吳晶妹 武芳芳

政府公信力建設(shè)是社會信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容。中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)總量增加、社會治理難度增大對政府執(zhí)政能力和政府公信力的需求更加迫切。黨的十九大報(bào)告提出:“轉(zhuǎn)變政府職能,創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)服務(wù)型政府?！痹鰪?qiáng)政府公信力有助于解決各種社會矛盾,促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。同時(shí),信用是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和靈魂,通過出臺信用政策和措施,有助于緩解信息不對稱的問題,彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)本身的不足。

多年來,學(xué)者從政府公信力的內(nèi)涵、影響因素、評價(jià)指標(biāo)以及重大危機(jī)事件的政府應(yīng)對等方面進(jìn)行了深刻的研究,成果頗多。經(jīng)廣泛閱讀研究文獻(xiàn),結(jié)合實(shí)踐情況,本文認(rèn)為政府公信力涉及內(nèi)容廣泛而深刻,雖然表現(xiàn)在一些影響因素和評價(jià)指標(biāo)上,但更多的是機(jī)制的作用。政府的運(yùn)作機(jī)制,例如職能部門之間的協(xié)同與配合等對政府公信力的影響更大、程度更深,更加難以改變,為提升公信力,政府需進(jìn)行管理體制改革。

本文擬從政府管理體制與機(jī)制視角出發(fā),探索尋找來自政府內(nèi)部的、影響政府公信力的主要運(yùn)行機(jī)制。

一、政府公信力影響機(jī)制的理論思考

通過對學(xué)者研究成果的反復(fù)梳理,本文認(rèn)為有以下五大機(jī)制影響政府的公信力:

(一)政府職能部門之間分工協(xié)作機(jī)制

這部分內(nèi)容研究文獻(xiàn)較為豐富,涉獵廣泛,主要涉及政府主體行為和政府架構(gòu)。

林尚立指出中國政府間關(guān)系包括縱向關(guān)系和橫向關(guān)系。隨著社會進(jìn)步又衍生出斜向政府關(guān)系,政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)影響行政效率。①林尚立:《國內(nèi)政府間關(guān)系》,浙江人民出版社1998年版,第91—99頁。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步,勞動(dòng)、資本、實(shí)物、技術(shù)等資源要素跨區(qū)域流動(dòng)加速,公共服務(wù)跨區(qū)域需求增加。中國政府適時(shí)進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革,承擔(dān)越來越多的社會服務(wù)職責(zé),需要在軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、醫(yī)療、教育、公共衛(wèi)生、社會保障、應(yīng)急管理、信息服務(wù)、科技、金融、文化等領(lǐng)域進(jìn)行跨地域合作,以提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。所以,縱向及橫向政府關(guān)系、政府協(xié)調(diào)治理在經(jīng)濟(jì)、社會進(jìn)步中的作用越來越重要。

但目前政府之間協(xié)調(diào)機(jī)制不暢,地方短期利益偏好等主客觀因素的存在使得地方政府之間、不同政府部門之間的沖突時(shí)有發(fā)生,如從改革開放初期的“金融中心建設(shè)”,到近期的“高鐵之爭”“機(jī)場之爭”,再到2020年新冠肺炎爆發(fā)之后醫(yī)療物資配送、疫情防控不及時(shí),等等。在現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制下,單一的地方政府無法解決跨區(qū)域、跨國別的資源流動(dòng)。政府治理機(jī)制不健全,會增加多邊協(xié)商成本,刺激部分社會主體“搭便車”的行為,提高行政管理難度。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理的經(jīng)驗(yàn)表明,政府治理機(jī)制的協(xié)調(diào)關(guān)系到政府的執(zhí)行力和行政效率。地方政府間、政府部門間分工協(xié)作機(jī)制不合理會影響居民對政府的評價(jià),影響地方政府公信力建設(shè)。中國很多學(xué)者也研究了政府治理組織結(jié)構(gòu)與政府公信力、政府誠信建設(shè)的關(guān)系。陳小鋼探討了中國政府公信力建設(shè)中的問題,提出應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能,從政務(wù)公開、規(guī)范行政手段、提高行政效率、注重廉政建設(shè)等方面來提高政府公信力②陳小鋼:《電子政府:如何提高政府公信力》,《廣州政報(bào)》2001年第18期。。汪水波、何顯明認(rèn)為提高政府公信力有助于降低行政成本。要采取措施不斷增強(qiáng)政府信用,提高政府行政效率,增強(qiáng)公民信任,降低行政成本③汪水波、何顯明:《地方政府公信力與政府運(yùn)作成本相關(guān)性的制度分析》,《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年?？?。陳洪生、龔培興分析了政府理念、行為和效率對公信力的影響,認(rèn)為三者與政府公信力都呈正相關(guān)的關(guān)系,政府行為和效率的提高、管理理念的創(chuàng)新是政府管理改革的重點(diǎn)。④陳洪生、龔培興:《政府公信力:理念、行為與效率的研究視角——以“非典型性肺炎”防治為例》,《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2003年第3期。唐鐵漢分析了政府失信的原因和表現(xiàn),提出了建設(shè)信用政府的對策:樹立政府法制理念,加快政府職能轉(zhuǎn)變,推進(jìn)行政決策科學(xué)化。⑤唐鐵漢:《提高政府公信力建設(shè)信用政府》,《中國行政管理》2005年第3期。

張維迎指出:政府和其他行為主體一樣,也是在一定的制度環(huán)境之中存在和運(yùn)行的,其行為的選擇和實(shí)施同樣受到制度環(huán)境的約束。⑥張維迎:《信息、信任與法律》,生活·讀書·新知三聯(lián)書店2006年版,第200—205頁。

2007年的政府工作報(bào)告提出需從完善行政權(quán)力實(shí)施、改進(jìn)組織結(jié)構(gòu)和管理方式、推動(dòng)政務(wù)公開、建立電子政務(wù)等方面提升政府公信力,為構(gòu)建良好的政府公信力明確了方向。

毛偉等提出提升政府執(zhí)行力和公信力的對策,包括加強(qiáng)法制建設(shè),加強(qiáng)政務(wù)公開;加強(qiáng)政府決策民主化和科學(xué)性;完善政府職能部門責(zé)任制,強(qiáng)化政策執(zhí)行的公眾監(jiān)督等。⑦毛偉、賈凌民、胡仙芝:《馬上就辦:提高政府執(zhí)行力和公信力的有力“抓手”——“提高政府執(zhí)行力和公信力”研討會綜述》,《中國行政管理》2007年第11期。李志強(qiáng)認(rèn)為可以通過加強(qiáng)政府廉政建設(shè),加強(qiáng)政務(wù)公開力度,鼓勵(lì)、支持社會組織發(fā)展等提高政府公信力。①李志強(qiáng):《政府公信力與地方政府能力建設(shè)研究》,《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第5期。程璇、崔旭認(rèn)為政府、公眾、溝通系統(tǒng)構(gòu)成了地方政府公信力的要素,并由此提出增強(qiáng)政府公信力的建議。②程璇、崔旭:《突發(fā)事件中政府面向公眾的信息溝通機(jī)制》,《圖書館學(xué)刊》2012年第9期。

