運(yùn)用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)基層減負(fù)的實(shí)踐研究

林艷艷

[摘? ? 要] 如何切實(shí)地、真正地為基層減負(fù)，按部就班單純地減少基層工作事務(wù)并不能使減負(fù)達(dá)到良好效果，這就需要在部門(mén)間信息資源的共享上，在信息化手段的利用上，在各項(xiàng)工作的整合上，充分利用大數(shù)據(jù)，收集、統(tǒng)籌、整合基層數(shù)據(jù)，以實(shí)現(xiàn)有效減負(fù)。文章首先闡述了利用大數(shù)據(jù)為基層減負(fù)的必要性和現(xiàn)實(shí)性，其次總結(jié)出基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的具體表現(xiàn)，分析了基層負(fù)擔(dān)重的原因有形式主義、治理能力低、扭曲的政績(jī)觀及信息不對(duì)稱。最后從治理理念、治理方式、治理效果、數(shù)據(jù)運(yùn)用和長(zhǎng)久效果五個(gè)方面詳細(xì)論述了利用大數(shù)據(jù)為基層減負(fù)的具體方法。

[關(guān)鍵詞] 基層減負(fù);大數(shù)據(jù);治理方式;技術(shù)支撐

0? ? ? 引? ? 言

中央明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”，之后各級(jí)政府從大幅精簡(jiǎn)文件、精簡(jiǎn)會(huì)議改進(jìn)會(huì)風(fēng)、完善問(wèn)責(zé)制度和激勵(lì)關(guān)懷機(jī)制等方面進(jìn)行了詳細(xì)部署和落實(shí)。如何讓基層干部切切實(shí)實(shí)地感受到負(fù)擔(dān)和壓力的減輕，讓基層、干部把大量的時(shí)間和精力真正用在為群眾分憂解難上，這是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。因?yàn)榛鶎訙p負(fù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，與基層職能、基層工作人員、工作重點(diǎn)及工作條件等密切相關(guān)，牽一發(fā)動(dòng)全身，不能頭痛醫(yī)頭，不能憑借簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)減少來(lái)量化基層負(fù)擔(dān)的減輕，更不能生硬地減少基層工作任務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)減負(fù)。

1? ? ? 利用大數(shù)據(jù)為基層減負(fù)的必要性和現(xiàn)實(shí)性

1.1? ?大數(shù)據(jù)可以為基層減負(fù)提供技術(shù)支撐

到目前大數(shù)據(jù)的發(fā)展和運(yùn)用已經(jīng)達(dá)到一定程度和規(guī)模，即使在基層，多地在數(shù)據(jù)收集和應(yīng)用方面已經(jīng)取得多方面進(jìn)展，如智慧政務(wù)、智慧交通、智慧醫(yī)療等。對(duì)于基層而言，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)仍然有著強(qiáng)大的基礎(chǔ)和前景，它可以在基層部門(mén)間信息資源的共享上、在基層條塊工作的整合上、在信息化手段的利用上為基層減負(fù)提供技術(shù)支撐和實(shí)現(xiàn)路徑。

1.2? ?運(yùn)用大數(shù)據(jù)為基層減負(fù)有利于基層煥發(fā)新活力

減負(fù)實(shí)施之后帶來(lái)的新氛圍，必將展現(xiàn)各級(jí)行政部門(mén)的新氣象，勢(shì)必也會(huì)給基層工作一個(gè)更好的、更寬松的工作環(huán)境，釋放了壓力，提升了效率?；鶎迂?fù)擔(dān)過(guò)重，只會(huì)使得基層工作人員身心疲憊，敷衍地完成工作任務(wù)，難以激發(fā)基層的創(chuàng)新意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)。

1.3? ?運(yùn)用大數(shù)據(jù)為基層減負(fù)有利于激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)熱情

