任倩　胡建

摘 ? ?要：易地扶貧搬遷是國(guó)家落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的重要政策舉措，阜平縣地處太行深山區(qū)，生活在“一方水土養(yǎng)活不了一方人”的貧困人口較多，易地搬遷任務(wù)重。通過(guò)探討總結(jié)阜平縣易地搬遷中存在的扶貧產(chǎn)業(yè)、社區(qū)治理及拆舊復(fù)墾等問(wèn)題，提出優(yōu)化后續(xù)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制、制定符合實(shí)際的社區(qū)社會(huì)治理模式、統(tǒng)籌推進(jìn)加快拆舊復(fù)墾等對(duì)策，為完善易地搬遷政策和落實(shí)搬遷工作提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：易地搬遷;搬遷人口;阜平縣

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.6 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2021.01.006

Research on Problems and Countermeasures of Relocation in Fuping County

REN Qian1，HU Jian2

（1. Baoding anzheng Land Management Technology Service Limited Company， Baoding， Hebei ?071000， China; 2.Agricultural University of Hebei Province， Baoding， Hebei 071000， China）

Abstract： Relocation for poverty alleviation is an important measure for the country to implement targeted poverty alleviation. Fuping County located in the deep mountain area of Taihang Mountains has a large number of poor people who live in areas where neither water nor soil can support the other.Relocation task is heavy.By discussing and summarizing the problems of poverty alleviation industries， community governance， and demolition and rehabilitation in Fuping Countys relocation， some countermeasures had been put forward， such as optimizing the long-term mechanism of supporting the industrial development， formulating the community social governance model in line with the reality， and accelerating the demolition and reclamation as a whole. All these provided certain reference for improving the relocation policy and implementing the relocation work.

Key words： relocation;population of relocatio;Fuping County

阜平縣是國(guó)家“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的重點(diǎn)扶持貧困縣、河北省扶貧攻堅(jiān)重點(diǎn)縣、保定市工業(yè)西進(jìn)發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)縣和革命老區(qū)，2011年被列入國(guó)家集中連片特殊困難地區(qū)燕山—太行山片區(qū)重點(diǎn)縣，脫貧任務(wù)艱巨。2013年又被國(guó)家列為“燕山—太行山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)”、國(guó)家旅游扶貧試驗(yàn)區(qū)，先行先試的政策機(jī)遇為阜平縣易地搬遷工作的開(kāi)展提供了有利條件。阜平縣在易地搬遷過(guò)程中積極謀劃、精心實(shí)施，取得了巨大的成績(jī)，為貧困地區(qū)易地搬遷提供了一定的參考和借鑒。但是，易地搬遷作為脫貧攻堅(jiān)工作中一部分，在貧困人口搬遷實(shí)現(xiàn)居住生活條件改善后的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)治理以及拆舊區(qū)復(fù)墾等仍是脫貧攻堅(jiān)尤其是鞏固脫貧成果工作的重要部分，未來(lái)如何鞏固脫貧成果仍需在實(shí)踐中不斷探索。

1 阜平縣概況

1.1 地理區(qū)位條件

阜平地處河北西部太行山腹地，西臨五臺(tái)山，東接華北大平原，位于河北省保定市西部，是兩省四市九縣交匯處，北距首都北京275 km，南距省會(huì)石家莊110 km，西距佛教圣地五臺(tái)山78 km，東距古城保定140 km，因其獨(dú)特的地理位置、悠久的歷史文化、光榮的革命傳統(tǒng)和豐饒的物產(chǎn)資源，素有“冀晉咽喉要道”、“畿西屏障”、“佛道古源”、“中國(guó)大棗之鄉(xiāng)”、“太行山深處的香格里拉”、“華北延安、新中國(guó)雛形”等美譽(yù)。

1.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況

阜平縣轄6鎮(zhèn)7鄉(xiāng)，209個(gè)行政村，1 208個(gè)自然村，其中50戶以下的自然村831個(gè)，村莊布局分散、規(guī)模小，“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重。2019年，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)7%左右，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)19%左右，全部財(cái)政收入完成6.6億元，社會(huì)消費(fèi)品零售總額完成26.3億元，城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民人均可支配收入分別為22 000元、9 800元[1]。