石亞軍、施正文分析了中國政府公信力建設(shè)過程中存在的問題:政府部門間職責(zé)劃分不清;政府職能轉(zhuǎn)變不到位;行政立法體制不完善,執(zhí)法基礎(chǔ)欠缺;權(quán)力分工制約不夠等;并提出改進(jìn)建議。③石亞軍、施正文:《我國行政管理體制改革中的“部門利益”問題》,《中國行政管理》2011年第5期。李金龍、余鴻達(dá)認(rèn)為公信力建設(shè)的不足有:決策體制科學(xué)性不足,存在政府部門主義傾向;政府部門職能缺乏界限,導(dǎo)致職責(zé)交叉重疊、權(quán)責(zé)不對稱、公共權(quán)力部門分散化;社會治理中存在多頭決策、公共服務(wù)供給不足等。④李金龍、余鴻達(dá):《區(qū)域公共服務(wù)中的政府部門主義問題研究》,《中國行政管理》2010年第5期。

高月、張鑫和認(rèn)為目前政府部門存在職能錯(cuò)位、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題,在未來的改革中要建立健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制,構(gòu)建政府公信力建設(shè)體系。⑤高月、張鑫和:《政府公信力的內(nèi)涵與提升路徑》,《光明日版》2014年10月6日第6版。米鵬舉研究區(qū)域治理和地方政府橫向治理體制之間的關(guān)系,認(rèn)為擴(kuò)展地方政府橫向治理機(jī)制,有助于提高區(qū)域開發(fā)效率,提高政府誠信。⑥米鵬舉:《我國區(qū)域治理與地方政府橫向府際關(guān)系:現(xiàn)實(shí)困境與調(diào)整策略》,《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2018年第6期。

(二)多主體參與橫向聯(lián)合機(jī)制

許多學(xué)者研究認(rèn)為政府要轉(zhuǎn)變職能、提高社會治理效果僅憑政府自身是困難的,要充分發(fā)揮其他社會主體的作用,建設(shè)完善多元主體參與的政府協(xié)調(diào)治理機(jī)制,提高社會治理能力,完善社會治理體系。

Gerr Stoker認(rèn)為社會治理主體是不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者,要形成多主體協(xié)調(diào)參與的自主治理機(jī)制。⑦Gerr Stoker,The Relevance of Political Science,Red Globe Press,2015.袁建軍以危機(jī)事件的應(yīng)對為研究對象,認(rèn)為應(yīng)該建立起包括政府、企業(yè)等多元主體多種合作的機(jī)制,提高公共危機(jī)應(yīng)對的效率和政府公信力。⑧袁建軍:《應(yīng)對突發(fā)公共事件中政府和企業(yè)互動(dòng)研究》,蘇州大學(xué)2012年博士學(xué)位論文,第171—176頁。趙軍鋒認(rèn)為政府協(xié)調(diào)治理機(jī)制應(yīng)包括“中心節(jié)點(diǎn)”——政府、“伙伴節(jié)點(diǎn)”——社會組織、“互補(bǔ)節(jié)點(diǎn)”——市場機(jī)制、“差異節(jié)點(diǎn)”——群眾,構(gòu)建企業(yè)、社會組織、媒體和公眾等多主體參與的協(xié)調(diào)治理系統(tǒng),才能提高危機(jī)應(yīng)對效率,提高政府的執(zhí)行力和公信力。⑨趙軍鋒:《重大突發(fā)公共事件的政府協(xié)調(diào)治理研究》,蘇州大學(xué)2014年博士學(xué)位論文,第46—50頁。

王國紅、馬瑞認(rèn)為地方政府公信力缺失主要表現(xiàn)為公眾對政府“不信任感”增強(qiáng)。因此,要理清政府、市場、民間組織和公眾的關(guān)系,建立多元協(xié)同治理的模式,重塑地方政府公信力。[10]王國紅、馬瑞:《地方政府公信力的流失與重塑——多元協(xié)同治理的視角》,《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第2期。張志安等研究了互聯(lián)網(wǎng)背景下提升政府公信力的途徑,認(rèn)為政府進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)治理,營造良好的網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境,有助于提升政府公信力。[11]張志安主編:《互聯(lián)網(wǎng)與國家治理發(fā)展報(bào)告2017》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版,第1頁。

(三)全流程的政府管理機(jī)制

從政府管理流程角度討論影響政府公信力的文獻(xiàn)相對略少,但流程管理作為政府運(yùn)行機(jī)制的重要組成部分是非常重要的。信用管理行業(yè)一直有全流程信用管理的理念。最近幾年,隨著社會信用體系建設(shè)的深入推進(jìn),全流程信用管理越來越得到重視,部分信用監(jiān)管文件中已專門提出要建立事前、事中、事后的全流程信用監(jiān)管體系,落實(shí)信用聯(lián)合懲戒制度,提升政府公信力。

政府進(jìn)行社會管理要考慮政策的制定、執(zhí)行、反饋和完善。政府的危機(jī)應(yīng)對,要包括事前的監(jiān)測預(yù)警、事中的應(yīng)對處置和事后的恢復(fù)階段,它們構(gòu)成一個(gè)完整的處理流程。僅重視應(yīng)對,不重視預(yù)警,會給政府危機(jī)應(yīng)對帶來不利影響。

吳晶妹分析了政府失信的現(xiàn)狀:政出多門,政策的可執(zhí)行性差;政策模糊、經(jīng)常更改,持久性和連續(xù)性差;政策存在“一刀切”等現(xiàn)象,沒有結(jié)合地方實(shí)際情況;政府行政凌駕于法律和公眾利益之上,損害了社會公共利益;政府誠信意識差,支持或無視企業(yè)弄虛作假;部分政府為了自身利益,掩蓋不利事實(shí),追求政績,夸大經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和社會管理結(jié)果。這些失信現(xiàn)象涉及政府管理的事前、事中、事后的整個(gè)流程,因此要建立涵蓋政府全過程管理的守信監(jiān)督機(jī)制,在社會治理的全流程開展不同形式的守信承諾,以緩解和消除政府失信,提升政府公信力。①吳晶妹:《論政府守信監(jiān)督機(jī)制》,《求實(shí)》2004年第3期。

(四)現(xiàn)代智能信息體系機(jī)制

這部分內(nèi)容研究文獻(xiàn)較新,近幾年研究成果豐富,主要涉及大數(shù)據(jù)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與應(yīng)用、政府現(xiàn)代職能變革體系與運(yùn)行機(jī)制。

學(xué)者研究了大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展對政府誠信建設(shè)的影響,認(rèn)為大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來不僅僅影響政府行政的手段和方式,還引導(dǎo)和創(chuàng)新政府治理的理念。

吳晶妹認(rèn)為信用是獲得信任的資本,信用是由誠信度、合規(guī)度、踐約度三個(gè)維度構(gòu)成的,因此,信用度量需要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對多維度、多層次的信用數(shù)據(jù)進(jìn)行抓取,通過數(shù)據(jù)共享、信用評價(jià),確定信用價(jià)值,促進(jìn)信用交易的實(shí)現(xiàn)。通過信用資產(chǎn)的使用、流通、交易,政府可以提高社會治理效率,提升政府公信力。②吳晶妹:《現(xiàn)代信用學(xué)》,中國人民大學(xué)出版社2009年版,第3—5頁。

竹立家等指出大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用可以加快政府職能轉(zhuǎn)變,促進(jìn)政府行政體制和決策機(jī)制的創(chuàng)新,提高政府社會管理和協(xié)調(diào)的能力。③竹立家:《重塑政府:“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)行動(dòng)路線圖”》,中信出版社2016年版,第85—86頁。劉水認(rèn)為大數(shù)據(jù)和新媒體的發(fā)展放大了政府的制度缺陷,政務(wù)信息公開透明程度不夠、公眾非理性參與社會管理、社會信任感降低等因素降低了政府公信力水平,因而要加強(qiáng)政府危機(jī)預(yù)警機(jī)制建設(shè)、規(guī)范政務(wù)公開機(jī)制建設(shè)、加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)倫理建設(shè)以增強(qiáng)政府公信力。④劉水:《新媒體時(shí)代地方政府公信力建設(shè)分析》,《傳媒論壇》2019第17期。

