胡鴻杰/鄭州大學檔案與職業(yè)評價中心、中國人民大學信息資源管理學院

作為我國檔案界的頭等大事，《中華人民共和國檔案法》的修訂與頒布應該當之無愧。2020年6月20日，第十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了修訂后的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“檔案法”），自2021年1月1日起執(zhí)行。修訂后的檔案法從6章27條修改為8章53條，增設“檔案信息化建設”“監(jiān)督檢查”兩章；明確了國家和地方檔案主管部門負責全國或本行政區(qū)域內的檔案工作；規(guī)范了檔案收集工作，強化檔案服務企業(yè)管理；推動了檔案開放與利用，將檔案向社會開放的期限由三十年縮短為二十五年；增加了檔案信息化建設和檔案監(jiān)督檢查的規(guī)定[1]。檔案法所涉及理論和實踐問題，迅速引發(fā)了學界、業(yè)界的熱議，筆者也有幸參與其中[2]。如果沒有統(tǒng)計誤差，《大道歸一：檔案法治研究進行時》應該是新修訂檔案法正式公布后首篇有關檔案法治的論文。正像所有的“熱議”都存在隨意或匆忙一樣，其中的一些提法和觀點需要一段時間的沉淀。因此，重提“檔案法治研究進行時”，就是為了最大限度地減少“熱議”中的遺憾。

1 文獻中的檔案法

與所有法律一樣，檔案法首先是一個文本。也就是說，人們理解和認識檔案法需要從其最基本的條文入手。如果將檔案法作為一個研究對象，掌握法理、牢記法條、熟悉判例則是第一要務。所幸的是，在新修訂檔案法頒布后的一段時間里，許多先行者已經開始并卓有成效地完成了法律文本的解讀，為后續(xù)研究奠定了基礎。

1.1 文獻概述

按照學術研究的套路，筆者于2021年2月12日以“新檔案法”為主題，在中國知網上查找到2020年7月之后發(fā)表的文章50余篇，考慮到媒體的刊發(fā)周期和主題的相對誤差，有關此內容的文章大體在這個幅度范圍之內。在這些文章中，根據其文體和敘述的內容可以分為以下幾類。

第一，檔案法的宣傳。一部修訂后的新法律要取得社會的廣泛認知，專業(yè)主管機構的宣傳是一項重要措施。其中，國家檔案局局長陸國強第一時間在《人民日報》上發(fā)表了題為《為新時代檔案事業(yè)高質量發(fā)展提供堅強法治保障》的文章[3]，從充分認識檔案法修訂的重要意義、準確把握檔案法修訂的精神實質到切實抓好檔案法的貫徹實施工作，都提出了準確說明和具體要求，應該視為檔案法宣傳貫徹的綱領性文獻。此后，各級各類專業(yè)主管機關相繼發(fā)表了類似的主張，一些高校檔案專業(yè)的教師也投身于檔案法的宣傳，以展示其參與政務的決心。

第二，檔案法的識讀。檔案法的宣傳和普及，除了專業(yè)主管機構的努力之外，社會力量的參與，特別是專家、學者利用自身優(yōu)勢，對其中法律條文的解釋和分析，會起到事半功倍的效果。與專業(yè)主管機構職責所系的宣傳不同，專家、學者對檔案法的解釋和分析往往從法律文本的識讀入手。如，蔣衛(wèi)榮的《跨入新時代，躍上新臺階：<中華人民共和國檔案法>（新）文本試讀》指出“新文本立法定位準確，時代特色鮮明；內容豐富而全面，重點突出，章節(jié)布局合理，條款設計與數量安排恰當、適度；注重法律規(guī)范設計的可行性與可操作性；立法技術規(guī)范嫻熟，是一部精準反映時代特色、技術進步和檔案事業(yè)發(fā)展方向的法律文本”[4]。此類文章還有很多，限于文章篇幅，不再一一列舉。

第三，檔案法的“研究”。需要說明的是，無論是檔案法的宣傳還是識讀，都不可能是一種單純的寫作方式，其中一定會包括適當研究成分。為敘述方便，此處用雙引號標識研究，主要指對檔案法的新舊文本對比，并無褒貶含義。如，將檔案法的不同文本進行比較，說明修改及其原理。在蔣衛(wèi)榮的文章中就有類似的部分[5]，應該算檔案法新舊文本對中比較簡單一種。此類文章在高校檔案專業(yè)師生文章中比重較大，可以視為此作者群的一個“研究”手法和特點。

