頊迎芳 王義保

〔摘要〕 2020年是全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年。相對于擁有土地的農(nóng)村低收入群體，沒有土地的城市低收入群體同樣需要得到關(guān)注。城市低收入群體幸福感受多重因素影響，但其提升路徑對政府依賴性較強(qiáng)。因此，應(yīng)充分發(fā)揮政府公共服務(wù)效能，提升城市低收入群體的獲得感、安全感、幸福感。從政府提供公共服務(wù)的角度來講，提升城市低收入群體幸福感有三種邏輯進(jìn)路：一是遵循“收入有限”情境下的“分配替代性邏輯”，以提高城市低收入群體的“相對收入和收益”為實(shí)現(xiàn)路徑;二是遵循“財(cái)政有限”情境下的“重心轉(zhuǎn)移性邏輯”，以提升政府管理效能提高公共服務(wù)滿意度為實(shí)現(xiàn)路徑;三是遵循“公共危機(jī)”情境下的“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)性邏輯”，以打破風(fēng)險(xiǎn)分配的邏輯為實(shí)現(xiàn)路徑。

〔關(guān)鍵詞〕 城市低收入群體，幸福感，公共服務(wù)，邏輯進(jìn)路

當(dāng)前，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。美好生活是面向幸福的。就群體收入差異而言，低收入群體的“美好生活需要”受各種瓶頸制約和多維因素影響。而相對于擁有土地的農(nóng)村低收入群體，沒有土地的城市低收入群體自力更生的能力更加受限，對政府有著更強(qiáng)的依賴性，因此，城市低收入群體同樣是我們在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略及全面小康戰(zhàn)略中必須關(guān)注的對象。影響城市低收入群體幸福感的因素，一是收入較低帶來的不能滿足生存和發(fā)展基本需求的“貧”，二是身處社會劣勢不能獲得基本的教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、住房、勞動市場就業(yè)等帶來的“困”，即公共服務(wù)的不平衡和不可及性。實(shí)際上，不論個體、政府、市場、社會都有其自限性，我們列舉了三種情形的“自限性”，嘗試解釋政府如何突破“自限性”以及采取何種路徑提升城市低收入群體幸福感。本文以政府提供公共服務(wù)為主線，針對城市低收入群體收入上的“貧”和公共服務(wù)獲得上的“困”，提出了政府提升城市低收入群體幸福感的三種邏輯進(jìn)路。

一、“收入有限”情境下的“分配替代性邏輯”：以提高相對收入為實(shí)現(xiàn)路徑

從“幸福來源”角度考慮，“收入”是制約低收入群體幸福感的重要因素。伊斯特林悖論認(rèn)為幸福感與收入之間呈倒U型關(guān)系，收入達(dá)到臨界點(diǎn)后，幸福感并不能隨收入的增加而提高，但低收入群體的收入水平處于臨界點(diǎn)（拐點(diǎn)）之下，所以在控制其他變量后，低收入群體的幸福感與收入水平之間呈線性正相關(guān)。但在絕對收入無法得到顯著提高的情況下，相對收入可以彌補(bǔ)絕對收入的有限性。這一論點(diǎn)在文獻(xiàn)綜述中也得到了多方論證。如丘海雄、黃嘉文（2014）在中國情景下對其進(jìn)行驗(yàn)證與分析發(fā)現(xiàn)：低收入群體的幸福獲得更多源于收入水平的提高;中高收入群體的幸福獲得則主要?dú)w結(jié)為社會互動的增加 〔1 〕。同時，諸多學(xué)者研究了相對收入影響力高于絕對收入的論點(diǎn)。如張輝（2014）認(rèn)為相對收入和貧富差距直接影響低收入群體的幸福感，且相對收入的影響大于絕對收入 〔2 〕;王鵬（2011）認(rèn)為主觀幸福感與收入差距成“倒U形”關(guān)系，以基尼系數(shù)0.4作為臨界點(diǎn)。當(dāng)基尼系數(shù)小于0.4時，居民幸福感會隨著收入差距的拉大而提升;當(dāng)基尼系數(shù)大于0.4時，居民幸福感會隨著收入差距拉大而下降 〔3 〕。基于此，低收入群體是處于倒U型曲線拐點(diǎn)之前的人群，其幸福感與收入之間呈正相關(guān)，但在絕對收入短時間內(nèi)無法提高的情況下，如何實(shí)現(xiàn)相對收入或收益提升，從而提升幸福感，是該研究要解決的第一個問題。

（一）分配替代邏輯：相對收入替代絕對收入。既然收入的高低直接影響低收入群體的幸福感，假定低收入群體的絕對收入水平保持不變，那么能夠提升低收入群體幸福感的最佳路徑就是提高低收入群體的相對收入或相對收益，即在初次分配不能解決收入差距的情況下，通過二次或三次分配提高低收入群體的相對收入，縮小其與中高收入群體的差距。從二次或三次分配的領(lǐng)域上講，主要集中在公共服務(wù)領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等;提高相對收入或相對收益的形式主要有五種：政府公共服務(wù)的補(bǔ)償效應(yīng)、省出效應(yīng)、補(bǔ)貼效應(yīng)、扶持效應(yīng)、平衡效應(yīng)。

