怎么辦？萬峰湖非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖問題由來已久，問題最嚴(yán)重的地區(qū)廣西隆林、西林是國家級貧困縣甚至是深度貧困縣，整治起來是否會影響脫貧攻堅(jiān)問題？再加上萬峰湖地處黔、桂、滇三省（區(qū)）接合部，任何一省檢察機(jī)關(guān)辦理都存在困難，最高檢立案辦理最為合適。但最高檢此前從未直接立案辦理過公益訴訟案件，沒有前例可循，難！特別是此時導(dǎo)致萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損的違法主體并不能準(zhǔn)確確定，以民事公益訴訟或是行政公益訴訟立案都存在困難，因此，難上加難！

劉家璞（中） 向廣西來的同志介紹案件情況。（來源：作者供圖）

只要有主動性，方法總比困難多。經(jīng)慎重分析，我們認(rèn)為國家設(shè)計(jì)檢察公益訴訟制度就是為了保護(hù)重大國家利益和社會公共利益，督促行政機(jī)關(guān)依法行政，萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損就是其中的典型。違法主體不能確定，我們可以以事立案。最高檢黨組高度重視，張軍檢察長親自部署。

思路一定，立馬行動。一方面，我們建議黔西南州院啟動程序，起草提請最高檢直接立案辦理此案的請示報告，通過省院上報;另一方面，我們起草了《赴黔西南州指導(dǎo)開展“培訓(xùn)+辦案+研究”的情況報告》，建議最高檢對萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損問題直接立案。貴州方面行動迅速，2019年11月28日貴州省院即向最高檢上報了《關(guān)于提請最高人民檢察院對萬峰湖流域治理立案的專項(xiàng)報告》，我們在第一時間對報告進(jìn)行了審查，結(jié)合我們在黔西南州的初步調(diào)查情況，起草了《關(guān)于萬峰湖環(huán)境污染案件線索的調(diào)查報告》，建議最高檢“對萬峰湖環(huán)境污染情況以事立案直接啟動公益訴訟檢察程序”。2019年12月11日，最高檢決定直接啟動公益訴訟檢察立案程序，成立由張雪樵副檢察長擔(dān)任組長、主辦檢察官的專案組。

至此，由最高檢推動解決萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損問題，塵埃落定，最高檢直接立案辦理的第一起公益訴訟案件由此誕生。

協(xié)同之難

欲治其病，必辨其癥。經(jīng)查，萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損情況具有全流域性，是長期積累而成的，主要原因是廣西、貴州、云南三?。▍^(qū)）水域分割管理，治理主體分散，治理步調(diào)不一，治理力度不同，導(dǎo)致非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖及非法捕魚等問題久治不絕，甚至越治越亂。同時還存在上游干支流城鎮(zhèn)污水處理能力不足、沿湖村屯污水收集管網(wǎng)建設(shè)滯后，甚至還有工業(yè)污染等損害萬峰湖生態(tài)環(huán)境問題。經(jīng)分析，專案組認(rèn)為，無論是對萬峰湖不能依法開發(fā)利用，還是對違法問題不能嚴(yán)厲打擊，問題根源都是三地不能協(xié)同，只有協(xié)同三地，才能實(shí)現(xiàn)萬峰湖治理。

廣西、貴州、云南三地高層主要領(lǐng)導(dǎo)在整治萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損問題上達(dá)成了高度一致。上行下效，市縣兩級檢察機(jī)關(guān)照此辦理，得到了當(dāng)?shù)攸h委、政府的大力支持，為專案順利推進(jìn)營造了良好的辦案環(huán)境。

檢察公益訴訟是項(xiàng)新制度，雖然公益訴訟檢察職能已經(jīng)寫入了《人民檢察院組織法》，但是機(jī)構(gòu)還不健全，人員還不到位，特別是基層多數(shù)還與民事檢察、行政檢察合署辦公，“三人臺”“二人轉(zhuǎn)”情況普遍，有的地方甚至是“獨(dú)角戲”，辦案力量嚴(yán)重不足。基層難，最高檢也難！當(dāng)前公益訴訟檢察辦案的法定領(lǐng)域是“4+1”，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域僅是其中之一，我所在的辦案組只有兩名正式人員，人手嚴(yán)重短缺，這么大案件，沒有人，怎么辦？