第四，檔案法的“勘誤”。借用出版界的說法，簡單地說勘誤就是為檔案法更正文本中的缺憾與不足。每當專業(yè)主管機構發(fā)布包括法律法規(guī)在內的文件，一些檔案學的專家、學者就會異常興奮地蜂擁而至，在文本中施展“勘誤”才華，新修訂檔案法當然不能幸免。如，有文章認為“新近出臺的《中華人民共和國檔案法》在內容與形式上仍有一定程度的不足與欠缺，依法行政與依法治檔的理念未全面有效地結合，新修訂檔案法較多考慮檔案行政管理者一方，仍較少關注檔案使用者或第三方的合法權益。也未充分體現(xiàn)行政法在檔案立法作為上位法與一般法所應具備的屬性與地位。此外，新修訂檔案法尚未涉及或回應機構改革與黨政合署辦公之變化，以及檔案行政管理機構社會角色與職責之變”[6]，就是極具代表性的例子。個中利弊，筆者將在下面的文字中進行分析。

表1：新舊文本條款數量增減及比例統(tǒng)計

在新修訂檔案法頒布、實施的一段時間里，有關新修訂檔案法的文獻并沒有達到峰值。僅就可以查到的幾十篇文章尚不能完全把握新修訂檔案法的研究走向，只能辨析其中一些“你只要我”和“我只要你”的脈絡，以便從中探討檔案法治進行時的現(xiàn)況。

1.2 文獻分析

就像法律的所有宣傳貫徹都包含著識讀、識讀需要“研究”、“研究”不免勘誤一樣，文獻的概述也包含著初步分析；所謂“作者的觀點，均不代表本刊立場”不過只是“此地無銀三百兩”的媒體版而已。因此，有關檔案法的文獻都是檔案法治研究進行時的階段性產物，所有的媒體文章都在一定程度上代表著自身的觀點。

第一，為了檔案法的宣傳貫徹需要對法律文本進行研究。具體來說，此次檔案法在文本上與之前的各個文本相比有許多新的理念和觀點。如，有論者提出的“檔案的形成不僅有主體，而且其主體對檔案形成負有責任；檔案的形成歸檔有限制，收集有范圍；檔案的保存有時間期限；檔案的利用控制有度，主要特征是‘封閉期’；檔案的銷毀有各種依據的規(guī)制”，即所謂“立之有主、收之有限、存之有期、用之有度、銷之有據”[7]。又如，有論者認為“信息化建設一共增加六條……目的是要利用先進的網絡技術促進電子檔案的共享共用，為實現(xiàn)整個檔案的數字轉型提供強大的技術支撐”[8]。還有關于“安全理念”[9]“檔案開放”[10]等文章，都是對檔案法修訂內容進行解讀與強調，對法律的宣傳和普及有著重要作用。

當然，在新修訂檔案法從公布到實施的一段時間里，還有一些單純論及關于檔案法的特點、意義或者價值的文章。從時效方面看，這些文章有一定宣傳作用，可以在媒體上“替補空白”；但從長遠效果方面分析，這些文章既不會深化法學理論，也不會真正提升人們對法律的認識。就像《饅頭學》[11]的研究者一樣，只是為了“研究”“發(fā)表”而“研究”“發(fā)表”的應景之作。

第二，為了檔案法的宣傳貫徹需要理清工作思路。如果按照法律的分類，檔案法屬于行政法的范疇。也就是說，檔案法不僅是一部法律文本，其最終的價值需要在實施中去實現(xiàn)、來判定。因此，與文本研究相比，提供檔案法貫徹實施思路的文章，在檔案法治進行時中就顯得尤為重要。如，國家檔案局局長陸國強明確，“地方和有關部門應當著力推進現(xiàn)行檔案法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的全面梳理和立改廢工作，確保與新法的精神和相關規(guī)定相互銜接協(xié)調；……加強執(zhí)法和監(jiān)督檢查工作。新修訂的檔案法增加的監(jiān)督檢查專章，對監(jiān)督檢查的內容事項、手段方法和違法行為線索處置等做出了具體規(guī)定。各級檔案部門要依法履行好法律賦予的職責，加強和改進執(zhí)法監(jiān)督工作，著力建立起運行高效、權責明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的執(zhí)法機制，強化事中事后監(jiān)管，堅決依法查處違法行為，切實把檔案法律制度轉化為檔案治理效能”[12]。王嵐指出，檔案法的貫徹實施，將使檔案及檔案工作成為滿足國家行政管理、法治、審計、監(jiān)察需要的工具，成為滿足企業(yè)事業(yè)單位經營、管理、服務、運行的保障支撐，成為滿足百姓知情權和信息利用需要的服務平臺，成為文化歷史傳承的重要事業(yè)[13]。吳雁平提出，“各級檔案部門在具體落實執(zhí)行檔案法的過程中首先要找準自己的定位，各行其是，各履其職；其次要將我們的行動限定在《檔案法》的規(guī)定范圍內；再次要用法的精神去做那些沒寫進檔案法的事”[14]。這些文章代表著檔案法及檔案法治研究的歸宿。