1.補(bǔ)償性相對收益：低成本受益。低收入群體的“補(bǔ)償性相對收益”主要體現(xiàn)為低收入群體“低成本受益”，即在政府政策保障下，以一種非市場化的方式，通過投入微小成本獲得高額收益。我國的保險(xiǎn)補(bǔ)償、征地補(bǔ)償、醫(yī)保報(bào)銷、異地搬遷補(bǔ)助、兵役補(bǔ)償?shù)?，都是政府公共服?wù)以補(bǔ)償形式對居民的勞動、資源、投入的回應(yīng)。我國的保險(xiǎn)制度是一種低投入、高補(bǔ)償?shù)闹贫刃问?，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)，目前養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)是廣大居民最為關(guān)注的社會保障方式。尤其是非正規(guī)就業(yè)人群中的低收入群體，對養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的需求程度更高。如果企事業(yè)單位在雇傭勞動力時，能夠切實(shí)保證低收入群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等的繳納，無疑是為其生存和發(fā)展提供了最大的補(bǔ)償和保障。筆者在對山西長治5個街道的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城市中五險(xiǎn)繳納有保障的單位，即便其工資性收入較低，城市居民也更愿意加入。而沒有五險(xiǎn)保障的單位和組織，城市居民的選擇傾向性會降低，更多的是城中村居民或周邊農(nóng)村的居民會選擇加入。面對因病致貧、因病返貧問題，國家實(shí)施大病醫(yī)療統(tǒng)籌，使得低收入群體通過大病醫(yī)療報(bào)銷在醫(yī)療大額支出上得到了補(bǔ)償和幫助。國務(wù)院新一輪的醫(yī)改方案明確提出人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥三方面的改革不斷推進(jìn)，低收入群體看病難、看病貴的問題有所緩解。

2.省出性相對收益：零成本受益。低收入群體的“省出性相對收益”主要體現(xiàn)為低收入群體“零成本受益”，即低收入群體在無需投入任何成本的情況下受益，享有基本的教育、醫(yī)療、住房等政策補(bǔ)給。省出效應(yīng)具體體現(xiàn)在義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策、減免醫(yī)療費(fèi)、廉租房、公租房、社區(qū)文體培訓(xùn)減免培訓(xùn)費(fèi)等方面。以住房保障為例，住房保障是指政府利用國家和社會的力量解決中低收入家庭的住房問題。20世紀(jì)90年代末期，我國進(jìn)行了住房制度改革，建立了住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房制度，對低收入群體而言，具有積極的省出效應(yīng)。這樣的制度確實(shí)使一部分城市的普通居民成了“有產(chǎn)者”，對確保這批人的生活底線起了重要作用。但是房價(jià)上漲、收入相對下降，使得低收入群體想要成為真正的“有產(chǎn)者”距離還很遠(yuǎn)，包括租房價(jià)格也日益攀升。2007年黨的十七大提出“健全廉租房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”，供應(yīng)保障房成為政府干預(yù)住房市場的一項(xiàng)有力的政策工具。2015年，國家加大了城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房的改造力度，把一些存量房轉(zhuǎn)為公租房和安置房，對居住特別困難的低保家庭給予住房補(bǔ)助。2016年，中央經(jīng)濟(jì)會議提出，要堅(jiān)持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，要求房屋回歸居住屬性，各地出臺房產(chǎn)調(diào)控政策，在一定程度上遏制了房價(jià)的快速上漲問題。

3.補(bǔ)貼性相對收益：政策傾斜性直接受益。低收入群體的“補(bǔ)貼性相對收益”，是政府通過制定和實(shí)施針對特殊領(lǐng)域、特殊人群的傾斜性政策安排，低收入人群可以直接獲益。最低生活保障制度、建檔立卡、大病醫(yī)療救助、殘疾人生活補(bǔ)貼、冬季低收入取暖補(bǔ)貼、貧困獎助學(xué)金、助學(xué)貸款等項(xiàng)目都是“補(bǔ)貼性相對收益”的具體表征。以最低生活保障制度和獎助學(xué)金制度為例，其一，低保制度，自1999年開始國家先后在城市和農(nóng)村全面推行“應(yīng)保盡?！钡淖畹蜕畋Ｕ现贫?，這給低收入或無收入群體提供底線保障，使其生活和發(fā)展具備了基本的可能性，形成了強(qiáng)有力的社會救助體系和社會保障網(wǎng)?？梢哉f“低保”制度是政府公共服務(wù)針對低收入群體的“兜底”保障。其二，獎助學(xué)金制度，教育為人群向上流動提供可能性，低收入群體及其子女對教育的期待是比較高的。為保障低收入群體的子女能夠順利就學(xué)，國家推出了較為完善的獎助學(xué)金資助體系，包括國家獎學(xué)金（每人每年8000元）、國家勵志獎學(xué)金（每人每年5000元）、國家助學(xué)金（分為三個等級，特殊困難4000元/年，困難3000元/年，一般困難2000元/年）。