2 阜平縣易地搬遷現(xiàn)狀

2.1 搬遷人口全部入住

阜平縣自然生產(chǎn)生活條件較惡劣，符合“一方水土養(yǎng)活不了一方人”[2]的易地搬遷人口規(guī)模較大。河北省“十三五”易地搬遷規(guī)模核定為305 125人，其中阜平縣總規(guī)模為53 748人，占全省總規(guī)模近18%，其中建檔立卡貧困人口31 850人，同步搬遷21 898人。阜平縣經(jīng)過(guò)精心謀劃和落實(shí)，深刻理解國(guó)家助力脫貧的各項(xiàng)優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃結(jié)合，以脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為平臺(tái)，以城鄉(xiāng)增減掛鉤項(xiàng)目建設(shè)為方式推進(jìn)易地搬遷項(xiàng)目建設(shè)，達(dá)到了規(guī)劃、建設(shè)、實(shí)施和成效的統(tǒng)一，加快了搬遷進(jìn)度。阜平縣已經(jīng)完成易地搬遷集中安置項(xiàng)目41個(gè)，已全部達(dá)到搬遷入住條件，全部實(shí)現(xiàn)搬遷入住。

2.2 后續(xù)幫扶落實(shí)到位

阜平縣易地搬遷規(guī)劃與脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃統(tǒng)籌銜接，高度重視解決搬遷戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，實(shí)行搬遷安置社區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)“兩區(qū)同建”，同步抓好工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游區(qū)等建設(shè)，同步建設(shè)完善配套設(shè)施，解決好就近就業(yè)、醫(yī)療、社保、子女就學(xué)等問(wèn)題[3]。搬遷安置區(qū)優(yōu)先選址在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和旅游景區(qū)，綜合考慮荒山綜合開(kāi)發(fā)、食用菌產(chǎn)業(yè)、家庭手工業(yè)等脫貧攻堅(jiān)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)，方便為安置區(qū)居民提供后續(xù)的產(chǎn)業(yè)扶持。阜平縣39個(gè)集中安置區(qū)同步建設(shè)涵蓋農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)、手工業(yè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，包括工業(yè)園區(qū)1個(gè)，旅游景區(qū)5個(gè)，手工業(yè)加工廠34個(gè)，養(yǎng)殖園區(qū)70個(gè)，種植園區(qū)76個(gè)，面積約4 400 hm2，高效林果基地27個(gè)面積約4 742 hm2。通過(guò)“兩區(qū)同建”實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)全覆蓋，確保每個(gè)建檔立卡搬遷戶都有2～3個(gè)產(chǎn)業(yè)覆蓋受益，為搬遷群眾實(shí)現(xiàn)脫貧致富奠定了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。同時(shí)，在安置區(qū)建立基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，將符合條件的貧困勞動(dòng)力全部納入就業(yè)扶貧政策扶持范圍，重點(diǎn)針對(duì)覆蓋安置區(qū)周邊的手工業(yè)、食用菌、養(yǎng)殖業(yè)、林果業(yè)等產(chǎn)業(yè)就業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)。通過(guò)針對(duì)性和實(shí)用性的培訓(xùn)，提高了貧困勞動(dòng)力的勞動(dòng)技能，促進(jìn)貧困勞動(dòng)力就地就近就業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)了“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。

2.3 因地制宜拆舊復(fù)墾

阜平縣按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，協(xié)調(diào)易地搬遷辦公室、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)辦公室、自然資源和規(guī)劃局、扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組等部門(mén)協(xié)同推進(jìn)，因地制宜采取整理、復(fù)墾等方式積極推進(jìn)搬遷拆舊去復(fù)墾工作。各村對(duì)搬遷后原宅基地實(shí)行分類(lèi)處置，宅基地具備復(fù)墾條件的，優(yōu)先拆除復(fù)墾為耕地。拆舊復(fù)墾質(zhì)量達(dá)不到建新區(qū)占用耕地質(zhì)量要求的，可通過(guò)補(bǔ)改結(jié)合，提質(zhì)改造等措施滿足要求。截至目前，樓房項(xiàng)目區(qū)已經(jīng)完成舊房拆除全部完成復(fù)墾，復(fù)墾新增耕地面積7 hm2。其他各項(xiàng)目區(qū)也在積極同步推進(jìn)拆舊復(fù)墾。