正如筆者在《大道歸一：檔案法治研究進行時》提及的那句流行于法律界的名言，徒法不足以自行。與其千百遍的探討法律文本的目的、意義、價值和特點，倒不如做出幾件推動法律實施的具體措施。如果說檔案法存在什么價值的話，那一定是由于這部法律的貫徹和實施，最大限度地推動了我國檔案事業(yè)的發(fā)展，保障了各個法律行為主體和相對人的權利，促進了社會的進步。因此，從這個角度看，為檔案法提供實施思路的文章，應該成為檔案法治研究進行時的主流。

2 實踐中的檔案法

如上所述，檔案法的生命力在于貫徹和實施。于是，在檔案法作為媒體的熱點經歷了“熱議”和喧囂之后需要冷靜的思考，找出檔案法治研究進行時中的問題與對策，使良法惠及國家、社會和民眾。

2.1 檔案法之角色

筆者所稱“檔案法之角色”并非單純針對檔案法中的行政主體和相對人，而是希望澄清不同群體在檔案法治研究進行時中所扮演的角色。具體來說，就是沿襲《大道歸一：檔案法治研究進行時》中提及的“檔案專業(yè)主管機構人員”和“高等院校檔案學者”敘述方式，分析“檔案法之角色”。

一是“高等院校檔案學者”在“檔案法之角色”中的定位。雖然筆者曾經就職于國家檔案局系統(tǒng)十余年，但是近二十余年是在高等院校工作。在沒有達到一定年齡和身體狀況的條件下，還是近期記憶比較清晰。換句話說，是因為“近朱者赤”的原因，自認為對“高等院校檔案學者”比較了解。

“高等院校檔案學者”位于學術前沿，對新修訂檔案法等新生事物比較敏感。如上文所述，在“熱議”檔案法的文章中，大多數論者出自高等院校的檔案學專業(yè)。由于長期形成的職業(yè)習慣，此類論者對于法理問題比較關注，較之于“檔案專業(yè)主管機構人員”對一般文字的表述相對挑剔，考慮問題簡單直接。具體反映在其作品中，就是比較多的關注檔案法的目的、意義、價值，以及法律文本之間的變化和出現(xiàn)的文字問題?？陀^地說，這些對檔案法學術層面的探討是一部法律乃至檔案法治研究進行時的必要條件，也是這一群體之于檔案法的恰當角色。

當然，就像不同的群體有時會出現(xiàn)角色錯位一樣，“高等院校檔案學者”過度地“參與政務”就會出現(xiàn)一些問題。如，在并不十分熟悉的情況下解讀政策，在沒有充分調查研究的基礎上提倡某國某地的經驗，甚至將其夸大為世界潮流等。試想一下，如果“檔案專業(yè)主管機構人員”不時地對檔案高等教育指手畫腳會，一定會引發(fā)諸多非議，后果不堪設想！反之亦然。筆者認為，“高等院校檔案學者”并不是檔案法貫徹、實施的責任承擔者，即便是對檔案法的研究和解讀，也要建立在充分調查研究之后，更不能以自己對其他國別的一知半解去指點江山。因此，文如其人，一些“熱議”文章的問題歸根結底還是角色和身份造成的偏差，其關鍵就是角色偏差后對身份的質疑，有論者稱其為“學術內卷化”，也不無道理[15]。