4.扶持性相對收益：政策傾斜性間接受益。低收入群體的“扶持性相對收益”，是政府通過制定和實(shí)施針對特殊領(lǐng)域、特殊人群的傾斜性政策安排，低收入人群可以間接獲益，即不是直接以分配方式實(shí)現(xiàn)，而是通過提升低收入群體或弱勢群體的運(yùn)行資本、發(fā)展能力、知識技能、指導(dǎo)幫助等方式實(shí)現(xiàn)。政府公共服務(wù)的扶持效應(yīng)主要體現(xiàn)在政府對小微企業(yè)的免稅減稅政策、小額貸款、公益崗的提供、免費(fèi)師范生、就業(yè)培訓(xùn)制度、志愿者和社會組織的培育等。以就業(yè)扶持為例，政府通過就業(yè)扶持提升就業(yè)率、降低失業(yè)率、提高現(xiàn)職人員的專業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平，因此，就業(yè)扶持成為應(yīng)對城市居民出現(xiàn)新貧困的重要舉措。一是政府直接創(chuàng)造就業(yè)崗位，如公益崗等;二是政府通過提供免費(fèi)培訓(xùn)，提高其就業(yè)素質(zhì)和市場就業(yè)能力;三是做好職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹服務(wù)，為其搭建平臺、提供就業(yè)便利;四是組織和幫助貧困人口從事社會居民服務(wù)業(yè);五是為創(chuàng)業(yè)的小企業(yè)提供小額貸款，幫助貧困人口自謀職業(yè)和創(chuàng)業(yè);六是建立技工學(xué)校和職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)，重視職業(yè)培訓(xùn) 〔4 〕276。

5.平衡性相對收益：縮小差距、降低剝奪。收入差距對居民幸福感有負(fù)面作用，再分配偏好對收入不均的“幸福負(fù)效應(yīng)”有著促進(jìn)作用。當(dāng)前社會的主要矛盾是不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾，在中高收入和低收入人群的比較中，低收入人群在教育、住房、醫(yī)療、公共文化等方面資源的獲取上都處于劣勢，故而在生活中的相對剝奪感和社會不公正心理會加強(qiáng)。政府公共服務(wù)的補(bǔ)償、補(bǔ)貼、省出、扶持效應(yīng)都是平衡低收入群體與中高收入群體利益差距的有效方式。這也是社會發(fā)展公平正義的內(nèi)涵所在。目前我國公共服務(wù)規(guī)模不夠、質(zhì)量不高，既不能滿足中高收入人群的個性化需求，也不能有效滿足低收入人群的基本保障需求;公共服務(wù)資源配置效率總體偏低，資源保障力度還需加強(qiáng);公共服務(wù)的多元供給機(jī)制改革不到位，社會力量參與不足，社會組織培育仍需努力。因此，需要以公共服務(wù)工程為民生工程發(fā)揮平衡效應(yīng)，著力擴(kuò)大覆蓋范圍、補(bǔ)齊短板、縮小差距，保證不同人群在權(quán)利、貢獻(xiàn)、需要三個方面實(shí)現(xiàn)縱向平等與橫向平等，完善公共服務(wù)的供給體制，提升公共服務(wù)的公平性和可及性水平。

（二）分配替代效應(yīng)：相對收入提升帶來幸福感提升。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，獲得感、公平感、安全感都是幸福需求的體現(xiàn)。邢占軍（2003）從健康體驗(yàn)、滿足體驗(yàn)、發(fā)展體驗(yàn)三個維度構(gòu)建了城市居民主觀幸福感量表的測量指標(biāo) 〔5 〕38-53。政府公共服務(wù)的補(bǔ)償、補(bǔ)貼、扶持等效應(yīng)可以從不同層次提升低收入群體的健康體驗(yàn)，如醫(yī)保報(bào)銷和大病醫(yī)療補(bǔ)助;提升低收入群體的滿足體驗(yàn)，如教育的傾斜性政策、保障房的提供;提升低收入群體的發(fā)展體驗(yàn)，如創(chuàng)業(yè)扶持和就業(yè)培訓(xùn)等。以上五類效應(yīng)可以轉(zhuǎn)化為幸福效用或者幸福體驗(yàn)，具體體現(xiàn)為居民得到補(bǔ)償、補(bǔ)貼、扶持后的獲得感，低收入群體在再分配中因與中高收入群體差距縮小而帶來的公平感，因相對收入增加、相對剝奪感減弱、公共服務(wù)滿意度增加而帶來的對現(xiàn)實(shí)生活的可持續(xù)性和未來發(fā)展可能性的安全感。通過低收入居民獲得感、公平感、安全感的提升和滿足，使得低收入群體的幸福感得以提升。其作用機(jī)理如下：

1.相對收入轉(zhuǎn)化為獲得感。城市居民的獲得感受主客觀社會地位共同影響，但客觀社會地位直接影響城市居民的獲得感，下層居民的獲得感是最低的 〔6 〕。相對收入增加可以滿足幸福預(yù)期，在一定程度上彌補(bǔ)收入差距，增強(qiáng)收入公平。因此，在實(shí)際中也存在不少“有獲得而無感”的現(xiàn)象，政府很努力，但群眾不買賬。一方面源于低收入群體沒有感受到“我有你沒有”的差別待遇;另一方面，低收入群體常常感到一些資源的可及性難度較大，如享受了市區(qū)邊緣地帶經(jīng)濟(jì)適用房、公租房或廉租房，但生活便利性大大降低、就醫(yī)就學(xué)交通成本提升，就讓住房的獲得感大打折扣;再一方面，在自我獲得時發(fā)現(xiàn)他人獲得存在暗箱操作、違規(guī)操作等不合理、不合法現(xiàn)象。因此，政府需要在公共服務(wù)供給方面加強(qiáng)管理，提高公共服務(wù)的普惠性、可及性、公平性，提升低收入群體的獲得感和滿意度。