(五)網(wǎng)絡(luò)輿情機(jī)制

2010年以來,網(wǎng)絡(luò)自媒體爆炸式發(fā)展,信息傳播途徑和方式發(fā)生重大改變。信息傳播速度大大增加,傳播渠道更加豐富,傳播源和受眾界限更加模糊,受眾變成傳播媒介,以自身為中心進(jìn)行信息傳播。學(xué)者通過研究認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)輿情對政府公信力的影響日益增加,若形成負(fù)面輿情,會大大削弱政府誠信,從而削弱政府的執(zhí)行力和公信力,因此,政府要加強(qiáng)對輿情的監(jiān)測和引導(dǎo)。

劉建華、斯琴格日樂認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)輿情對政府權(quán)力使用、資源配置、形象塑造等提出挑戰(zhàn)。政府應(yīng)建立健全輿情預(yù)警和處置機(jī)制;增強(qiáng)資源配置能力,提高政府公信力。⑤劉建華、斯琴格日樂:《網(wǎng)絡(luò)輿情視角下的地方政府公信力的政治考量》,《寧夏社會科學(xué)》2012年第3期。盧漢橋、鄭潔認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來使政府面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),但也面臨突破治理困境的新契機(jī),政府對輿情的不當(dāng)應(yīng)對可能會陷入“塔西佗陷阱”,政府公信力失效,因此要在新媒體時(shí)代加強(qiáng)建設(shè)政府誠信。⑥盧漢橋、鄭潔:《廉潔生態(tài)論》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版,第8頁。刁生富、陳思琪從大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用,大數(shù)據(jù)思維更新等方面,綜探討應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)以增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力的路徑。⑦刁生富、陳思琪:《大數(shù)據(jù)思維與地方政府治理創(chuàng)新》,《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2018年第3期。Hong Yuxiang等研究認(rèn)為媒體可以幫助人們了解政府行為、活動(dòng)和績效,從而增加他們對政府的信任。⑧Hong Yuxiang,Lee Taesam,Kim Jong-Suk.Serial Multiple Mediation Analyses:How to Enhance Individual Public Health Emergency Preparedness and Response to Environmental Disasters,International journal of environmental research and public health,2019,16(2).

總之,通過對這些文獻(xiàn)的梳理,我們發(fā)現(xiàn),現(xiàn)在政府越來越重視職能轉(zhuǎn)變,重視提升公信力。學(xué)者大多是從某一個(gè)角度(如大數(shù)據(jù)時(shí)代、網(wǎng)絡(luò)輿論壓力)出發(fā),研究影響政府公信力的因素和條件,對整體機(jī)制層面上的研究較少。但是,地方政府公信力建設(shè)中存在的一些不足,例如政府管理忽視事前和事后監(jiān)管;政府部門行政“碎片化”嚴(yán)重;政府部門之間職能劃分不清,不同部門之間存在職能交叉,存在多頭行政現(xiàn)象;中國行政制度以政府主管為主,社會組織、媒體、公眾參與感不強(qiáng),多元協(xié)調(diào)治理機(jī)制尚未建立;大數(shù)據(jù)時(shí)代和新媒體的發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)輿情影響力增加對政府公信力建設(shè)提出更大的挑戰(zhàn);等等。這些都與機(jī)制有關(guān),需要我們從整體機(jī)制建設(shè)出發(fā),夯實(shí)基礎(chǔ)、加強(qiáng)宣傳引導(dǎo),提升政府公信力。

二、政府公信力影響機(jī)制的實(shí)踐思考

(一)政府部門協(xié)作機(jī)制的影響

政府負(fù)責(zé)公共服務(wù)供給,承擔(dān)促進(jìn)社會進(jìn)步的責(zé)任,但是中國政府部門間的內(nèi)部行政協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏強(qiáng)制性的約束和規(guī)范。行政部門各自為政、相互扯皮、互相推諉、政令難行、政策朝令夕改、政策規(guī)定主觀性大、實(shí)施困難等現(xiàn)象和行為時(shí)有發(fā)生,屢禁不止。協(xié)調(diào)機(jī)制的不暢導(dǎo)致政府對社會的綜合治理能力不足、行政權(quán)限割裂、效率低下,對社會組織和個(gè)人的合理訴求政府無法及時(shí)跟進(jìn)。

行政過程中出現(xiàn)問題主要是由于中國行政體制不健全、政府體制改革不徹底,具體來看:

第一,政府各部門職能分割、協(xié)調(diào)性不足。中國按照縱向的層級結(jié)構(gòu)與橫向的職能結(jié)構(gòu)建立了職能專業(yè)化的政府行政體系,包括民政、工商、海關(guān)、稅務(wù)等部門在日常行政中能夠較好地進(jìn)行社會治理,但是在重大危機(jī)事件(如疫情)發(fā)生時(shí)應(yīng)對不足。

第二,政府部門職責(zé)同構(gòu),存在條塊分割現(xiàn)象。中國上下級的縱向組織體系中存在嚴(yán)重的“條塊分割”和“職責(zé)同構(gòu)”問題,“上下對口、左右對齊”,政府部門的設(shè)置沒有因地制宜,上級同系統(tǒng)部門對下級部門實(shí)施垂直管理,管得過嚴(yán)過死。中國政策決策者和執(zhí)行者之間存在分割,會導(dǎo)致政策執(zhí)行效果大打折扣,政府內(nèi)部各部門之間工作難以協(xié)調(diào)。

第三,政府決策機(jī)制不完善,反饋機(jī)制不健全。中國政府各部門尚未形成科學(xué)、合理、有效的溝通機(jī)制,政府各個(gè)部門基于自己的職能和行政要求、政策偏好制定本部門的政策、措施,政策制定過程中各級政府之間、各部門間信息公開、共享不足,導(dǎo)致信息割裂和“信息不對稱”,形成了“信息孤島”,也導(dǎo)致不同部門政策之間存在沖突。例如中國食藥監(jiān)管、環(huán)境污染治理等領(lǐng)域長期存在“九龍治水”現(xiàn)象,環(huán)保部門針對環(huán)境污染問題“有問題治不了”;針對PPP的監(jiān)管,國家發(fā)改委和財(cái)政部分別公布項(xiàng)目合同指南,提請立法,導(dǎo)致法案草案內(nèi)容沖突,影響了政府公信力建設(shè);在2020年年初新冠疫情的應(yīng)對中,大理市私自征用并扣押重慶市、黃石市采購的醫(yī)療物資,嚴(yán)重影響了社會公眾對政府的信任。①靳文輝、王星云:《地方政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化進(jìn)路》,《理論探索》2020年第2期。

第四,政府組織機(jī)制的碎片化、行政程序的繁瑣會降低政府行政效率并對居民、企業(yè)的生產(chǎn)、生活造成不利影響,不利于地方營商環(huán)境的改善。區(qū)域間政府溝通不足、政府部門之間的信息割裂,會降低公眾對政府的信任感,削弱政府公信力。

所以,建立健全政府部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)部門之間互聯(lián)互通、信息共享,對提高行政效率和政府公信力具有重要意義。②鄭新業(yè)、王宇澄、張力:《政府部門間政策協(xié)調(diào)的理論和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》,《經(jīng)濟(jì)研究》2019年第10期。政府各部門之間的聯(lián)結(jié)與協(xié)調(diào)要依靠組織和職能兩方面的紐帶。職能紐帶指政府各部門包括功能運(yùn)轉(zhuǎn)與權(quán)力分配和合作,組織紐帶是指上下級政府之間、各地方(基層)政府之間的關(guān)系處理。③祝哲、彭宗超:《突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政府角色厘定:挑戰(zhàn)和對策》,《東南學(xué)術(shù)》2020年第2期。要充分發(fā)揮政府職能,建立政府各部門分工協(xié)作的高效機(jī)制,要充分發(fā)揮中國政府的職能紐帶和組織紐帶作用。職能紐帶貫穿于疫情等危機(jī)事件處理的全流程,將政府作用發(fā)揮貫穿于全過程。