這時我們想到了最高檢院領(lǐng)導(dǎo)要求注重發(fā)揮省級院、分州市院、縣級院的作用，探索一體化辦案模式的批示，加上我有曾在反貪局工作八年的經(jīng)歷，參加過中央紀(jì)委組織的專案，有一定的經(jīng)驗(yàn)。對！利用檢察機(jī)關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的體制優(yōu)勢，以一體化方式，組成專案組辦理此案。2020年1月16日我們以八廳名義向三省級院公益訴訟檢察部門下發(fā)了《關(guān)于開展萬峰湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)專案有關(guān)工作的通知》，明確本案由最高檢統(tǒng)一負(fù)責(zé)，自立案至案件結(jié)束，最高檢統(tǒng)一管理案件線索，統(tǒng)一調(diào)配辦案力量，統(tǒng)一對外宣傳口徑。三地檢察機(jī)關(guān)熱情高漲，我們很快從三地三級檢察機(jī)關(guān)上報的人員名單中確定47名辦案骨干，加上我廳參與專案的6名同志，一支50多人的辦案隊(duì)伍組建起來了。至此，辦案環(huán)境和辦案力量都已不是問題，可以大干一場了。

疫情之困

天有不測風(fēng)云。2020年春節(jié)前，新冠肺炎疫情暴發(fā)。現(xiàn)場去不了，抽調(diào)的隊(duì)伍見不了面，辦案工作無法推進(jìn)。還是一體化辦案的啟發(fā)，人員不足，化零為整;問題落實(shí)，化整為零！

據(jù)此思路，我們制定了《關(guān)于辦理萬峰湖生態(tài)環(huán)境公益受損案件的工作方案》，一方面，要求各地盡快摸排案件線索，但要統(tǒng)一上報，由最高檢統(tǒng)一管理。另一方面，明確專案最終由若干個具體案件組成，通過指定或交辦的方式交地方檢察機(jī)關(guān)辦理，各具體案件的線索分流、立案、訴前、起訴等關(guān)鍵程序由最高檢統(tǒng)一把關(guān)。

不能現(xiàn)場辦案，怎么辦？借助現(xiàn)代科技手段，遠(yuǎn)程指揮。一方面利用現(xiàn)代辦公設(shè)備，通過互聯(lián)網(wǎng)、電話、微信與三地辦案團(tuán)隊(duì)密切聯(lián)系，上情下達(dá)，下情上知，第一時間解決辦案中的困難，比如廣西隆林養(yǎng)殖大戶某公司非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖問題，考慮到該公司是當(dāng)?shù)氐凝堫^企業(yè)，又是招商引資的企業(yè)，我們指導(dǎo)廣西三級檢察機(jī)關(guān)辦案人員既態(tài)度堅(jiān)決，又釋法說理，在生態(tài)優(yōu)先的前提下，盡量維護(hù)企業(yè)的利益，最終取得企業(yè)的支持，在2020年9月中旬前將非法網(wǎng)箱全部拆除。另一方面，借助遠(yuǎn)程辦公系統(tǒng)，最高檢專案組在2020年7月15日組織召開了“萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟專案視頻調(diào)度會”，對下一步的辦案工作進(jìn)行了部署，提出了要求，極大地鼓舞了一線辦案人員的士氣。

正如預(yù)想的那樣，效果很快顯現(xiàn)。2020年4月23日，三?。▍^(qū)）檢察機(jī)關(guān)上報第一批31條案件線索。經(jīng)研判，最高檢專案組向三?。▍^(qū)）檢察機(jī)關(guān)交辦了25條案件線索，地方檢察機(jī)關(guān)立案22件。2020年9月18日，三省（區(qū)）檢察機(jī)關(guān)上報了第二批30條案件線索。經(jīng)研判，最高檢向三?。▍^(qū)）檢察機(jī)關(guān)交辦和指定辦理了23條案件線索，地方檢察機(jī)關(guān)立案23件。

通過辦案，徹底解決了萬峰湖湖面非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖、水面移動設(shè)施導(dǎo)致的污染問題，常態(tài)化解決湖面垃圾污染問題，全面打擊非法捕魚等影響萬峰湖生態(tài)環(huán)境的違法行為，解決了多年沒有解決的歷史遺留問題，解決了一地想解決而不能解決的問題，解決了有些地方認(rèn)為不可能或者當(dāng)前不可能解決的問題，解決了中央環(huán)保督察連續(xù)兩次指出的問題。

獨(dú)具特色的“1+N”辦案模式正式形成，既保證專案的統(tǒng)一辦理，又解決了個案的具體問題，借助現(xiàn)代化科技，實(shí)現(xiàn)了“人在北京，案在西南”的良好效果。

直接的辦案效果已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但專案組并未滿足于此。如果專案組撤了怎么辦？污染反彈怎么辦？還須推動三地深化長效機(jī)制建設(shè)。