2.相對收入轉(zhuǎn)化為公平感。社會公平感源于人們在“社會比較”中產(chǎn)生的相對剝奪感，人們會以“是否實(shí)現(xiàn)生活期望、是否獲得了應(yīng)得、是否付出與應(yīng)得匹配”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。相對剝奪感的解除，不僅能提升低收入群體的公平感，同時能激勵其對生活和工作的自信，提升其為未來發(fā)展的可能性。地方政府基本公共服務(wù)供給水平直接影響個體的社會公平感，但在不同收入水平的群體中是有差異的，中高收入群體在政府提供的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等基本公共服務(wù)中有著明顯的社會公平感，但低收入群體的感受并不明顯 〔7 〕。這說明政府公共服務(wù)供給側(cè)相對于低收入群體而言，缺乏傾斜性和針對性。因此，在不能很快解決群體低收入問題的情況下，必須想方設(shè)法通過提升相對收入和相對收益來彌補(bǔ)絕對收入低下帶來的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，比如通過教育公平，提升低收入群體向上流動的資本;通過就業(yè)公平，消除代際復(fù)制貧困的遭遇，強(qiáng)化個人能力和人力資本，消除行業(yè)壁壘和人為障礙。

3.相對收入轉(zhuǎn)化為安全感。安全感之于低收入群體，主要是降低生存風(fēng)險(xiǎn)、提高生存的可持續(xù)性和發(fā)展的可能性。筆者于2020年2月開展了關(guān)于疫情公眾恐慌的調(diào)查，調(diào)查中高收入人群選擇“比較恐慌”和“非常恐慌”的人數(shù)比例為28%，而低收入人群選擇“比較恐慌”和“非?？只拧钡娜藬?shù)比例達(dá)到了57%，低收入群體安全感相對較低的原因在于其對疫情風(fēng)險(xiǎn)成本估計(jì)較高，承受能力較弱。但筆者在2020年3月進(jìn)一步開展了疫情期間城鄉(xiāng)居民心理與行為調(diào)查的問卷中，再涉及恐慌問題，同類人群回答時“非?？謶帧钡男睦硪呀?jīng)消除，包括筆者所生活的小區(qū)，雖然出現(xiàn)了3例確診患者，但在訪問確診患者同單元的住戶時，其3月初的心理恐慌程度較之2月初已經(jīng)大大降低，一方面源于2月以來國家和地方政府有力的防控、隔離措施，另一方面源于國家提出免費(fèi)治療的惠民舉措以及提供了較為充足的生活物資保障，這是給低收入群體帶來的最大福音。

二、“財(cái)政有限”情境下的“重心轉(zhuǎn)移性邏輯”：以提升管理效能為實(shí)現(xiàn)路徑

“有限財(cái)政”是客觀事實(shí)，政府支出的切蛋糕效應(yīng)必然制約著公共服務(wù)需求的回應(yīng)能力。況且，政府支出和收益不一定呈現(xiàn)對應(yīng)關(guān)系，盲目的自上而下的政府支出甚至造成了資源浪費(fèi)、結(jié)構(gòu)失衡、差距拉大等問題。我們也將基于公共服務(wù)滿意度的三個維度對此進(jìn)行驗(yàn)證，認(rèn)為單一增加政府支出不一定能夠提高政府效能和公共服務(wù)滿意度，有效的管理才能使政府支出發(fā)揮最大效用，才能充分發(fā)揮GDP對公共服務(wù)的杠桿作用。

（一）重心的重新定位：政府支出不一定帶來公共服務(wù)滿意度。政府公共支出主要有兩個效應(yīng)：經(jīng)濟(jì)增長（經(jīng)濟(jì)性支出）和社會公平（社會性支出） 〔8 〕。地區(qū)差異、階層收入差異都會導(dǎo)致政府公共支出差異或基本公共服務(wù)供給不均等，尤其是當(dāng)社會福利供給表現(xiàn)出與特權(quán)、身份掛鉤的特征時，社會福利甚至擴(kuò)大了社會不平等，演變?yōu)椤柏?fù)福利”。依據(jù)社會輸入與民生層面的輸出效果，可以將國民生存狀態(tài)與福祉水平劃分為四種類型：幸福（Well-being），即輸入好、輸出好;不協(xié)調(diào)（Dissonance），輸入好、輸出差;適應(yīng)（Adaptation），即輸入差、輸出好;被剝奪（Deprivation），即輸入、輸出均較差 〔6 〕。王小魯、樊綱的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地區(qū)人均GDP對人們的社會公平感均有顯著的負(fù)向影響 〔9 〕。這表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，人們的社會公平感反而越低，輸入與輸出不呈正比關(guān)系。因此，單純依靠增加政府支出，即單純考慮供給側(cè)，不能達(dá)到真正滿意的效果。

1.“有限財(cái)政”下衡量幸福的指標(biāo)：公共服務(wù)滿意度。政府支出的多寡影響公共服務(wù)的供給規(guī)模、質(zhì)量和水平。政府親貧式支出對低收入群體幸福感的影響較之中高收入群體更為顯著，有更強(qiáng)的收入邊際效用。孫計(jì)領(lǐng)（2016）研究發(fā)現(xiàn)，提升民生滿意度是提升居民幸福感的一個非常穩(wěn)健的途徑，民生滿意度指數(shù)每提高0.1，幸福感將提升0.0675。對于收入水平、階層地位和經(jīng)濟(jì)地位較低的群體，民生滿意度的幸福效應(yīng)更大 〔10 〕。因此，研究假設(shè)公共服務(wù)滿意度與居民幸福感呈正相關(guān)，且“公共服務(wù)滿意度”可以作為低收入群體幸福感的解釋變量。