組織紐帶要求處理好中央與地方政府的關(guān)系以及各地方(基層)政府之間的關(guān)系。中國各政府部門包括環(huán)保、交通、衛(wèi)生、公安、消防等,缺乏有效的溝通渠道,信息流通不暢,會造成行政效率較低,平級政府(職能部門)之間或缺乏協(xié)作,可能出現(xiàn)相互推諉、“分工不合作”等現(xiàn)象,政策執(zhí)行不力。所以,要加強(qiáng)上下級政府之間、地方政府、各部門之間的協(xié)調(diào)溝通,建立起快速高效的決策、執(zhí)行體系。①趙軍鋒:《重大突發(fā)公共事件的政府協(xié)調(diào)治理研究》,蘇州大學(xué)2014年博士學(xué)位論文,第62—64頁。

圖1 中國政府運(yùn)行機(jī)制碎片化現(xiàn)象示意圖②李燕、高慧、尚虎平:《整合性視角下公共政策沖突研究:基于多案例的比較分析》,《中國行政管理》2020年第2期。

(二)多元主體橫向聯(lián)合機(jī)制的影響

政府與社會是相互影響、相互制約的。政府不能脫離社會單獨(dú)存在:一方面,社會的生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)關(guān)系決定了政府治理模式、行政方式和執(zhí)政能力水平;另一方面,政府治理模式、方式和水平也影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理水平。政府與社會間的相互影響要求把政府職能轉(zhuǎn)變與社會組織、公眾、媒體等作用的發(fā)揮相結(jié)合。

國家和政府雖然掌握著大量資源和應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急動(dòng)員能力,但是在短時(shí)間內(nèi)很難全面整合資源,地方政府之間可能發(fā)生各種推諉和爭執(zhí),影響行政效率,產(chǎn)生“政府失靈”等現(xiàn)象,不僅會損害管理的效果和效率,影響政府公信力建設(shè),還會造成資源浪費(fèi)。③崔珂、沈文偉:《基層政府自然災(zāi)害應(yīng)急管理與社會工作介入》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版,第12頁。中國目前的橫向組織聯(lián)合機(jī)制中還存在一些不足和缺陷,主要表現(xiàn)為:

第一,政府缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和完整的制度安排。社會組織、行業(yè)協(xié)會、媒體等機(jī)構(gòu)和組織在危機(jī)事件管理中不能與政府充分溝通,形成合力,導(dǎo)致其工作受到限制,阻礙了自身作用的發(fā)揮,影響服務(wù)效果。

第二,中國總體背景是“強(qiáng)政府,弱社會”,在社會的權(quán)力格局中,政府依然處于主導(dǎo)地位,負(fù)責(zé)資源配置。社會組織、NGO等與政府之間缺乏互信機(jī)制,相互之間協(xié)同工作經(jīng)驗(yàn)較少,容易出現(xiàn)兩者相互制約、配合不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象,反而會降低應(yīng)對效率。

第三,非政府組織和社會組織參與度較低。它們介于政府與市場之間,可以彌補(bǔ)政府在疫情應(yīng)對等危機(jī)管理中的“不足”。首先,疫情等危機(jī)事件帶來的巨大損失和難以預(yù)測性使應(yīng)對需要大量物力、財(cái)力、機(jī)制支持,僅僅依靠政府的力量難以快速反應(yīng)和應(yīng)對,需要最大可能地吸納社會組織的力量;其次,非政府組織具有管理靈活中專業(yè)性強(qiáng)、與社會聯(lián)系密切等優(yōu)勢,可以協(xié)助政府高效應(yīng)對疫情等危機(jī)事件。但是,中國目前還沒有形成橫向聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

所以,為提高政府公信力和危機(jī)應(yīng)對能力,政府應(yīng)充分發(fā)揮其他社會主體的作用,建立多元主體協(xié)調(diào)應(yīng)對的橫向聯(lián)動(dòng)機(jī)制,相關(guān)主體包括政府、非政府組織(NGO)、以企業(yè)為主的市場組織、媒體和居民等,以承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變中讓渡出來的服務(wù)職能,發(fā)揮多元主體的能動(dòng)性和積極性。

圖2 多元主體的橫向聯(lián)合機(jī)制構(gòu)成示意圖

(三)全流程管理機(jī)制的影響

中國目前將公共危機(jī)事件應(yīng)對視為短期的救助,更注重事中處置和應(yīng)對,對事前預(yù)警、防范和事后的恢復(fù)和重建重視不足,缺乏長期規(guī)劃、恢復(fù)機(jī)制。這導(dǎo)致政府政策的決策機(jī)制不完善,政策的執(zhí)行反饋機(jī)制存在缺陷和不足,特別是在危機(jī)事件的應(yīng)對過程中,存在以下問題:第一,應(yīng)對政策的制定、頒布和執(zhí)行相對于危機(jī)事件的發(fā)展具有滯后性;第二,物資統(tǒng)籌、調(diào)配與物資需求相比不及時(shí)、渠道不暢;第三,沒有充分調(diào)動(dòng)社會組織的力量參與應(yīng)對,社會主動(dòng)性發(fā)揮不足等。要通過機(jī)制建設(shè)、統(tǒng)一政策、調(diào)配物資,激發(fā)社會力量等理順應(yīng)對執(zhí)行過程的難點(diǎn),更好地對公共危機(jī)事件進(jìn)行應(yīng)對和管理,從而提升政府部門自身的公信力。

在2020年年初的新冠疫情應(yīng)對中,部分地方政府的事前預(yù)警不足,致病信息沒有引起地方政府足夠的重視,前期樂觀的估計(jì)和“可防可控”的宣傳,燈會、“萬家宴”等聚集活動(dòng)的照常舉行,宣布“封城”之后的大批居民撤離,使得病毒迅速傳播;由于預(yù)警不足,準(zhǔn)備不充分,大量疑似病例進(jìn)入醫(yī)院,醫(yī)療系統(tǒng)物資嚴(yán)重不足:醫(yī)用物資短缺、醫(yī)護(hù)人員不足、后勤供給脫節(jié),為前期疫情的防控應(yīng)對工作帶來極大的壓力和隱患;部分地方政府對生產(chǎn)生活的恢復(fù)不夠重視,政策激勵(lì)措施遲遲未出臺,影響了經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。

重大危機(jī)事件時(shí)間跨度長,政府應(yīng)該建立預(yù)警、應(yīng)對和恢復(fù)的完整流程體系,包括事前預(yù)警、事中應(yīng)對和事后恢復(fù)。事前預(yù)警階段,要對信息進(jìn)行搜集、分析、評估和預(yù)測,完善防控預(yù)警機(jī)制;處置應(yīng)對階段,主要是決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行,明確各組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合理配置人、財(cái)、物等資源,保證資源能夠及時(shí)調(diào)配、發(fā)放;恢復(fù)階段主要包括完善制度體系,構(gòu)建智能技術(shù)平臺,實(shí)現(xiàn)信息公開、共享、創(chuàng)新。這樣,政府各職能部門之間得以構(gòu)建包括預(yù)警、決策、執(zhí)行和反饋等職能的完整機(jī)制。通過將風(fēng)險(xiǎn)防范、應(yīng)對準(zhǔn)備與事件響應(yīng)、處理應(yīng)對能力建設(shè)有機(jī)結(jié)合,著力構(gòu)建政府應(yīng)對的全過程管理模式,這是加強(qiáng)政府公信力建設(shè)的重要舉措和落腳點(diǎn)。這需要政府在以下三個(gè)方面著力:

第一,大力推動(dòng)社會治理、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的“風(fēng)口前移”,持續(xù)完善政府公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系,不斷加大對自然災(zāi)害、社會風(fēng)險(xiǎn)等各類風(fēng)險(xiǎn)事件的防控監(jiān)測,結(jié)合實(shí)際制定風(fēng)險(xiǎn)辨識、風(fēng)險(xiǎn)評估以及風(fēng)險(xiǎn)緩解方案,做到針對危機(jī)事件和風(fēng)險(xiǎn)的早發(fā)現(xiàn)、早化解,①龔維斌、趙秋雁主編:《社會體制藍(lán)皮書中國社會體制改革報(bào)告No.6(2018)》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版,第1頁。減少危機(jī)等事件的發(fā)生頻率,從而減小各類風(fēng)險(xiǎn)事件對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理的沖擊。具體來說,在事前防控階段應(yīng)更注重頂層設(shè)計(jì),建立預(yù)警防控機(jī)制,及時(shí)發(fā)現(xiàn)控制公共突發(fā)事件;做好風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)事件的應(yīng)急預(yù)案,包括戰(zhàn)略規(guī)劃、通信計(jì)劃等;建設(shè)政府各部門之間的信息共享平臺,確保各部門之間信息能夠及時(shí)共享,方便進(jìn)行物資籌備和調(diào)撥;建設(shè)面向社會的信息發(fā)布公示平臺,方便進(jìn)行信息發(fā)布,一方面可以消除公眾的恐慌,另一方面可以防范風(fēng)險(xiǎn)大范圍擴(kuò)散,減少經(jīng)濟(jì)損失;由政府成立指揮處置小組,包括醫(yī)療、公安、交通、專業(yè)協(xié)會、媒體等多方面力量可以形成合力,提高應(yīng)對效率。

第二,在做好風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)測的基礎(chǔ)上,做好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對準(zhǔn)備工作。對于屬于不可抗力的自然災(zāi)害和突發(fā)的社會事件,制定有針對性的監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急準(zhǔn)備措施,全面提升地方政府應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力,以便在危機(jī)發(fā)生時(shí)快速反應(yīng)和應(yīng)對,提高應(yīng)對能力和效率,提升公眾對政府的信任。

第三,做好事后處置和應(yīng)對工作。在危機(jī)事件發(fā)生之后,要做好應(yīng)對工作,包括政策的出臺、執(zhí)行、溝通與反饋等。重大危機(jī)事件的發(fā)生會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會秩序帶來巨大沖擊。2020年新冠疫情在世界范圍內(nèi)蔓延,嚴(yán)重沖擊了世界經(jīng)濟(jì),上半年中國經(jīng)濟(jì)同比增長1.9%,為1976年以來最低水平;7月,世界經(jīng)合組織發(fā)布報(bào)告稱,2020年全球經(jīng)濟(jì)陷入深度衰退中,經(jīng)濟(jì)會出現(xiàn)5%—6%的萎縮。這需要政府能夠提前制定、出臺經(jīng)濟(jì)刺激措施,防止危機(jī)事件后經(jīng)濟(jì)和社會的衰退。

(四)現(xiàn)代化、智能化、信息化建設(shè)與應(yīng)用的影響

大數(shù)據(jù)、高新技術(shù)的發(fā)展等有助于政府決策制度的科學(xué)化、民主化,有助于提高政府治理能力和水平,還有助于創(chuàng)新政府治理理念,推動(dòng)和保障政府科學(xué)有效治理,從而提高政府公信力。因此,大數(shù)據(jù)時(shí)代智能化、信息化建設(shè)是提高政府公信力的有效依托,為提高政府公信力提供了手段,創(chuàng)新了思想和理念。

目前,中國統(tǒng)一的信用公示、共享平臺還未完全建立,部分部門或企業(yè)將信息“私有化”,不愿意共享,因此信息收集的時(shí)間長,信息垂直層級報(bào)送會出現(xiàn)單個(gè)的“信息煙囪”,影響政府統(tǒng)一決策的出臺和實(shí)施,影響危機(jī)事件的應(yīng)對。

從危機(jī)事件決策的約束條件即對公共危機(jī)反應(yīng)時(shí)間的周期上看,大數(shù)據(jù)時(shí)代要求政府依據(jù)科學(xué)數(shù)據(jù)做出快速反應(yīng),而當(dāng)前政府公共危機(jī)決策的時(shí)間跨度依然過長。從對危機(jī)事件的回應(yīng)上看,互聯(lián)網(wǎng)是大數(shù)據(jù)生產(chǎn)、運(yùn)行的承載平臺,但現(xiàn)有決策機(jī)制仍然難以及時(shí)回應(yīng)網(wǎng)民和媒體的關(guān)切。從決策的體制上看,現(xiàn)有的決策體制極大地影響了決策的時(shí)間和效率。

大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展改變了政府的決策、政策的執(zhí)行。一方面,數(shù)據(jù)收集渠道更加全面、廣泛,“數(shù)據(jù)爬蟲”等技術(shù)不僅可以收集信息主體更多維的數(shù)據(jù),還可以收集更多主體的數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)整理更統(tǒng)一規(guī)范;數(shù)據(jù)格式更加明確有序,方便對數(shù)據(jù)進(jìn)行高效、精確的分類,有助于科學(xué)決策,提升效能。

地方政府的信息共享平臺建設(shè)與應(yīng)用均不足,信息收集不上來,報(bào)不出去,信息“碎片化”嚴(yán)重,區(qū)域收集分析的信息不能及時(shí)、有效共享和傳遞給上級、其他部門和社會,影響政府及時(shí)了解情況并有效決策,甚至導(dǎo)致有些決策缺乏準(zhǔn)確性和針對性,這不但影響危機(jī)事件的控制與治理,也影響了公眾對地方政府治理能力和公信力的認(rèn)可程度。借助現(xiàn)代大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)各級政府的信息搜集、管理、公布,收集盡可能準(zhǔn)確的信息,對信息進(jìn)行甄別、剔除錯(cuò)誤信息,有助于政府科學(xué)決策。

運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以優(yōu)化事件應(yīng)對和管理的全流程。第一,大數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)可以更快速、及時(shí)、準(zhǔn)確地采集包括交通、人口、醫(yī)療、文化、地域等各方面的數(shù)據(jù),豐富、優(yōu)化數(shù)據(jù)信息,更有效地開展危機(jī)事件擴(kuò)散分析,找出影響傳播的關(guān)鍵因素,采取措施進(jìn)行防控。第二,通過數(shù)據(jù)采集、分析,可以追蹤人員活動(dòng)軌跡、明晰事件和相關(guān)當(dāng)事人的傳播路徑,防控風(fēng)險(xiǎn)大范圍擴(kuò)散。如在本次新冠肺炎疫情中,通過大數(shù)據(jù)分析了解鄭州市民的活動(dòng)軌跡和路線,盡早對其工作地點(diǎn)進(jìn)行摸排、檢測,有效地遏制了疫情傳播。第三,大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用有利于資源調(diào)配。如在疫情應(yīng)對期間,物資需求量較大,各醫(yī)院通過各自網(wǎng)站、社交平臺發(fā)布短缺物資清單。但公布渠道的分散化,會出現(xiàn)捐贈不足或重復(fù)捐贈等問題,不利于資源有效調(diào)配及使用。通過“數(shù)據(jù)爬蟲”“區(qū)塊鏈”等大數(shù)據(jù)系統(tǒng)、技術(shù)的應(yīng)用,建立信息發(fā)布、交流平臺,可以有效解決這一問題。如“湖北醫(yī)療物資需求信息平臺”“珞櫻善聯(lián)”等平臺,將資源需求按照城市、類別等維度分別呈現(xiàn),對物資進(jìn)行追蹤溯源、物流管控,并實(shí)時(shí)更新數(shù)據(jù),可以有效連接醫(yī)院、門診等物資需求方與愛心企業(yè)、公益基金等物資捐贈方,通過信息的完全公開、透明、充分流通實(shí)現(xiàn)資源的精準(zhǔn)對接,既節(jié)省了資源尋找、匹配的行政成本,又可以提高應(yīng)對效率,節(jié)約時(shí)間。①李傳軍:《運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升公共危機(jī)應(yīng)對能力——以抗擊新冠肺炎疫情為例》,《戰(zhàn)略視野》2020年第3期。