3 阜平縣易地搬遷存在問(wèn)題

3.1 扶貧產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展還存在風(fēng)險(xiǎn)

后續(xù)發(fā)展是檢驗(yàn)易地扶貧搬遷成敗的關(guān)鍵[4]。發(fā)展產(chǎn)業(yè)是持續(xù)穩(wěn)定脫貧的根本之策，也是易地搬遷地區(qū)持續(xù)發(fā)展的最終出路[5]。與補(bǔ)貼安置和政策救濟(jì)相比，生產(chǎn)和就業(yè)才是高質(zhì)量脫貧的根本之路。只有扶出產(chǎn)業(yè)，才算扶貧到家[6]。阜平縣對(duì)搬遷人口實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)全覆蓋，對(duì)搬遷人口進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)等，在一定階段實(shí)現(xiàn)了搬遷人口“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，但是扶貧產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展還存在一定風(fēng)險(xiǎn)。一方面，扶貧產(chǎn)業(yè)以香菇、木耳等周期短、見(jiàn)效快、效益高的“短平快”項(xiàng)目為主，針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化應(yīng)變方面的考慮不足，還處于實(shí)踐探索階段，使得后續(xù)發(fā)展還存在風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，大多數(shù)扶貧產(chǎn)業(yè)總體處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期或中前期，發(fā)展規(guī)模不穩(wěn)定、發(fā)展層次較低，扶貧產(chǎn)業(yè)一般以初加工為主，深加工和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展不足。如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，群眾穩(wěn)定脫貧以及鞏固脫貧成果方面還要進(jìn)一步優(yōu)化。

3.2 社區(qū)管理還需探索和完善

搬遷群眾適應(yīng)新的生產(chǎn)生活方式還需要過(guò)程，阜平縣易地搬遷安置數(shù)量大，情況復(fù)雜，包括有從自然村搬遷至行政村的、從分散的行政村搬遷至鄉(xiāng)政府駐地的、本村就地拆遷改造等多種情況，對(duì)搬遷后的社區(qū)管理提出了一定的挑戰(zhàn)。例如搬遷導(dǎo)致生產(chǎn)生活方式和習(xí)慣的變遷、人口搬遷后如何集中管理、搬遷安置區(qū)綜合配套基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的管理等。如何克服社區(qū)人口結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、城鄉(xiāng)文化的差異性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)居居民和城市居民對(duì)于共同生活的社區(qū)產(chǎn)生、認(rèn)同和歸屬，便成為一項(xiàng)重要任務(wù)[7]。

3.3 拆舊復(fù)墾進(jìn)度較慢

易地搬遷的一個(gè)最根本的紅線是搬遷貧困戶入住新房后，舊房必須拆除復(fù)耕[4]。阜平縣易地搬遷實(shí)現(xiàn)了全部入住，但對(duì)于拆舊復(fù)墾工作，僅有作為全縣試點(diǎn)的樓房村項(xiàng)目區(qū)真正實(shí)現(xiàn)了復(fù)墾，拆舊復(fù)墾進(jìn)度較慢。主要原因：一是拆遷補(bǔ)償資金不到位，村民不讓拆舊，即使已經(jīng)搬遷入住達(dá)到滿意程度的用戶也因補(bǔ)償資金不到位而存在“兩頭占”的情況;二是由于阜平縣地處山區(qū)，搬遷群眾大都生活在條件比較惡劣的山區(qū)，自然條件差，拆舊復(fù)墾難度較大，在一定程度上影響了搬遷后的拆舊復(fù)墾進(jìn)度。