這些年，大數(shù)據(jù)在治國(guó)理政過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。比如，“最多跑一次”“群眾少跑一點(diǎn)，讓信息多跑一點(diǎn)”，都是大數(shù)據(jù)應(yīng)用于社會(huì)治理的成功案例。此外，基層各地建立的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，在精準(zhǔn)扶貧、低保等工作中發(fā)揮了積極作用。通過(guò)數(shù)據(jù)的有效收集及運(yùn)用，上下級(jí)之間的信息溝通變得更為通暢，自然會(huì)讓基層減負(fù)。許多基層工作煩瑣但實(shí)效性不理想，減負(fù)之后會(huì)讓很多的基層干部從諸如文山會(huì)海中解脫出來(lái)，將更多的精力放在黨的建設(shè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生等更多的工作上來(lái)，基層負(fù)擔(dān)輕，工作積極有動(dòng)力而不是消極應(yīng)付，有利于激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)熱情。

2? ? ? 基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的具體表現(xiàn)及原因

2.1? ?具體表現(xiàn)

（1）文山會(huì)海。開(kāi)會(huì)涉及的事務(wù)多而雜，如會(huì)議材料、會(huì)場(chǎng)布置、會(huì)議各項(xiàng)議程安排、會(huì)議開(kāi)支、會(huì)議記錄和會(huì)議后續(xù)問(wèn)題等?；鶎痈刹棵τ诩影嗉狱c(diǎn)準(zhǔn)備材料，且一些表格還需要群眾填報(bào)，工作重復(fù)、效率低、浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（2）痕跡管理。有干部反映“痕跡做得好，就是單位寶。領(lǐng)導(dǎo)拼命夸，上級(jí)提拔早”，這反映出在基層實(shí)際工作中，痕跡管理工作更容易獲得上級(jí)認(rèn)可。而時(shí)時(shí)講痕跡，事事要痕跡，為了痕跡而做痕跡，甚至為了痕跡影響正常工作，顯然已成為基層干部的一大痛點(diǎn)，機(jī)械主義、本本主義、形式主義的“痕跡管理”早已喪失“痕跡管理”設(shè)計(jì)者的初衷，增加了基層的工作量，損傷了基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。

（3）檢查考核。過(guò)多的考核迎檢工作讓基層身心疲憊。有報(bào)道披露，有的縣一年接受300多次督查檢查，有的企業(yè)迎檢一年要寫(xiě)上千份材料，許多基層干部經(jīng)常加班加點(diǎn)忙于填寫(xiě)各類臺(tái)賬資料。一些領(lǐng)導(dǎo)檢查還講究排場(chǎng)，更要避免出意外，比如農(nóng)民上訪之類的事情。為此基層要仔細(xì)安排、重點(diǎn)排查、模擬視察、及時(shí)優(yōu)化等等，這一系列瑣碎的檢查工作讓基層工作人員心驚膽戰(zhàn)、苦不堪言，嚴(yán)重影響了基層工作效率和工作氛圍[1]。

2.2? ?原因分析

基層負(fù)擔(dān)過(guò)重已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)，表現(xiàn)形式多樣，而且還有很多變異的、特殊的工作負(fù)擔(dān)。到底是什么原因?qū)е禄鶎迂?fù)擔(dān)越來(lái)越重，具體來(lái)講有以下幾個(gè)方面：

（1）形式主義、官僚主義。形式主義、官僚主義導(dǎo)致大量的材料、表格和頻繁的督查考核?；鶎痈刹恐饕Ρ晃皆谫Y料上，被動(dòng)“空對(duì)空”“虛對(duì)虛”，精疲力竭應(yīng)對(duì)檢查考核，加班加點(diǎn)干著與群眾無(wú)關(guān)痛癢的事。結(jié)果是基層干部無(wú)成就感，廣大群眾無(wú)獲得感，上級(jí)部門(mén)無(wú)踏實(shí)感。

（2）治理能力較低?；鶎又卫砣蝿?wù)重與治理能力較低密切相關(guān)，二者相互影響、相互制約。據(jù)調(diào)查，基層工作對(duì)干部的信息化要求越來(lái)越高，很多基層干部越來(lái)越不適應(yīng)，這是在探討基層減負(fù)時(shí)容易忽略的問(wèn)題。很多基層干部做群眾工作的經(jīng)驗(yàn)豐富，但不會(huì)基本的電腦操作，導(dǎo)致時(shí)間付出多，工作效果差。還有些基層干部解決問(wèn)題習(xí)慣“口頭說(shuō)明”，敲定項(xiàng)目和事情喜歡“一句話的事兒”。其實(shí)，表格、材料等留痕的背后是治理理念的變化，是從隨意把握、自由裁量權(quán)較大向注重程序和規(guī)則的轉(zhuǎn)變[2]。