(五)輿情監(jiān)測機(jī)制的影響

中國媒體環(huán)境發(fā)生了巨大變化。21世紀(jì)初期中國居民獲取信息的途徑是電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體。2010年以來,社交媒體、自媒體等新興媒體快速發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)開始取代電視、報(bào)紙等成為主要的信息獲取渠道。騰訊2019年年報(bào)指出,微信及WeChat的合并月活躍賬戶數(shù)11.65億,同比增長6.1%。

根據(jù)《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》,截至2019年6月,中國搜索引擎用戶規(guī)模達(dá)6.95億,比2018年年底增長1388萬,占網(wǎng)民整體的81.3%;中國網(wǎng)絡(luò)新聞?dòng)脩粢?guī)模達(dá)到6.86億,較2018年年底增長1114萬,占網(wǎng)民整體的80.3%。

圖3 中國網(wǎng)民規(guī)模與網(wǎng)絡(luò)普及率發(fā)展情況示意圖

表1 中國部分互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用用戶規(guī)模及使用率②中共中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會辦公室、中華人民共和國國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室:《第44次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》,國家互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2019版。

新媒體信息傳播便捷、及時(shí)、內(nèi)容豐富,其發(fā)展一方面擴(kuò)大了網(wǎng)民的活躍度,網(wǎng)民更容易獲得參與感和認(rèn)同感;另一方面,因?yàn)樾旅襟w從業(yè)人員素質(zhì)良莠不齊,對信息的甄別能力不強(qiáng),這也為謠言傳播提供了便利條件,加大了輿論引導(dǎo)的難度。在新冠肺炎疫情的應(yīng)對中,“丁香醫(yī)生”等醫(yī)學(xué)類自媒體以及微博、知乎等社交媒體起到重要作用。它們獲得官方數(shù)據(jù),進(jìn)行整合,借助平臺的力量傳遞給公眾,影響力巨大。

圖4 中國政府網(wǎng)站(包括政府門戶網(wǎng)站和部門網(wǎng)站)數(shù)量示意圖①中共中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會辦公室、中華人民共和國國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室:《第44次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》,國家互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2019版。

新媒體時(shí)代,傳播方式的改變和信息受眾的改變要求政府開展“電子政務(wù)”“網(wǎng)絡(luò)行政”。中國政府早在21世紀(jì)初就開始“網(wǎng)絡(luò)政務(wù)”實(shí)踐,開通政府網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)留言等溝通反饋渠道,開通微信公眾號進(jìn)行政務(wù)公開,接受社會媒體和公眾的監(jiān)督。截至2019年6月,中國政府網(wǎng)站共15143個(gè),各行政級別政府網(wǎng)站共開通欄目數(shù)量25.5萬個(gè),主要包括信息公開、網(wǎng)上辦事和政務(wù)動(dòng)態(tài)三種類別。在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模5.09億,占網(wǎng)民總數(shù)的59.6%;經(jīng)新浪官方平臺認(rèn)證的政府微博數(shù)量共13.9萬個(gè),各級政府部門共開通政務(wù)頭條賬號81168個(gè),中國31個(gè)省區(qū)市(不含港澳臺)全部開通政務(wù)微博和政務(wù)頭條賬號。這說明政府部門充分跟隨社會變革和技術(shù)創(chuàng)新,積極推進(jìn)政務(wù)信息公開。但是中國的輿情監(jiān)測系統(tǒng)還不完善,主要問題是對信息的辨別不足、部分媒體誤傳信息、信息傳送時(shí)滯過長、信息對社會公開不足、信息不透明等。由于疫情等公共危機(jī)事件從暴發(fā)到結(jié)束持續(xù)時(shí)間較長,對社會生產(chǎn)和人民生活會產(chǎn)生持續(xù)的負(fù)面沖擊,容易滋生負(fù)面輿情,所以對輿情管理要求更高。由于政府缺乏與公眾之間的良性交流互動(dòng)渠道,更多地需要媒體充當(dāng)媒介,部分媒體發(fā)布未經(jīng)證實(shí)的不實(shí)信息,導(dǎo)致公眾偏信謠言。

在此次疫情防控過程中,對內(nèi),由于防控初期信息公開不及時(shí),大量傳言、流言和謠言興起,經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)傳播影響不斷疊加,引發(fā)了一波“次生災(zāi)害”和輿情危機(jī);對外,由于中國媒體對外宣傳不足,即使政府已經(jīng)盡可能以最快的速度將新冠肺炎的抗疫經(jīng)驗(yàn)與國際衛(wèi)生組織及其他國家共享,仍無法避免在國際輿論中處于劣勢的地位,以致不斷被攻擊、污蔑。

在大數(shù)據(jù)海量存在、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)高速發(fā)展的背景下,網(wǎng)絡(luò)平臺中充斥著虛假信息,而政府的輿情監(jiān)控、應(yīng)對的不足,不但加大了處理應(yīng)對危機(jī)事件的難度,還引起公眾對政府行政效果的質(zhì)疑,降低了居民對政府公信力的評價(jià)。為加強(qiáng)公共危機(jī)中的輿情管控,政府要建立大數(shù)據(jù)輿情管理平臺,建立對內(nèi)、對外兩個(gè)模塊,及時(shí)追蹤各類謠言的源頭,逐個(gè)調(diào)查、逐個(gè)擊破,并和各大社交媒體合作,專版播放辟謠內(nèi)容。另外,還需要推動(dòng)中國官方媒體在疫情防控中積極作為,加大辟謠力度,加大外宣力度,強(qiáng)化民眾對各類辟謠信息的可觸達(dá)度,不斷增強(qiáng)政府話語的公信力,促進(jìn)危機(jī)事件的正面轉(zhuǎn)化,提升政府公信力。

三、維護(hù)與提升政府公信力的對策思考

社會治理包括疫情等突發(fā)事件的管理和應(yīng)對考驗(yàn)政府的應(yīng)急管理能力和執(zhí)政水平,尤其是現(xiàn)代社會網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá),政府的應(yīng)對被更多的人及時(shí)關(guān)注和監(jiān)督,如果監(jiān)測、應(yīng)對不當(dāng),信息不公開、不透明,就會嚴(yán)重影響政府的公信力,且政府事后補(bǔ)救的成本很高,因此,建議在社會治理、防控與管理的過程中加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè),維護(hù)并提升政府的公信力,建立完善全面協(xié)調(diào)管理體制。