4 易地搬遷的對(duì)策建議

易地搬遷必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性民生工程，一勞永逸的方法是絕不存在的，需要在政策實(shí)施的過(guò)程中不斷地發(fā)現(xiàn)總結(jié)，使有限的政策資源得到最有效的利用，實(shí)現(xiàn)效益的最大化[8]。

4.1 優(yōu)化后續(xù)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制

易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作是決定易地扶貧搬遷成敗的“最后一公里”，也是實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷戶脫貧與防止返貧的重要支撐[9]。易地扶貧搬遷的后續(xù)發(fā)展是以政府主導(dǎo)進(jìn)行，要想把搬遷過(guò)程中存在的問(wèn)題得以解決，就要做好政策的合理制定[10]。產(chǎn)業(yè)方面的后續(xù)扶持要側(cè)重從產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)方面加大力度。逐步夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，完善產(chǎn)業(yè)鏈。將“智慧+防返貧”機(jī)制擴(kuò)大到產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，逐步探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展防貧脫貧保險(xiǎn)，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有保障，搬遷群眾穩(wěn)定增收，穩(wěn)定脫貧，防止返貧，鞏固脫貧成果。

4.2 制定符合實(shí)際的社區(qū)社會(huì)治理模式

一是合理設(shè)置管理單元。在搬遷群眾實(shí)現(xiàn)入住的基礎(chǔ)上，針對(duì)安置區(qū)實(shí)際情況，合理設(shè)置管理單元，按照便于管理、便于服務(wù)、便于居民自制的原則，切實(shí)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，村民自制組織建設(shè)：對(duì)于本行政村內(nèi)自然村搬遷到主村的安置區(qū)，原有管理模式保持不變;對(duì)于幾個(gè)行政村集中建設(shè)的安置區(qū)，成立黨總支，下設(shè)黨支部，健全黨組織建設(shè)，過(guò)渡期間村委會(huì)建設(shè)保持原有模式不變;對(duì)于縣城集中安置區(qū)，成立社區(qū)黨委，下設(shè)黨支部，做到黨組織全覆蓋，積極探索村改居工作，并結(jié)合樓棟單元一并實(shí)行網(wǎng)格化管理，過(guò)渡期間實(shí)施遷出地、遷入地的雙重管理。面向社會(huì)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇有資質(zhì)、信譽(yù)好的物業(yè)管理單位參與小區(qū)物業(yè)管理。同步加強(qiáng)教育、醫(yī)療、衛(wèi)計(jì)、社保、民政、警務(wù)等綜合服務(wù)組織建設(shè)，確保搬遷群眾辦事有地方、議事有組織、糾紛有人管、困難有人幫。二是完善公共服務(wù)體系。積極做好搬遷后續(xù)工作，統(tǒng)籌解決好搬遷群眾不動(dòng)產(chǎn)登記、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、貧困救助等社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移接續(xù)以及創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持等工作，確保搬遷群眾與當(dāng)?shù)鼐用裣碛型鹊纳鐣?huì)保障服務(wù)和發(fā)展權(quán)益。

4.3 統(tǒng)籌推進(jìn)加快拆舊復(fù)墾

一是進(jìn)一步強(qiáng)化資金保障。要用足用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和占補(bǔ)平衡政策，爭(zhēng)取獲得更多收益，并優(yōu)先用于易地扶貧搬遷。在爭(zhēng)取上級(jí)資金的同時(shí)，統(tǒng)籌整合好交通、教育、衛(wèi)計(jì)、電力等其他部門(mén)資金，構(gòu)建多渠道、多行業(yè)支持易地扶貧搬遷的資金保障體系。二是進(jìn)一步加快拆舊復(fù)墾。加快舊房騰空拆除，防止出現(xiàn)搬遷群眾“兩頭占、兩頭跑”，加快復(fù)墾復(fù)綠工作，加快城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易，實(shí)現(xiàn)收益變現(xiàn)。

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收稿日期：2020-11-14

基金項(xiàng)目：保定市社科規(guī)劃課題（2018168）

作者簡(jiǎn)介：任倩（1984—），女，河北鹿泉人，工程師，碩士，主要從事土地規(guī)劃管理研究。