（3）扭曲的政績(jī)觀。據(jù)調(diào)查，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)的基層，至少有一半的時(shí)間精力花在開(kāi)會(huì)、整材料、陪同上級(jí)督查檢查考核上，而在真正的工作落實(shí)和為民辦實(shí)事上就沒(méi)有多少時(shí)間精力了。長(zhǎng)此下去，基層黨委政府“懸浮”于社會(huì)，基層干部脫離了群眾。那些會(huì)表態(tài)、會(huì)做材料、會(huì)琢磨上級(jí)意圖搞的基層干部，實(shí)際工作中確實(shí)頗受重視，晉升得也快。而這種扭曲的唯上、唯虛的政績(jī)觀是導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)重的重要原因之一。

（4）信息不對(duì)稱。黃仁宇在《中國(guó)大歷史》中反復(fù)強(qiáng)調(diào)了傳統(tǒng)中國(guó)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)，即大國(guó)治理卻缺乏數(shù)字化管理能力，因此產(chǎn)生諸多問(wèn)題。也就是說(shuō)，在一個(gè)大的疆域中，上下級(jí)之間的信息溝通是現(xiàn)代化治理的基礎(chǔ)。但實(shí)際上，在信息傳遞如此高效的今天，上下級(jí)之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題依然嚴(yán)重。實(shí)質(zhì)上，督查檢查考核重要原因之一就是上級(jí)未能充分掌握到基層信息和狀況，信息缺乏、溝通不暢、數(shù)字壁壘等只會(huì)讓檢查督查越來(lái)越多。因此，讓信息對(duì)稱是解決基層負(fù)擔(dān)重的途徑之一。

3? ? ? 運(yùn)用大數(shù)據(jù)為基層減負(fù)的具體路徑

基層減負(fù)剛剛提出，如何切實(shí)地、真正地給基層減負(fù)，除了減少基層具體工作事務(wù)之外，還需要技術(shù)創(chuàng)新、方式創(chuàng)新。按部就班并不能使減負(fù)達(dá)到良好效果，當(dāng)然利用大數(shù)據(jù)為基層減負(fù)的同時(shí)，也要摒棄基層減負(fù)數(shù)字化，使“大數(shù)據(jù)”變異成“數(shù)字大”。

3.1? ?治理理念上：樹(shù)立大數(shù)據(jù)思維，科學(xué)運(yùn)用大數(shù)據(jù)為基層減負(fù)

觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，基層干部應(yīng)打破傳統(tǒng)觀念，想清楚如何切實(shí)地、真正地給基層減負(fù)，這就需要技術(shù)創(chuàng)新和方式創(chuàng)新，按部就班減少基層工作量并不能使減負(fù)達(dá)到良好效果。首先，樹(shù)立大數(shù)據(jù)思維，即萬(wàn)物皆有聯(lián)系、“是什么”比“為什么”更重要、把數(shù)據(jù)負(fù)擔(dān)變成數(shù)據(jù)紅利等。如果能將基層數(shù)據(jù)有效地收集、匯總、統(tǒng)籌、利用起來(lái)，那么可以大大減少基層數(shù)據(jù)上報(bào)和迎接檢查這些工作，從而真正為基層減負(fù)。比如上報(bào)的基層數(shù)據(jù)，很多信息是重復(fù)的、多次的。運(yùn)用大數(shù)據(jù)可以減少上報(bào)內(nèi)容，還可以實(shí)現(xiàn)基層數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新，大大減輕基層負(fù)擔(dān)。