2.“有限財(cái)政”下影響公共服務(wù)滿意度的因素：GDP杠桿指數(shù)的呈現(xiàn)。GDP水平與政府公共服務(wù)支出正向相關(guān)，根據(jù)政府支出與GDP水平的相關(guān)關(guān)系，本研究對2018年和2019年38個主要城市的GDP水平與城市的公共服務(wù)滿意度進(jìn)行比照，確定了“GDP對基本公共服務(wù)滿意度杠桿指數(shù)”這一指標(biāo)，來考察GDP和公共服務(wù)滿意度之間的規(guī)律，以便于提高公共服務(wù)投入的有效性，杠桿指數(shù)的意義旨在破除唯GDP論的發(fā)展觀念，以少量的GDP獲得更高的社會滿意度和幸福指數(shù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會二者協(xié)調(diào)發(fā)展。GDP對基本公共服務(wù)滿意度杠桿指數(shù)模型為：L=S/In（GDP值）。其中，L代表“GDP對基本公共服務(wù)滿意度杠桿指數(shù)”，S代表公共服務(wù)滿意度得分，為了消除二者量綱差距，采用取對數(shù)的方法對GDP值進(jìn)行處理。

2018年GDP排名前五的城市分別是上海、北京、深圳、廣州、重慶，而這五個城市公共服務(wù)滿意度排名分別為第7名、第17名、第8名、第20名、第13名;2019年GDP排名前五的城市依然是上海、北京、深圳、廣州、重慶，而這五個城市公共服務(wù)滿意度排名分別為第13名、第30名、第29名、第35名、第28名;顯然，居于前列的GDP發(fā)展水平城市并沒有帶來該城市公共服務(wù)滿意度的提升，這些城市的GDP杠桿指數(shù)都偏低，沒有體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對社會發(fā)展的有效帶動作用。而在2018年，GDP水平處在38位、26位、14位、9位、32位的拉薩、廈門、寧波、杭州、珠海，其公共服務(wù)滿意度排在前5位。2019年，GDP水平處在34位、38位、37位、26位、32位的珠海、拉薩、西寧、廈門、蘭州，其公共服務(wù)滿意度卻排在前5位。當(dāng)然，拉薩、西寧的公共服務(wù)滿意度的名列前茅也與國家扶持和傾斜政策有關(guān)。整體而言，如果GDP水平與政府公共服務(wù)支出呈正比的假設(shè)成立，那么上述GDP水平與公共服務(wù)滿意度的不協(xié)調(diào)性，充分證明單純依靠擴(kuò)大或增加政府支出不能對提升居民公共服務(wù)滿意度和幸福感起到明顯的作用和效果。這說明，我們在財(cái)政有限、政府支出有限的情況下，依然能夠?qū)ふ姨嵘卜?wù)滿意度的有效空間，提升居民的幸福感。那么，這一有效空間在哪里？這是筆者要研究的下一個問題。

（二）重心的確定轉(zhuǎn)移：圍繞管理效能的三個維度的考察。政府公共服務(wù)的管理能力和治理水平的高低，一個核心的衡量指標(biāo)就是滿意度，而管理、治理的主體一定是“人”，所以我們選取了居民對國家公職人員（國家機(jī)關(guān)、黨務(wù)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國有企事業(yè)單位的工作人員）提供的“公職服務(wù)”的“滿意度”來解釋政府的管理能力和治理水平，選取了“公共服務(wù)滿意度”來驗(yàn)證政府的管理能力和治理水平。延續(xù)上一問題的結(jié)論，選取“GDP對公共服務(wù)滿意度杠桿指數(shù)”來考察在財(cái)政收入和政府支出有限的情況下，什么因素能夠讓政府支出效用和效果最大化？為保證結(jié)果的有效性和準(zhǔn)確性，我們采用三個測量維度進(jìn)行驗(yàn)證：歷時性維度，用2014-2019年連續(xù)6年的縱向變化數(shù)據(jù)來解釋政府管理能力和治理水平與公共服務(wù)滿意度的關(guān)系;共時性維度，用橫向比較方式顯示了2019年38個主要城市政府管理能力和治理水平與公共服務(wù)滿意度的關(guān)系;典型性維度，選取了2019年公共服務(wù)滿意度排名前10的城市和排名倒10的城市，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府管理能力和治理水平與公共服務(wù)滿意度的關(guān)系，如圖1、圖2、圖3所示。對此采用SPSS24.0進(jìn)行皮爾遜相關(guān)性驗(yàn)證。