二是“檔案專業(yè)主管機構人員”在“檔案法之角色”中的定位。根據曾經就職于國家檔案局系統(tǒng)的工作體驗，筆者認為“檔案專業(yè)主管機構人員”是檔案行政管理的從業(yè)者和擔當人，對檔案法的貫徹實施是職責所系。檔案法已經明確規(guī)定了其責任主體是“國家檔案主管部門”，“檔案專業(yè)主管機構人員”應當視為責任主體的具體職能行為承擔者；完成包括檔案執(zhí)法在內的“指導、監(jiān)督、檢查”是此類人員的分內工作，不存在“高等院校檔案學者”的“角色偏差和身份質疑”，更沒有推諉和探討的空間。即便在2018年的檔案機構改革之后，全國絕大多數的檔案主管部門依然存在[16]，只是一些檔案局的牌子掛靠的黨委辦公廳（室）而已，其工作人員的身份依舊是公務員。因此，有文章所稱“新《檔案法》尚未涉及或回應機構改革與黨政合署辦公之變化”[17]是對法律文本的誤讀，也是沒有事實根據的。至于在具體的法律實施中存在的操作層面的問題，最好的解決辦法是“具體問題具體分析”。在沒有取得充分的論證、廣泛的調研和逐步的試點工作之前，所有的“先見之明”都有不負責任的妄議之嫌。

其實，“檔案法之角色”是職業(yè)分工使然，是社會進步的前提和結果。在相當一部分“高等院校檔案學者”還是沒有完成從“檔案專業(yè)主管機構人員”的身份特別是意識的轉換的年代，兩者之間的關注點沒有太大的區(qū)別。前者的最大心愿就是自己提出的方案被后者采納，后者可能也樂見有一些矢志不移的志愿者。這種沒有職業(yè)分工、缺乏身份認同的狀況只能說明檔案事業(yè)還有很大提升空間。隨著時代的發(fā)展，上述情況會有所改變，“種了別人的田，荒了自己的地”的情況終究會被各司其職所代替，檔案法的貫徹、實施角色也會不斷的明確。

2.2 檔案法之路徑

筆者始終認為，學術文章沒有也不應該承擔行政管理功能，這也是離開國家檔案局系統(tǒng)后從未參與向檔案專業(yè)主管機構建言、建策的根本原因。但是，如果論及檔案法以及檔案法治研究進行時的話題，按照文章的邏輯有些問題似乎無法回避。既然如此，不妨設身處地從個人的角度談一談檔案法之路徑。根據筆者過往的經驗，檔案法的貫徹實施的工作順序，首先應當是宣傳，然后應當制定或確定行政執(zhí)法程序及規(guī)劃，再次是組織實施；檔案行政執(zhí)法及監(jiān)督檢查也有多種形式，如行政執(zhí)法檢查、抽查或者根據舉報進行檢查及查處等，要視情況而定。就目前情況而言，檔案法的宣傳工作應該已經告一段落，今后需要結合具體的工作內容進行專項“宣傳”，檔案專業(yè)主管機構即國家檔案局已經制定了檔案法實施初步規(guī)劃，留給論者探討檔案法之路徑的空間并不太多。

一要抓緊制定《<中華人民共和國檔案法>實施辦法》（以下簡稱“實施辦法”）?，F(xiàn)行的實施辦法是1999年5月5日國務院批準，1999年6月7日國家檔案局發(fā)布執(zhí)行的。也就是說，目前的實施辦法所對應的檔案法已經于2020年12月31日失去了法律效力。這樣一來，至少面臨兩個方面的問題。

其一，在沒有實施辦法的情況下，檔案法的貫徹實施將失去許多操作的手段。按照一般法律頒布和實施的程序，法律在頒布后到實施會有一段時間。比如，新修訂檔案法于2020年6月20日頒布、于2021年1月1日施行，有近半年時間為法律實施做準備，其中應該包括制定實施辦法等可以使法律能夠操作各種文件。人們所熟悉的現(xiàn)行《黨政機關公文處理條例》是2012年4月16日頒布的行政法規(guī)，具體實施時間是2012年的7月1日；在2012年的6月29日頒布了《黨政機關公文格式》，作為操作性文件，《黨政機關公文格式》為《黨政機關公文處理條例》貫徹實施奠定了基礎。當然，檔案法及其實施辦法的情況可能要比《黨政機關公文處理條例》及其格式復雜，作為檔案專業(yè)主管機構的國家檔案局只有實施辦法起草職責，而后面的審批權限在國務院。根據2002年1月1日國務院批準、2002年1月1日國務院辦公廳發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序條例》，作為行政法規(guī)的《實施辦法》至少要經過立項、起草、審查、決定與公布等程序。也就是說，如果檔案專業(yè)主管機構已經完成了實施辦法的立項和起草，后面的程序也需要相當長的時間。