(一)建立政府事前、事中、事后的全流程管理體系

應(yīng)該樹立預(yù)防管理理念并建立防治的全流程管理體系。如借鑒美國和日本的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合中國2003年的SARS和這次的新冠肺炎疫情,在全流程中更要重視事前預(yù)防和事中緊急應(yīng)對,特別是事前預(yù)防。在初始階段,要重視群眾、醫(yī)護(hù)工作者的反映和建議,充分發(fā)揮政府、專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會組織和廣大群眾的作用,形成防治疫情的工作合力;在疫情防治的事中階段,制定精確的應(yīng)急、防控方案,協(xié)調(diào)成立應(yīng)急管理指揮中心等機(jī)構(gòu),全面做好人員、技術(shù)、物資等準(zhǔn)備工作,建立聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制,及時(shí)調(diào)整完善應(yīng)對策略措施;在事后階段,應(yīng)借鑒德國經(jīng)驗(yàn),建立全程溯源的追蹤管理機(jī)制,對食品、畜牧養(yǎng)殖等進(jìn)行全方位管理,確保食品安全,降低疫情發(fā)生可能性。

完善突發(fā)危機(jī)事件的應(yīng)急管理體制。建立覆蓋國家和地方各個(gè)層級、各個(gè)部門的管理機(jī)制,按事件危機(jī)程度授予不同級別以職能權(quán)限,使得各級部門、各種機(jī)構(gòu)都能積極主動(dòng)發(fā)揮作用,防止都等待上級指令和局部混亂的情況出現(xiàn),形成各司其職、全方位、多層次、全覆蓋、上下層級聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理機(jī)制;建立完善的遍布全國的全天候急救醫(yī)療體系,遇到突發(fā)事件時(shí),隨時(shí)可以啟動(dòng),快速反應(yīng)并持續(xù)應(yīng)對,這可以極大地提升人們對政府的信任,樹立和提高政府公信力。

建立政府事前、事中、事后的全流程管理體系,要更新政府自身的行政理念,完善政府決策機(jī)制,完善政府執(zhí)行、信息反饋機(jī)制,提高政策決策的科學(xué)性、民主化,提高政策執(zhí)行能力,提高政府各部門之間、政府部門與社會主體之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,進(jìn)行政策執(zhí)行的溝通、反饋,及時(shí)對政策進(jìn)行調(diào)整、修正,提高政策對本地實(shí)際的適應(yīng)性和針對性,從而提升政府公信力。

(二)建立多元主體的橫向聯(lián)合機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)總量和社會主體類型的增加,社會治理難度不斷提升,綜合性、跨區(qū)域的社會公共問題日益增多。但是,由于部門職權(quán)交叉、部門職責(zé)不清以及機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理,在公共政策的制定、行政監(jiān)管、行政執(zhí)法等行政事務(wù)的實(shí)施過程中容易產(chǎn)生政府部門間的沖突,從而影響公眾評價(jià)和政府誠信,需要建立橫向溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。因此,需要建立政府、市場和社會組織、媒體、公眾等多元主體共同參與的協(xié)作機(jī)制,發(fā)揮各類社會組織的專業(yè)優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)合理分工及政府外部關(guān)系協(xié)調(diào)化。

專業(yè)機(jī)構(gòu)和組織是組織協(xié)調(diào)資源和生活資源的重要力量,一方面可以迅速組織各方面力量參與,開展協(xié)調(diào),另一方面有利于開展社會動(dòng)員,激發(fā)更多社會力量共同參與。如此次疫情防控中,社會性慈善組織利用自身宣傳和影響力,可以在短時(shí)間內(nèi)集中社會財(cái)力、物力,向受疫情影響嚴(yán)重區(qū)域捐贈物資,彌補(bǔ)政府調(diào)撥資源的不足。媒體等組織可以加強(qiáng)宣傳,向公眾和居民傳播正確的預(yù)防措施和準(zhǔn)確的事件信息,有助于穩(wěn)定社會情緒,縮小事件輻射范圍。企業(yè)在應(yīng)對中,通過價(jià)格競爭等機(jī)制發(fā)揮效率優(yōu)勢,能夠迅速實(shí)現(xiàn)對人、財(cái)、物、信息等的優(yōu)化配置。如本次新冠肺炎疫情中多個(gè)醫(yī)藥集團(tuán)充分運(yùn)用其醫(yī)藥流通運(yùn)作的成熟經(jīng)驗(yàn),迅速實(shí)現(xiàn)了捐助物資的高效調(diào)配;加強(qiáng)基層社區(qū)社會組織建設(shè),加強(qiáng)志愿者的培訓(xùn),一方面可以提供社區(qū)的便民服務(wù),減少交叉感染,穩(wěn)定社會秩序,另一方面可以激發(fā)居民積極性和貢獻(xiàn)力。在疫情應(yīng)對過程中,各類社會主體通過“政府搭平臺——公益組織提高效率——公眾貢獻(xiàn)力量——企業(yè)貢獻(xiàn)機(jī)制”,提高治理效能。

世界發(fā)達(dá)國家已建立了以政府為核心,金融機(jī)構(gòu)、非政府組織等社會力量共同參與的聯(lián)合機(jī)制。針對疫情等公共突發(fā)事件對經(jīng)濟(jì)和社會的不良沖擊,一方面綜合采用財(cái)政補(bǔ)貼、減稅降費(fèi)、減免利息、信貸擔(dān)保、增加貨幣流通性等手段促進(jìn)消費(fèi)、投資;另一方面通過社會基金會等組織協(xié)助政府進(jìn)行物資調(diào)配,提高應(yīng)對的及時(shí)性和市場供求的平衡。如日本醫(yī)療機(jī)構(gòu)與地方政府、警察、消防、衛(wèi)生研究所等建立了協(xié)調(diào)關(guān)系,建立起各部門共同協(xié)作的廣域疫情預(yù)警管理體系,具有職責(zé)明確、應(yīng)急管理扁平化、應(yīng)急處置快速、組織保障全面等特點(diǎn);美國建立應(yīng)急處置組織體系,成立了聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA),建立了包括衛(wèi)生管理部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、地方政府、民間救難組織、消防及其他部門的一體化機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)社會力量協(xié)作,按照疫情的嚴(yán)重程度確定應(yīng)對措施,進(jìn)行應(yīng)對。①周芳檢:《大數(shù)據(jù)時(shí)代城市公共危機(jī)跨部門協(xié)同治理研究》,湘潭大學(xué)2018年博士學(xué)位論文,第93—96頁。

(三)重視與完善政府職能部門之間分工協(xié)作機(jī)制

重視與完善政府組織機(jī)構(gòu)體系,不僅要處理好政府縱向結(jié)構(gòu),即上下級政府之間的關(guān)系,打破“條塊分割”“職責(zé)同構(gòu)”,也需要建立政府部門間協(xié)作和不同區(qū)域間政府及其部門協(xié)作,實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)整體化。

第一,加強(qiáng)部門之間協(xié)作,優(yōu)化政府橫向結(jié)構(gòu),加強(qiáng)政府部門間溝通和協(xié)作。中國地方政府部門間已經(jīng)以部門聯(lián)席會議、一站式窗口等形式開展合作實(shí)踐,但還未形成長效合作機(jī)制,需要從流程、資源配合等方面進(jìn)行溝通協(xié)作。

第二,加強(qiáng)不同區(qū)域政府部門之間的協(xié)作。中國地方政府已經(jīng)探索了多種跨區(qū)域、跨部門的政府統(tǒng)籌合作形式,例如跨區(qū)域城市開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施共建、環(huán)保治理等。但是,由于缺乏長效機(jī)制和價(jià)值目標(biāo),協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)多是臨時(shí)性的,接下來要建立、健全政府間區(qū)域合作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)利益共享。