1.歷時性維度：2014-2019年政府公共服務(wù)管理效能。從2014年到2019年的縱向維度可以看出，每一年都顯示出基本公共服務(wù)滿意度均值（基本公共服務(wù)滿意度均值=38個城市公共服務(wù)滿意度分值之和/38）、GDP對基本公共服務(wù)的杠桿指數(shù)這兩個指標(biāo)與公職服務(wù)滿意度之間呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)，三者之間沒有大的走向差異。因此，研究認(rèn)為，雖然公共服務(wù)滿意度的測量是一個綜合測量的結(jié)果，問卷中公共服務(wù)滿意度的測量包含了公共住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)、基礎(chǔ)教育、公共交通、城市環(huán)境、文化體育、公共安全等8個二級指標(biāo)，但其綜合結(jié)果“公共服務(wù)滿意度”與“公職服務(wù)滿意度”在整體評價(jià)上是相對一致的。而公職服務(wù)水平較高的話，對GDP投入公共服務(wù)的支出部分也能達(dá)到較高效率、效益和效果。因此，從歷史性維度來看，公職服務(wù)代表的公共服務(wù)管理，是影響公共服務(wù)滿意度的核心指標(biāo)。

2.共時性維度：全國38個主要城市基本公共服務(wù)力評價(jià)雷達(dá)圖。從圖2來看，38個主要城市包含4個直轄市、5個計(jì)劃單列市（2個同時為經(jīng)濟(jì)特區(qū)）、4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)（2個同時為計(jì)劃單列市）、27個省會城市，2019年其基本公共服務(wù)滿意度、GDP對基本公共服務(wù)的杠桿指數(shù)這兩個指標(biāo)與公職服務(wù)滿意度之間呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)，證明公職服務(wù)對各個城市基本公共服務(wù)滿意度評價(jià)都有積極的影響作用;同時，公職服務(wù)質(zhì)量和水平的高低，也直接代表政府公共服務(wù)管理效能的高低，在對GDP投入公共服務(wù)支出的利用方面起到了積極的影響作用。這也充分體現(xiàn)了在人力、物力、財(cái)力三者投入上，人力價(jià)值的發(fā)揮對全局的影響力。公職人員在體制、機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，在制度、政策執(zhí)行過程中，發(fā)揮著主體性和主導(dǎo)型作用。因此，政府要提高治理效能，必須建設(shè)一批高素質(zhì)的管理隊(duì)伍和人才隊(duì)伍，從而使政府治理效能得到最大限度的發(fā)揮。

3.典型性維度：20個典型城市基本公共服務(wù)力評價(jià)雷達(dá)圖。20個典型城市選取了2019年基本公共服務(wù)滿意度排名前10位的城市和排名最后10位的城市（見圖3）。通過觀察發(fā)現(xiàn)，20個典型城市與38個主要城市對比，基本公共服務(wù)滿意度、GDP對基本公共服務(wù)滿意度的杠桿指數(shù)與公職服務(wù)滿意度的相關(guān)性更強(qiáng)，基本公共服務(wù)滿意度與公職服務(wù)滿意度之間基本重合。這一結(jié)果進(jìn)一步論證了公共服務(wù)管理效能對公共服務(wù)滿意度的作用。

以上三個維度驗(yàn)證了管理效能之于“有限財(cái)政”的重要性，不論從歷時性維度、共時性維度還是從典型性維度進(jìn)行分析，公共服務(wù)管理效能都對公共服務(wù)滿意度體現(xiàn)出正向影響。在此基礎(chǔ)上，筆者依托圖2、圖3數(shù)據(jù)采用SPSS24.0進(jìn)行了皮爾遜相關(guān)性驗(yàn)證。驗(yàn)證表明，共時性維度下公共服務(wù)管理與公共服務(wù)滿意度相關(guān)性為0.863**，GDP杠桿指數(shù)與公共服務(wù)滿意度相關(guān)性為0.886**，典型性維度下公共服務(wù)管理與公共服務(wù)滿意度相關(guān)性為0.958**，GDP杠桿指數(shù)與公共服務(wù)滿意度相關(guān)性為0.926**，體現(xiàn)為相關(guān)性極顯著（*表示相關(guān)性顯著，**表示相關(guān)性極顯著）。該結(jié)果針對政府財(cái)政資源的有限性，對公共服務(wù)管理效能的關(guān)注提供了解決公共服務(wù)供給能力的另一個視角，即從提升管理效能角度保障有限資源的有效性，使資源配置最優(yōu)化、效能最大化、受益最大化。由于數(shù)據(jù)限制，我們未能對公共服務(wù)管理效能與公民幸福感之間的因果關(guān)系進(jìn)行檢驗(yàn)，只是考察了二者的相關(guān)關(guān)系，其因果關(guān)系還有待于未來研究的進(jìn)一步澄清。除此之外，我國政府公共服務(wù)管理效能還發(fā)揮了管理的溢出效應(yīng)，通過強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)力、組織動員力、治理管控力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力、宣傳引導(dǎo)力，體現(xiàn)我國的制度優(yōu)勢和黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、資源共享，為低收入群體渡過難關(guān)提供了保障和支持。

三、“公共危機(jī)”情境下的“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)性邏輯”：以打破風(fēng)險(xiǎn)分配為實(shí)現(xiàn)路徑

公共危機(jī)主要包括自然災(zāi)害危機(jī)、公共衛(wèi)生危機(jī)、事故災(zāi)害危機(jī)以及社會安全危機(jī)等，重大突發(fā)公共危機(jī)事件表現(xiàn)出的突發(fā)性、不確定性、破壞性不僅對個體的生命、生產(chǎn)和生活產(chǎn)生破壞，更使得國家治理活動面臨重大挑戰(zhàn)。國家治理現(xiàn)代化致力于實(shí)現(xiàn)人民的美好生活需要，社會保障制度以保障和促進(jìn)人民美好生活為目標(biāo)，在這其中，政府主導(dǎo)的管理模式打破了“財(cái)富在上層聚集，風(fēng)險(xiǎn)在下層聚集”的風(fēng)險(xiǎn)邏輯，體現(xiàn)了資源共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，增強(qiáng)了國民的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。

