老舊小區(qū)改造的融資問題新探

王軍

摘要：老舊小區(qū)改造事關(guān)上億人的民生。對老舊小區(qū)改造的融資支持依然在探索之中，本文分析了其融資環(huán)境的特點，綜述了一些進展，供同行指正。

關(guān)鍵詞：老舊小區(qū);改造;融資

棚改漸漸去潮，老舊小區(qū)改造則新浪涌動。棚改和舊改，一先一后，于國于民，都是重大民生工程，直接提升上億的人的生活，功德無量。

十年前，中國有棚戶區(qū)規(guī)模到1200萬戶，涉及人口數(shù)千萬人，棚戶區(qū)形成于早年的國有林場、礦場、墾區(qū)，隨著歲月變遷，其生存環(huán)境惡劣。經(jīng)過近年的艱苦工作，目前棚戶區(qū)改造工作已經(jīng)形成相當(dāng)成果，接近尾聲。

而老舊小區(qū)（多數(shù)修于2000年前）規(guī)模約有4000萬戶，涉及人口上億人。從建筑學(xué)角度，老舊小區(qū)壽命還長（混凝土的理論壽命可達千年），但從實用角度講，這些小區(qū)跟不上時代需要，設(shè)施落后，適當(dāng)改造，則可以發(fā)揮更大價值。

從中央政府的高度，有計劃對全國的老舊小區(qū)進行大修大補，這與市場經(jīng)濟、新自由主義根本不是一個路數(shù)，體現(xiàn)出濃郁的東方執(zhí)政特色。如何為老舊小區(qū)改造融資，則是一個新課題。結(jié)合近期進展，筆者梳理一些新情況，供同行指正。

一.融資環(huán)境有所變化（與棚改相比）

棚改起于中央開始對地方政府債務(wù)進行整肅之際（2014年起）。但是，到2019年前，棚改依然可以輕松取得政信貸款（多數(shù)以政府購買的形式），這相當(dāng)于政府為之開了綠色通道。近兩年地方專項債井噴行情中，棚改也大行其道，屬于優(yōu)質(zhì)債項。

棚改融資環(huán)境如此寬厚，究其原因，一是因為是民生工程，有現(xiàn)實需要，中國不允許出現(xiàn)人口大國常見大量連片貧民窟。二是因為棚改也是拉動GDP的生力軍，棚改的貨幣化安置，對三四線城市地產(chǎn)的去庫存化，大有好處。 三是，棚改有土地回報做支撐，這大大增加金融部門授信的信心。

反觀老舊小區(qū)改造，首先，對于老舊小區(qū)改造項目，中央對項目的財政支持是給力的。2017年以來，住建系統(tǒng)一直在持續(xù)上報改造計劃，中央據(jù)此進行補貼。僅在今年，補貼已經(jīng)到位500億，粗略計算，每個小區(qū)平均到位約一百萬元，戶均過萬。從中央層面細化到對具體小區(qū)的補貼數(shù)量，其關(guān)心力度不可謂不小，全球罕見。政府拿出了真金白銀，改善民生。

但是，老舊小區(qū)尋求的金融支持預(yù)計將是有限的。目前，國內(nèi)對老舊小區(qū)的專項債已經(jīng)出現(xiàn)（湖北、上海等十五地），而專門針對老舊小區(qū)改造貸款品種也已經(jīng)落地（山東?。??？傊?，金融機構(gòu)對國家政策是有響應(yīng)的。然而，國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見國辦發(fā)〔2020〕23號中，提出“支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造規(guī)?；瘜嵤┻\營主體采取市場化方式，運用公司信用類債券、項目收益票據(jù)等進行債券融資，但不得承擔(dān)政府融資職能，杜絕新增地方政府隱性債務(wù)。國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行結(jié)合各自職能定位和業(yè)務(wù)范圍，按照市場化、法治化原則，依法合規(guī)加大對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的信貸支持力度。商業(yè)銀行加大產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新力度，在風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)前提下，依法合規(guī)對實施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的企業(yè)和項目提供信貸支持?！睆钠浔硎鰜砜?，用語較為慎重。

客觀上，老舊小區(qū)改造尋求金融支持是有其天花板。一是收益覆蓋難度大。老舊小區(qū)沒有直接土地收益，其他收入很零星，這與棚改大相徑庭。二，多數(shù)地方政府處于債務(wù)消化期，為了政績并不明顯的老舊小區(qū)改造，大費周章，負債經(jīng)營，實在是缺少吸引力。

二.老舊小區(qū)融資進展與思考

依照部署，老舊小區(qū)改造未來分五年解決，相關(guān)融資活動，尚無多少成熟經(jīng)驗。在去政信化的時代，純粹民生工程融資實在艱難。目前，多數(shù)銀行沒有出臺關(guān)于舊改的專門產(chǎn)品手冊，而先行一步的專項債或個別貸款實踐也許可供同行參考。

國內(nèi)2020年累計發(fā)行舊改債券規(guī)模為140億元，期限多數(shù)為10年期及以上。老舊小區(qū)改造項目的建設(shè)內(nèi)容包含基本類的配套設(shè)施、提升類的基礎(chǔ)設(shè)施、完善公共服務(wù)類，專項債中，一般將老舊小區(qū)改造和其他商業(yè)化項目包裝（如有）在一起;資金主要來源于財政支出和專項債券、貸款。已有的專項債案例中，老舊小區(qū)改造償債資金來源則主要包括：

（1）項目直接收入（含服務(wù)性收入）;（2）供水供氣光纖等收入;（3）各級財政補貼;（4）土地出讓收入;（5）項目改造區(qū)域內(nèi)國有資產(chǎn)出租租金收益。

土地收入可以納入項目收入，對銀行貸款或有一定啟發(fā)。其典型案例來自深圳。

深圳市龍華區(qū)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項目中，其專項債券的償債資金100%來源于土地出讓收入，其實施方案中批露：項目通過城中村綜合整治項目，全面提升環(huán)境品質(zhì)，在項目期內(nèi)，政府將安排龍華轄區(qū)內(nèi)的國有土地使用權(quán)出讓收入和城市更新用地出讓收入作為項目的還本付息來源，按照各50%的比例承擔(dān)債券的還本付息。深圳這個土地加環(huán)境打造的打捆模式，仿佛回到2016年前暢行無阻的土地加設(shè)施打造模式，值得思考。

部分商業(yè)銀行已有針對舊改的動作。截至2020年6月，農(nóng)業(yè)銀行安徽、山東、重慶、江西4家分行共審批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造貸款11筆、金額10億元。

政策銀行方面，農(nóng)發(fā)行方面山東分行已有動作。山東行于近日審批改造貸款2.3億元，支持德州樂陵市城區(qū)老舊小區(qū)的雨污分流改造工程。

就山東農(nóng)發(fā)行的案例項目上看，雨污分流改造工程屬于較大型基礎(chǔ)設(shè)施。這比較能說明政策性銀行的一貫傾向：偏好大型的市政設(shè)施（當(dāng)然，得與老舊小區(qū)項目相關(guān)）。相關(guān)策劃單位或可以以此為方向展開工作。

成都社會科學(xué)院王 軍