3.2? ?治理方式上：合理運(yùn)用基層數(shù)據(jù)，使治理方式由“粗放型管理”向“精細(xì)化治理”轉(zhuǎn)變

如今基層負(fù)擔(dān)重已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。一些地方或領(lǐng)域可能嚴(yán)重到了影響到中心工作的地步?；鶎迂?fù)擔(dān)重，除了上級(jí)文件多、會(huì)議多，很重要的一個(gè)方面就是基層需要統(tǒng)計(jì)、匯總、上報(bào)大量的數(shù)據(jù)、表格和材料，其他每一級(jí)政府、每一個(gè)單位、每一個(gè)部門(mén)都有很多這樣的業(yè)務(wù)和工作，占用相當(dāng)多的時(shí)間和精力。大數(shù)據(jù)可以改變這種“粗放型管理”，具體如下：

（1）利用大數(shù)據(jù)減少溝通時(shí)間和成本。利用數(shù)據(jù)平臺(tái)可以大大提高辦公效率，降低溝通成本，全方位提升各部門(mén)溝通和協(xié)同效率。比如：將打報(bào)告申請(qǐng)用車，只需按要求在數(shù)據(jù)平臺(tái)填寫(xiě)申請(qǐng)即可，不用跑腿找辦公室，這樣可以大大減少跑腿和溝通成本，有效減輕工作人員負(fù)擔(dān)。

（2）利用大數(shù)據(jù)強(qiáng)化日常監(jiān)控，有效減輕基層負(fù)擔(dān)。迎檢是基層工作人員負(fù)擔(dān)過(guò)重的重要內(nèi)容之一，可以利用大數(shù)據(jù)減少對(duì)基層的現(xiàn)場(chǎng)檢查頻次，同時(shí)監(jiān)管部門(mén)的工作量也大大減少，坐在辦公室就可實(shí)時(shí)查看基層信息和狀態(tài)。

（3）利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管?；鶎忧闆r復(fù)雜多變，單單依靠相關(guān)部門(mén)幾個(gè)干部難以全面掌握摸透，有時(shí)還會(huì)催生形式主義、官僚主義問(wèn)題，影響信息的準(zhǔn)確性。大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺(tái)，通過(guò)數(shù)據(jù)篩查和對(duì)比，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，比如將已死亡人員納入低保問(wèn)題、高齡老人補(bǔ)貼仍未停發(fā)等問(wèn)題。

3.3? ?治理效果上，有效利用大數(shù)據(jù)，使基層政績(jī)觀由“消極應(yīng)付”向“積極擔(dān)當(dāng)”轉(zhuǎn)變

大數(shù)據(jù)共享，無(wú)疑為基層減負(fù)提供了一個(gè)重要手段和治理平臺(tái)，避免了基層干部重復(fù)勞動(dòng)，省時(shí)省力。同時(shí)，電腦代替人腦，避免了人情干擾，對(duì)一線干部起到了很好的保護(hù)作用，對(duì)于上級(jí)部門(mén)來(lái)說(shuō)也可以實(shí)現(xiàn)高效的監(jiān)督檢查。

而數(shù)據(jù)永久“留痕”的特質(zhì)，讓隱藏在數(shù)據(jù)和項(xiàng)目落實(shí)背后的腐敗和作風(fēng)問(wèn)題具有可追溯性，不僅確保了相關(guān)問(wèn)題精準(zhǔn)聚焦，也倒逼了基層干部工作的責(zé)任落實(shí)，這對(duì)于轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，轉(zhuǎn)變政績(jī)觀念有較大的積極促進(jìn)作用，基層工作人員不會(huì)是消極應(yīng)付，而是更加務(wù)實(shí)敢擔(dān)當(dāng)敢作為。

3.4? ?數(shù)據(jù)運(yùn)用上，統(tǒng)籌基層數(shù)據(jù)，使基層數(shù)據(jù)由“條塊分割”向“共享共通”轉(zhuǎn)變