（一）風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯下城市低收入群體對政府的依賴。公共危機(jī)的到來給不同收入群體都帶來了風(fēng)險(xiǎn)。通常情況下，低收入群體在面對風(fēng)險(xiǎn)時，其應(yīng)對能力、應(yīng)對成本、應(yīng)對途徑較中高收入人群而言均處于劣勢地位，體現(xiàn)出較高的脆弱性和較低的抵抗力。單憑低收入群體的自身力量，很難抵御風(fēng)險(xiǎn)或在遭遇風(fēng)險(xiǎn)后恢復(fù)到原初狀態(tài)。

一是基于風(fēng)險(xiǎn)地位與階層地位的風(fēng)險(xiǎn)分配的邏輯。風(fēng)險(xiǎn)地位與階層地位具有相關(guān)性，但并不呈現(xiàn)明顯的線性關(guān)系。在某個特定時刻，即“t”時刻，“階層的風(fēng)險(xiǎn)地位是特定的，貧窮招來的不幸給低收入群體帶來了大量的風(fēng)險(xiǎn)，收入、權(quán)力等財(cái)富可以讓上層擁有購買安全或者免除風(fēng)險(xiǎn)的特權(quán)。這樣，財(cái)富在上層聚集，風(fēng)險(xiǎn)在下層聚集，風(fēng)險(xiǎn)的存在鞏固著階層社會” 〔11〕36。但是，在“t-n”或者“t+n”時刻，階層地位與風(fēng)險(xiǎn)地位的關(guān)系是混沌的，不具有對應(yīng)性。所以，風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)地位、風(fēng)險(xiǎn)地位與階層地位并不呈現(xiàn)線性正相關(guān)。不論是窮人還是富人，都無法逃脫風(fēng)險(xiǎn)社會的命運(yùn) 〔12 〕。很顯然，即便共同面臨風(fēng)險(xiǎn)，低收入群體在風(fēng)險(xiǎn)面前的承受能力是低于中高收入群體的，這就凸顯了在公共危機(jī)事件面前，低收入群體對國家和政府的依賴性。

二是基于風(fēng)險(xiǎn)可能與空間要素的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯。根據(jù)空間流行病學(xué)原理，人類所經(jīng)歷的SARS病毒疫情及流感病毒疫情等，都與時空地理位置、人群密集程度、人際接觸程度有關(guān)。韓曉娜（2006）在其《SARS流行病學(xué)傳播動力模型研究》中構(gòu)建了病毒傳播的“飛點(diǎn)傳播模型”“人際互動模型”“時空傳播模型” 〔13 〕。病毒傳播途徑主要是直接傳播、接觸傳播、氣溶膠傳播等等，城市空間和農(nóng)村空間相比，人員密度更高、人員聚集可能性更大、人際互動與接觸的頻率也更高、公共場所、公共交通的使用頻率更高，城市空間的人群暴露風(fēng)險(xiǎn)高于農(nóng)村，一旦感染，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的成本使得城市低收入群體要付出的成本和代價(jià)也更高。

（二）集中力量辦大事在應(yīng)對公共危機(jī)中的共建共享效能。黨的十九屆四中全會指出，我國國家制度和國家治理體系具有“堅(jiān)持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事”的顯著優(yōu)勢。集中力量蘊(yùn)含著共建共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的邏輯，城市低收入群體自身的應(yīng)對能力有限，公共危機(jī)治理需要凝聚各方面力量共同完成，需要在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，調(diào)動各方面積極性，科學(xué)有效調(diào)配各領(lǐng)域各層級的人力、物力、財(cái)力等資源力量，以不斷滿足人民對美好生活向往的需要。1998年的抗洪搶險(xiǎn)、2003年抗擊非典、2008年汶川地震的搶救工作、2019年至今的疫情防控工作等等，在各類危機(jī)事件的應(yīng)對處置中，都體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)人民集中力量辦大事的優(yōu)越性，低收入群體并沒有因此遭受重創(chuàng)，而是轉(zhuǎn)危為安，正是得益于國家治理格局下資源共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化了國民的歸屬感、安全感、幸福感。

（三）社會保障制度在應(yīng)對公共危機(jī)中的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)功能。社會保障本質(zhì)上講是政府公共權(quán)力對國民收入進(jìn)行再分配、托底線、救急難、保民生的一種制度安排。社會保障中的社會救濟(jì)、社會福利、社會優(yōu)撫等資金項(xiàng)目一般來自于國家財(cái)政，天然具有再分配的社會互助共濟(jì)性，打破了風(fēng)險(xiǎn)低位和風(fēng)險(xiǎn)分配的邏輯。社會保障制度具有維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會公平正義、化解社會矛盾、維系社會團(tuán)結(jié)和實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的功能。比如，社會保險(xiǎn)制度通過社會成員的互助共濟(jì)實(shí)現(xiàn)了增強(qiáng)個體抵御失業(yè)、疾病等風(fēng)險(xiǎn)的能力的功能;社會救助制度通過國家或社會向困難群體無償提供經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)救助實(shí)現(xiàn)了保障其基本生存發(fā)展需要的功能。在應(yīng)對重大突發(fā)公共危機(jī)事件時，社會保障首先有利于保障公共危機(jī)中人民的基本生存需要，尤其是重點(diǎn)關(guān)照了特殊困難群體的基本生活，使得我國社會保障在加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)方面的功能得到強(qiáng)化;其次，有利于降低公共危機(jī)產(chǎn)生的社會整體風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)全體人民的獲得感、幸福感、安全感;再次，有利于通過國家對社會關(guān)系的調(diào)整構(gòu)建“利益共同體”，促進(jìn)社會整體的安全、公平和正義，抵御社會風(fēng)險(xiǎn);中國特色社會保障制度的實(shí)施和保障水平的提高對于提升國民認(rèn)同，增強(qiáng)政府信任都具有重要作用，更是貫徹“以人民為中心”發(fā)展思想和共享發(fā)展理念的有力工具。