針對類似疫情的公共危機(jī)事件,各國都重視組織機(jī)制的建設(shè)完善。日本采取政府集中應(yīng)對,實(shí)行中央、州、市的縱向三級防救災(zāi)組織管理體制,政府各部門之間、各州市之間緊密聯(lián)系、分工合作,應(yīng)對效率較高;美國實(shí)行縱橫聯(lián)動(dòng)的應(yīng)對管理體系,建立了聯(lián)邦——州——地方三級管理體系,涵蓋了疫情、應(yīng)急管理、醫(yī)療服務(wù)、執(zhí)法等多領(lǐng)域,可以實(shí)現(xiàn)跨部門、跨領(lǐng)域協(xié)作互動(dòng),快速整合各種資源,及時(shí)應(yīng)對;英國設(shè)立國民緊急事務(wù)秘書處(CCS),負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨部門、跨機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理工作,方便政府各部門之間的緊密協(xié)作。

中國要完善分工協(xié)作機(jī)制,建立起:(1)統(tǒng)一的應(yīng)對指揮體系,迅速對危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)做出反應(yīng),進(jìn)行應(yīng)對。(2)支援與保障體系,包括:完備的法律法規(guī)和計(jì)劃安排;有效的實(shí)施機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)資源、物資的快速調(diào)配;快速反應(yīng)應(yīng)急小組,迅速處置應(yīng)對公共衛(wèi)生等應(yīng)急事件;教育、培訓(xùn)、財(cái)政及其他保障機(jī)制。(3)共建共享的信息共享平臺和信息公示管理體系,為公安、醫(yī)療、交通、各級政府等上傳、整合、分析、輸出、共享數(shù)據(jù)提供便利,既可以消除“信息孤島”,提高信息的透明度,加強(qiáng)各職能部門之間的溝通、協(xié)作,提高決策的準(zhǔn)確性,又可以消除居民的恐慌情緒,穩(wěn)定社會秩序,還可以宣傳防控知識,提高公眾的參與感和積極性。

(四)加強(qiáng)現(xiàn)代化、智能化、信息化的統(tǒng)籌機(jī)制建設(shè)

從生命周期視角看,大數(shù)據(jù)應(yīng)用包括以下幾個(gè)階段:數(shù)據(jù)采集,數(shù)據(jù)篩選和甄別,剔除錯(cuò)誤、不實(shí)數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)分析,數(shù)據(jù)輸出,數(shù)據(jù)共享,數(shù)據(jù)存儲與應(yīng)用。以公共危機(jī)事件的應(yīng)對過程為例,加強(qiáng)現(xiàn)代化、智能化、信息化的統(tǒng)籌機(jī)制建設(shè)主要包括大數(shù)據(jù)分析、危機(jī)預(yù)警、政府決策處置和應(yīng)對、危機(jī)解除與學(xué)習(xí),形成一個(gè)可持續(xù)、循環(huán)的應(yīng)用閉環(huán)。

第一,必須有“數(shù)據(jù)”可依可循,一方面鼓勵(lì)各部門上傳信息,另一方面利用大型“爬蟲”軟件和系統(tǒng),獲取有關(guān)數(shù)據(jù)和信息,這可以提高風(fēng)險(xiǎn)感知的敏感度,在危機(jī)事件的先兆階段控制事件發(fā)展。

第二,搭建數(shù)據(jù)共享和智能決策平臺,提高決策的科學(xué)化和針對性。例如面對疫情的沖擊,中國政府根據(jù)大數(shù)據(jù)分析結(jié)果先后出臺并落實(shí)了財(cái)政資金撥款、發(fā)放消費(fèi)券、減費(fèi)減稅、退稅等政策,以穩(wěn)定內(nèi)需,增加消費(fèi),減少疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊。

第三,搭建資源調(diào)撥平臺體系。在危機(jī)事件應(yīng)對中,醫(yī)療設(shè)備、生活物資等資源的調(diào)撥、匹配是應(yīng)對處理中重要的一環(huán),采用數(shù)據(jù)挖掘、機(jī)器學(xué)習(xí)可以建模計(jì)算物資需求,幫助了解受災(zāi)地區(qū)的災(zāi)情發(fā)展,精準(zhǔn)地將物資和服務(wù)匹配到相應(yīng)區(qū)域和人群,提高應(yīng)對效率。

第四,大數(shù)據(jù)技術(shù)可以縮短決策流程,實(shí)現(xiàn)決策應(yīng)對的扁平化。事實(shí)證明,危機(jī)事件應(yīng)對的政策出臺需要時(shí)間,實(shí)施過程中還存在時(shí)滯性,這主要是因?yàn)榻M織分歧和體制障礙。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用可以整合、優(yōu)化決策流程,通過將危害程度進(jìn)行分級,將低等級危機(jī)交于地方政府決策應(yīng)對,上級政府進(jìn)行備案、批復(fù)即可,對于高等級危機(jī),中央政府可以成立處置小組,對資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配,統(tǒng)一組織、指揮各方面力量,有利于各級政府的權(quán)責(zé)匹配,減小體制障礙影響;

第五,加強(qiáng)對數(shù)據(jù)分析的教育培訓(xùn),增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者對大數(shù)據(jù)的認(rèn)識和理解,減少 “技術(shù)”層面和“決策”層面的沖突。

(五)建立公開透明的輿情監(jiān)測機(jī)制

建立完善輿情監(jiān)測、引導(dǎo)機(jī)制?，F(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,自媒體平臺、抖音、快手等短視頻平臺等新網(wǎng)絡(luò)媒體快速發(fā)展。如在疫情應(yīng)對中,人們的關(guān)注點(diǎn)容易集中,交流與評論更加聚焦,信息傳播速度更快,若政府處置不當(dāng),負(fù)面的輿論會更快速傳播,影響更大,會嚴(yán)重?fù)p害公眾對政府的信任,損害政府誠信,破壞政府公信力。因此,我們更要加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)測分析。

首先,建立民意觀察分析機(jī)制。主要做法是:要求各級政府和職能機(jī)構(gòu)依靠信息系統(tǒng)對引起民眾不滿的事件進(jìn)行抓取,列出主要事件,分析民意,找到民意的關(guān)鍵點(diǎn)和訴求。

其次,根據(jù)民意觀察數(shù)據(jù),分析原因,及時(shí)采取措施,建立合規(guī)信用檢查機(jī)制?？梢杂缮霞壷鞴懿块T向下級或基層派出事件調(diào)查工作組,深入到民眾中開展溝通、對話、交流、調(diào)查、疏解工作,并向民眾公布進(jìn)程與結(jié)果,平復(fù)民眾情緒,一方面可以提高社會治理水平,另一方面可以提高政府誠信和公信力。

政府公信力水平關(guān)系到公眾對政府的信任,在危機(jī)事件應(yīng)對中不斷提高政府公信力水平是轉(zhuǎn)變中國政府職能、提高社會治理水平的重要要求。中國各級政府在過去十多年間的政府公信力和社會信用體系建設(shè)已經(jīng)取得很好的進(jìn)展,積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),但是由于中國政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)尚存的組織結(jié)構(gòu)缺陷,新媒體、自媒體的大發(fā)展,大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步,這些都對新時(shí)代提高政府公信力提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。

新時(shí)期新形勢要求我們應(yīng)該完善橫向、縱向組織結(jié)構(gòu)體制,完善頂層機(jī)制設(shè)計(jì),加快大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用,加強(qiáng)對輿論的引導(dǎo),采取更加科學(xué)的措施和手段,提升政府公信力水平,以更好地進(jìn)行社會治理和應(yīng)對突發(fā)公共事件,為民造福。