據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府掌握著80%以上的數(shù)據(jù)，其他社會(huì)組織在信息收集、管理和占有方面，遠(yuǎn)不如政府。但是由于各部門(mén)之間條塊分割嚴(yán)重，政府部門(mén)的信息網(wǎng)絡(luò)往往是自成體系，相互割裂，部門(mén)之間的數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)互通共享，這就形成了“信息孤島”和“數(shù)據(jù)壁壘”。上級(jí)或者其他部門(mén)想要獲取基層數(shù)據(jù)，通常做法是要求基層匯報(bào)材料或去基層調(diào)研，這就大大增加了基層的工作量，導(dǎo)致基層工作負(fù)擔(dān)過(guò)重。因此，如果可以有效整合基層數(shù)據(jù)，上級(jí)或其他部門(mén)就可以實(shí)時(shí)獲取基層信息，不用基層重復(fù)匯報(bào)和迎接檢查。具體來(lái)講，可以建立覆蓋農(nóng)村人口的數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息與國(guó)家、省、縣、鄉(xiāng)和村五級(jí)數(shù)據(jù)無(wú)縫對(duì)接，并且與教育、人社、衛(wèi)計(jì)、殘聯(lián)等部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)信息共享，這樣就可以有效消除部門(mén)間和層級(jí)間的“信息孤島”現(xiàn)象，為基層干部減負(fù)，提升基層工作效率。比如，很多基層扶貧干部都表示信息上報(bào)材料多、迎接檢查多，勞力傷神，而大數(shù)據(jù)就可以解決扶貧中的這些問(wèn)題。比如建立精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)管理中心，對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作中進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)退出等，進(jìn)一步提高了貧困戶識(shí)別精準(zhǔn)度。此外，還可以進(jìn)一步充分利用扶貧數(shù)據(jù)，探索建設(shè)精準(zhǔn)臺(tái)賬、扶貧措施、脫貧成效、大數(shù)據(jù)分析、手機(jī)APP、系統(tǒng)管理等模塊。同時(shí)，基于精準(zhǔn)扶貧信息化建設(shè)成果，通過(guò)多部門(mén)、多渠道扶貧信息匯聚，縱向貫通縣、鄉(xiāng)、村、戶、人，橫向關(guān)聯(lián)教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、住建、交通等行業(yè)部門(mén)多源數(shù)據(jù)。這樣的數(shù)據(jù)系統(tǒng)就同時(shí)具有了防貧預(yù)警、貧困監(jiān)測(cè)、績(jī)效考核等功能，它可以進(jìn)一步提高基層工作效率，大大減輕基層工作負(fù)擔(dān)。

3.5? ?長(zhǎng)久機(jī)制上，統(tǒng)籌利用大數(shù)據(jù)，使基層人才的“工作負(fù)擔(dān)”“心理負(fù)擔(dān)”有效減輕

開(kāi)會(huì)、填表、上報(bào)、痕跡管理等導(dǎo)致了基層的工作負(fù)擔(dān)重，除了日常工作量大導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)重之外，還有一項(xiàng)特別重要的負(fù)擔(dān)就是心理負(fù)擔(dān)。心理上的挫敗感和不認(rèn)可也正是基層工作人員反應(yīng)比較強(qiáng)烈的問(wèn)題。比如基層工作人員做了大量的事務(wù)和工作，由于上級(jí)檢查挑出一些問(wèn)題就否定了工作，長(zhǎng)此以往，基層干部就會(huì)心生懼怕、抵觸感強(qiáng)烈，但懾于行政等級(jí)，又不得不虛與委蛇，結(jié)果或敷衍了事或埋頭造假。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，大數(shù)據(jù)確實(shí)可以有效減輕基層干部的心理負(fù)擔(dān)。有了數(shù)據(jù)系統(tǒng)，很多基層工作不再煩瑣，比如，入戶調(diào)查是民政幫扶救助工作的前提，以前除了登門(mén)之外別無(wú)他法。但大數(shù)據(jù)系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)核查，困難家庭可以一鍵申請(qǐng)，社區(qū)干部可以在線動(dòng)態(tài)掌握他們的人口、就業(yè)、收入、存款、住房等關(guān)鍵信息。對(duì)基層干部來(lái)說(shuō)，幫扶救助任務(wù)沒(méi)有變，但工作負(fù)擔(dān)卻減輕了。

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