2020年是全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅(jiān)的收官之年，我國在共同富裕的道路上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但要更加扎實(shí)地推進(jìn)共同富裕，必須久久為功、持續(xù)關(guān)注城鄉(xiāng)不同空間的低收入群體。我們借助38個城市2018年和2019年的城市基本公共服務(wù)力數(shù)據(jù)，分析在個體“收入有限”、政府“財(cái)政有限”和社會面臨“公共危機(jī)”的情境下，政府能為低收入群體做什么。在“收入有限”情境下，政府需要想方設(shè)法提高城市低收入群體的“相對收入和受益”，通過發(fā)揮公共服務(wù)的補(bǔ)償、補(bǔ)貼、省出、扶持、平衡、溢出效應(yīng)等，降低其相對剝奪感，提升獲得感、公平感、安全感，進(jìn)而提升城市低收入群體的幸福感。在“財(cái)政有限”情境下，筆者從歷時性、共時性、典型性三個維度論證公共服務(wù)管理之于有限財(cái)政的重要性，這與現(xiàn)有研究中公共支出水平?jīng)Q定公共服務(wù)水平的觀點(diǎn)是不同的。政府要有所為、有所不為，既要考慮機(jī)制、能力、責(zé)任的履行實(shí)現(xiàn)，也要面對績效評估、激勵發(fā)展過程中的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，通過加強(qiáng)管理效率、效益、效能，使資源達(dá)到最優(yōu)配置，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一，國民幸福指數(shù)不斷提升。在“公共危機(jī)”情境下，我國政府管理效能彰顯了我國的制度優(yōu)勢，打破風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯，提升國民的歸屬感、安全感、幸福感。研究表明，城市低收入群體對政府具有更強(qiáng)的依賴性，政府管理效能對提升城市低收入群體幸福感具有正向影響。約翰·亞當(dāng)斯在《政府構(gòu)想》（1776年）中坦言：“社會的幸福是政府的終結(jié)，個人的幸福是人類的終結(jié)，簡而言之，能讓最多的人得到幸福，讓幸福的程度最大化，這樣的政府形式才是最佳的?！?〔14 〕65-67政府只有根據(jù)居民訴求來確定各項(xiàng)公共服務(wù)的優(yōu)先發(fā)展順序，優(yōu)先考慮改善經(jīng)濟(jì)社會地位處于弱勢的群體，即低收入群體的公共服務(wù)，才可能使人民從整體上有更高水平的幸福感。

通過上述研究，我們提供了政府提升低收入群體幸福感的三種邏輯進(jìn)路，考察了我國政府應(yīng)對現(xiàn)行困境時所采用的“換一種思路”的策略。但在實(shí)際應(yīng)用過程中，以上邏輯確有不足和需要進(jìn)一步改進(jìn)完善的地方，因限于篇幅，文章未能進(jìn)一步展開。第一，分配替代性邏輯主要是政府通過制度安排和政策傾斜的方式讓城市低收入群體受益，這就需要進(jìn)一步優(yōu)化政府和市場的關(guān)系，處理好公平與效率的問題，需要考慮在資源配置中初次分配和再次分配的博弈問題。第二，重心轉(zhuǎn)移性邏輯強(qiáng)調(diào)了效率、效益的重要性，借用GDP杠桿指數(shù)否定了一味追加公共支出來提高公共服務(wù)滿意度的不科學(xué)思路，但在供給側(cè)主導(dǎo)下，如何把供給側(cè)和需求側(cè)有機(jī)結(jié)合起來，文章并沒有詳細(xì)論述。第三，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)性邏輯實(shí)質(zhì)上是在“非常態(tài)”的情景下政府發(fā)揮兜底和主導(dǎo)功能來調(diào)動和調(diào)配資源，是應(yīng)急狀態(tài)的非常之舉，因此需要進(jìn)一步考慮在“常態(tài)”風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)狀態(tài)下，政府不適于直接主導(dǎo)時如何有效發(fā)揮基層治理功能，如通過社區(qū)治理和推動多中心治理來應(yīng)對常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，以及如何在常態(tài)下提高城市低收入群體自身的抗逆能力和生存韌性。也希望此文能夠喚起政府公務(wù)人員及更多學(xué)者更深入思考如何在“以人民為中心”邏輯的牽引下，把政府擔(dān)當(dāng)作為的動機(jī)、行為、效果有機(jī)統(tǒng)一起來，既要有目標(biāo)導(dǎo)向，也要有結(jié)果遵循。

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責(zé)任編輯 周 榮