◎ 文 《法人》全媒體記者 彭飛

棚戶區(qū)改造是我國政府推出的一項重大民生工程，目的在于改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件，同時兼顧完善城市功能、改善城市環(huán)境。因具體執(zhí)行方面，棚戶區(qū)改造具有“安置周期較短、過渡費用節(jié)省、行政審批簡單”等特點。棚改項目一直是開發(fā)商競相爭搶的“香餑餑”。

一月下旬，《法人》記者赴河南省新鄉(xiāng)市實地調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)這樣的反?，F(xiàn)象：大片的應(yīng)先變更土地用途、再收儲出讓的工業(yè)用地被納入棚改項目；一些建成使用十幾年的居民樓也以棚戶區(qū)改造的名義被拆除；甚至兩證和設(shè)施齊全、處于正常居住狀態(tài)的獨立低層院落也被納入棚戶區(qū)改造范圍。

工業(yè)用地被納入棚改項目？

采訪期間，有居民向記者反映，新鄉(xiāng)市不少棚戶區(qū)項目實際上以棚戶區(qū)改造名義進行商業(yè)開發(fā)。其中，新鄉(xiāng)市塑料機械廠（下稱“塑機廠”）家屬院及新鄉(xiāng)天祿工業(yè)有限公司（下稱“天祿公司”）老廠區(qū)周邊區(qū)域棚戶區(qū)改造項目（下稱“棚改項目”），就屬于這種情況。

據(jù)了解，早在2013年4月24日，改造項目即取得棚改確認(rèn)函。牧野區(qū)政府官方文件顯示，該棚戶區(qū)位于新鄉(xiāng)市學(xué)院路附近，總占地面積約33畝，征收戶數(shù)156戶，征收面積27000平方米。但是，該棚改項目范圍并不是一個完整地塊，而是被一個街區(qū)分為兩部分。

塑機廠家屬院地塊涉及居民住宅約9000平方米；天祿公司老廠區(qū)地塊涉及老廠區(qū)、思達(dá)超市約18000平方米。其中，天祿公司老廠區(qū)地塊占地面積更大，占據(jù)整個棚改項目總面積的三分之二。同時，其距離河南師范大學(xué)及其附屬中學(xué)更近，地段更優(yōu)越。

記者實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，天祿公司老廠區(qū)地塊屬于工業(yè)園區(qū)，土地性質(zhì)為工業(yè)用地，目前卻直接被用于商業(yè)開發(fā)。記者注意到，一家名為“新鄉(xiāng)市隆成置業(yè)有限公司”的地產(chǎn)公司在該地塊周圍拉起了圍欄，其間名為“豫麓名苑”品鑒中心的售樓處赫然矗立，正在對外公開進行樓盤銷售。但是，門口掛牌卻是“新鄉(xiāng)市牧野區(qū)塑料機械廠家屬院及天祿公司老廠區(qū)周邊區(qū)域棚戶區(qū)改造項目指揮部”。

天祿公司老廠區(qū)地塊 資料圖片

棚改指揮部“變身”樓盤售樓處資料圖片

售樓處內(nèi)，展示著“豫麓名苑”小區(qū)樓房模型沙盤和戶型模型。記者詢問一名售樓處工作人員得知，“按照初步規(guī)劃，除安置樓之外，地產(chǎn)公司將開發(fā)3棟商住房。每棟20多層，預(yù)計2023年交房”。

對此，天祿公司老廠區(qū)所在的街道辦負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時稱，設(shè)立該售樓處只是為了方便老百姓咨詢。

記者通過查看該樓盤廣告宣傳冊、與客戶簽訂的“豫麓名苑”認(rèn)籌協(xié)議書、客戶意向金收據(jù)等發(fā)現(xiàn)，該樓盤從2018年起開始銷售，而之前該地塊并未實施招拍掛程序。

更改土地用途因安置面積不夠？

根據(jù)我國土地管理法律法規(guī)，工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地的，需經(jīng)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和規(guī)劃部門審批。審批后，政府土地儲備部門需將原用地使用權(quán)收回，再實施招拍掛出讓，而改造項目似乎并未按照上述流程實施。

記者通過國務(wù)院政府網(wǎng)站查詢到，國務(wù)院于2013年至2015年連續(xù)3年出臺了關(guān)于棚戶區(qū)改造的工作意見。其中，2013年7月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》規(guī)定，城市棚戶區(qū)改造可采取拆除新建、改建（擴建、翻建）等多種方式，但3份文件中均未有可將工業(yè)用地直接納入棚改項目用地的相關(guān)規(guī)定。

天祿公司老廠區(qū)所在的街道辦負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時稱，之所以把天祿公司老廠區(qū)納入棚戶區(qū)改造，是因為塑機廠家屬院改造后安置面積不夠，需要額外提供土地。