其二，實施辦法是根據檔案法的規(guī)定制訂的。實施辦法的依據、出發(fā)點和總的原則必須與檔案法保持一致，實施辦法是檔案法的具體化，可以對檔案法做出解釋，可以根據檔案法的規(guī)定合理延伸，但不能與檔案法相矛盾、相抵觸。也就是說，檔案法所允許的，實施辦法不能禁止；檔案法所禁止的，實施辦法不能允許；檔案法沒有規(guī)定的，實施辦法要做出規(guī)定就必須依據檔案法的原則。總之，實施辦法不能超出檔案法的范圍，必須保持與檔案法的一致性。而就目前的情況看，除了上述基本的原則要求之外，檔案法中的一些“未盡事宜”還亟需實施辦法進行補充、完善和解釋，有些甚至可能“事關重大”。說得更加直白一些，如果沒有實施辦法，檔案法可能只能停留在宣傳和“研究”階段。

總之，如果將檔案法比作檔案法治體系的頭顱，那么實施辦法是這個體系的腰身，其余的檔案法規(guī)文件和規(guī)章則屬于這個體系的四肢。實施辦法的重要性不言自明。丁海斌、康勝利、顏晗在題為《談<檔案法>與<檔案法實施辦法>修訂的幾個問題》的文章中明確指出：“從理論上的法律條文到法律操作上的實施辦法，是法律轉換和產生實效的關健步驟?！稒n案法》的修訂和實施需要以解決好法律模式選擇、法律適用范圍和相關概念界定等前提性問題為基礎。”[18]由此可見，為確保檔案法順利實施，實施辦法的修訂和頒布，已經成為當務之急。

二要加強檔案法相關“判例研究”。如果說實施辦法屬于檔案專業(yè)主管機構的責任，那么檔案法相關“判例研究”則具備了全民參與的空間。邢變變在《新舊<檔案法>規(guī)制下檔案開放利用在司法案件中的變化與應對——以中國裁判文書網39篇文書所涉案件為例》一文中提出，由于檔案機構改革的進行，原有“局館合一”的形式不復存在，檔案行為主體的地位發(fā)生了改變。在她研究的39個判例中，檔案館無一例外地成為被告。從文書類型看，有效文書中包括裁定書25篇，判決書13篇，通知書1篇；從案件所涉檔案館的類型看，涉及綜合性檔案館的案件有29個，涉及專業(yè)檔案館的有10個；按照原告申請公開或查閱的檔案信息種類劃分，涉及文書檔案的案件有18個，涉及專門檔案的案件有21個[19]。這些僅僅是中國裁判文書網某個時段中有關檔案開放利用的司法案件，由于沒有全國的統(tǒng)計數據，無法推斷涉及檔案的司法案件的總體情況，但可以保守地說要幾倍于文章中提及的數字。筆者認為，關注和研究這些檔案法相關判例，是檔案法貫徹實施的重要內容。這些判例從一個角度說明了檔案法生命力，也可能成為彌補法律“缺陷”的必要途徑。無論是檔案管理的從業(yè)人員還是其研究者，都可以從與檔案法相關判例了解法律的存在價值和意義，從而強化自身執(zhí)法和研究的動力。

從目前筆者掌握的情況看，我國檔案學界、業(yè)界真正涉足這一領域的人員并不多。檔案專業(yè)主管機構似乎還沒有精力將與檔案法相關判例的公布與解讀作為工作的中心內容。這就為該領域的開拓和發(fā)展提供了更加廣闊的遠景。

3 結語

新修訂檔案法的頒布與實施，揭開了我國檔案法治研究進行時的新篇章，而一部法律的重要價值則在于其貫徹與實施。檔案法在經歷了不同群體的宣傳、研究和解讀之后，需要借助實施辦法拉近與社會的距離。在這個歷史進程中，無論論處于哪個行政執(zhí)法程序，“檔案專業(yè)主管機構人員”和“高等院校檔案學者”都會以自己恰當和法律許可的方式參與其中?！凹埳系脕斫K覺淺，絕知此事要躬行”，作為屬于行政法范疇的檔案法，只有付諸實踐，才有可能成為推動社會進步的力量。因此，與此相適應的檔案法治研究也只有進行時，沒有完成時。