三地檢察機(jī)關(guān)簽署跨區(qū)劃檢察協(xié)作機(jī)制。2020年10月27日，廣西百色市院、貴州黔西南州院、云南曲靖市院共同簽署了《關(guān)于萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)協(xié)作機(jī)制（試行）》，就“依法協(xié)同、溝通配合、統(tǒng)一尺度、共治共贏”達(dá)成共識，為三地檢察機(jī)關(guān)形成合力，積極履行公益訴訟職責(zé)，共同維護(hù)萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)奠定了基礎(chǔ)，搭建了平臺。

三地全面落實(shí)“河湖長+檢察長”機(jī)制。三?。▍^(qū)）基層檢察院分別與水務(wù)部門、河長辦簽訂了協(xié)作機(jī)制。2020年10月19日至20日，云南省河長辦會同云南省檢察院牽頭主辦的珠江滇黔桂跨界河湖第一次聯(lián)合巡河巡查暨聯(lián)防聯(lián)控合作座談會在曲靖羅平召開。云南省水利廳副廳長、貴州省水利廳副廳長、廣西河長辦專職副主任以及三?。▍^(qū)）相關(guān)部門人員共 30 余人聯(lián)合對萬峰湖進(jìn)行了巡湖巡查?！昂雍L+檢察長”協(xié)作機(jī)制的落實(shí)，對推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的溝通、協(xié)作，形成保護(hù)合力，實(shí)現(xiàn)萬峰湖治理長治長效意義深遠(yuǎn)。

三地推動協(xié)同立法。2020年9月16日至18日，廣西百色市、貴州黔西南州、云南曲靖市人大常委會在廣西隆林召開會議，三市就跨區(qū)域協(xié)同立法合作范圍、合作機(jī)制等內(nèi)容達(dá)成一致意見，共同簽署了《百色市、黔西南州、曲靖市人大常委會跨區(qū)域協(xié)同立法合作協(xié)議》。 廣西百色市司法局和隆林縣人大常委會共同起草了《百色市萬峰湖保護(hù)條例》，現(xiàn)已提交百色市人大常委會依法審議，預(yù)計(jì)2021年2月份由廣西壯族自治區(qū)人大常委會審議通過后頒布。黔西南州、曲靖市人大常委會也在積極籌備相關(guān)立法。

案結(jié)之苦

直接辦案目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，部分長效機(jī)制已經(jīng)形成，理應(yīng)結(jié)案了吧？不！能不能結(jié)案不能檢察機(jī)關(guān)自己說了算！關(guān)鍵是沿岸老百姓的生計(jì)怎么辦。

張軍檢察長對檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件有明確指示，不能以案論案，要通過辦理一案，實(shí)現(xiàn)治理一片，從而影響一面。因此除專案辦理效果外，還要爭取雙贏多贏共贏。根據(jù)2020年9月中旬最高檢有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在萬峰湖現(xiàn)場辦案時提出打造“萬峰生態(tài)魚”品牌建設(shè)的思路，專案組開始著手研究推動更為深遠(yuǎn)的問題——為鞏固辦案成效，探討開展?jié)O業(yè)生態(tài)養(yǎng)殖的可行性，以及如何通過三地統(tǒng)一管理等方式實(shí)現(xiàn)依法規(guī)范生態(tài)養(yǎng)殖，協(xié)同開發(fā)萬峰湖。

圖為廣西隆林萬峰湖水上檢察室， 也是專案組一個重要辦案基地。（來源：作者供圖）

2020年12月24日，專案組在貴州省興義市舉行“萬峰湖專案”檢察聽證，邀請與本案無利害關(guān)系的社會人士7名作為聽證員，其中，全國人大代表3名、相關(guān)專家學(xué)者4名;邀請生態(tài)環(huán)境部珠江局、水利部珠江委、水利部水庫移民司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政局4名代表列席;邀請百色市、黔西南州、曲靖市三地人民政府3名市（州）領(lǐng)導(dǎo)代表地方行政機(jī)關(guān)參會，邀請萬峰湖沿岸五縣人民政府5名領(lǐng)導(dǎo)和6名萬峰湖沿岸群眾代表旁聽。聽證會上，大家一致認(rèn)為四級檢察機(jī)關(guān)協(xié)同配合開展公益訴訟，履職有力，“萬峰湖專案”辦案目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，一致建議沿岸三地人民政府在檢察機(jī)關(guān)的督促下，以習(xí)近平總書記“兩山”理論為指導(dǎo)，在生態(tài)優(yōu)先、科學(xué)養(yǎng)殖前提之下可探索生態(tài)養(yǎng)殖，助力沿湖居民增收致富。