對此，北京市才良律師事務(wù)所律師王令對記者表示，將兩個獨立地塊納入一個項目開發(fā)的做法比較罕見，幾乎顛覆了現(xiàn)行征收條例下通用的“一項目一征收”基本模式，其帶來的負(fù)面效果極大。兩個區(qū)域相隔數(shù)公里，并非一個項目。名義上為棚戶區(qū)改造，實質(zhì)是房地產(chǎn)開發(fā)項目，應(yīng)以舊城改造方式成片征收和開發(fā)。

有行政法專家認(rèn)為，將工業(yè)用地納入棚戶區(qū)改造項目，繞過了很多法定程序。直接將土地入市，將來新開發(fā)的房產(chǎn)存在手續(xù)辦理問題。

中國政法大學(xué)法學(xué)院副教授蔡樂渭接受記者采訪時表示，一般而言，棚戶區(qū)改造需征收房屋，屬于《國有土地上房屋征收與補償條例》所規(guī)定的“舊城區(qū)改建”，符合公共利益需要，故不應(yīng)包括商業(yè)性開發(fā)。

另外，天祿公司負(fù)責(zé)人崔新坤告訴記者，目前對老廠區(qū)所涉及的改造地段土地，尚未達(dá)成征收補償協(xié)議。雖然牧野區(qū)政府已經(jīng)下達(dá)征收通知，但在實際工作并未推進的情況下，已有開發(fā)商進入該項目。為此，天祿公司將牧野區(qū)政府起訴至新鄉(xiāng)市中級人民法院。

被強制拆除一角的樓房 資料圖片

新小區(qū)為何被列為棚改？

距離新鄉(xiāng)市牧野區(qū)政府1公里左右的榮校路街道，記者注意到，一棟六層樓房的頂層已被拆除一角。整棟樓的唯一住戶——一對60多歲的老夫婦告訴記者，2012年，這棟樓剛建15年便被要求拆除。在未達(dá)成拆遷補償協(xié)議的情況下，拆遷人員開始強拆，很多住戶被迫搬離。時間過去了8年多，這棟樓已成為危樓，只有他們兩人還留守在一樓，經(jīng)營著一家小賣部。

與這棟危樓一路之隔的金宸社區(qū)，也面臨同樣的問題。記者看到，金宸社區(qū)的一些樓頂防水層已被破壞?！拔覀兒煤玫姆孔?，原本不是危舊房，他們過來把樓體都破壞掉了，一下雨就漏水，現(xiàn)在反而成了危樓。”一些居民向記者抱怨。

距離金宸小區(qū)數(shù)十米的禧福小區(qū)，是一片獨門獨院的低層院落。有業(yè)主告訴記者，這片區(qū)域也被納入了棚戶區(qū)改造?！皠傋∈畮啄甑男^(qū)，怎么也算棚戶區(qū)？”業(yè)主十分困惑。

一些業(yè)主告訴記者，禧福小區(qū)的居民都有土地證和房本，但現(xiàn)在不允許過戶。有居民去辦理房屋過戶手續(xù)，被告知土地已被抵押給開發(fā)商，不能過戶?！拔覀兊姆孔雍煤玫?，什么證件都有，怎么會被賣給了開發(fā)商？”

京平律師事務(wù)所王維雪律師接受記者采訪時表示，盡管棚戶區(qū)改造沒有法律上的概念，地方基層政府部門在審批時，會開出一系列綠色通道，但這不意味著可以隨意擴大棚戶區(qū)改造的適用范圍，將非棚戶區(qū)項目納入。假借棚戶區(qū)改造名義進行商業(yè)開發(fā)，從中牟取巨額利益的行為，更應(yīng)該被制止。

王令律師對此認(rèn)為，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)改委等七部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快推進棚戶區(qū)(危舊房)改造的通知》(建保[2012]190號)第2條規(guī)定,城市棚戶區(qū)(危舊房)是指城市規(guī)劃區(qū)內(nèi),簡易結(jié)構(gòu)房屋較多,使用功能不完善,配套設(shè)施不健全的區(qū)城。征收機關(guān)在決定規(guī)劃棚戶區(qū)改造范圍時，應(yīng)對擬進行棚戶區(qū)改造的范圍給予調(diào)查，確定是否符合上述條件，綜合認(rèn)定是否屬于棚戶區(qū)改造。否則，不宜以棚戶區(qū)改造為由實施征收。

盡管國家政策層面對棚戶區(qū)改造早有嚴(yán)格規(guī)定和流程，但是如何避免地方政府在執(zhí)行過程中“偷梁換柱”，是值得重視的問題。截至發(fā)稿，新鄉(xiāng)市大范圍的棚戶區(qū)改造項目仍在推進中，何時才能糾正項目審批過程中的漏洞，記者將持續(xù)關(guān)注。