朱薈 陸杰華

摘 要：重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件極易誘發(fā)復(fù)合性社會危機，因而能否及時有效地應(yīng)對此類事件已經(jīng)成為檢驗國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。無論是從國際經(jīng)驗還是從國內(nèi)實踐來看，構(gòu)建一套具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系勢在必行。重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系強調(diào)從單一主體包辦向多元主體協(xié)同的方式轉(zhuǎn)型，旨在構(gòu)建“政府力量為主導(dǎo)、市場力量為支撐、社會力量為依托”的實踐路徑，是危機應(yīng)對下的中國之治與中國方案。此外，這種具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系的有效運轉(zhuǎn)，還有賴于制度、信息、資源、信息、人才、科技等多維度的支撐條件。

關(guān)鍵詞：中國特色;公共衛(wèi)生;應(yīng)急聯(lián)動;國家治理;多元主體

新冠肺炎疫情是“新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”[1]。此次疫情在極短時間內(nèi)迅速傳播擴散，不僅嚴(yán)重威脅全國人民的生命安全與身體健康，更是波及社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、外交友好及國家安全等多個領(lǐng)域，其不僅對中國社會的沖擊力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2003年的非典，還將對當(dāng)今國際社會政治秩序產(chǎn)生極為深遠(yuǎn)的影響。毋庸置疑，這場突如其來的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件已經(jīng)演化成為一次史無前例的全國性、多層次、寬領(lǐng)域、全方位的復(fù)合型社會危機事件。新冠肺炎疫情不僅深刻沖擊公眾社會生活的方方面面，還嚴(yán)峻挑戰(zhàn)各級政府應(yīng)對重大社會危機事件的應(yīng)急處理能力，更是深度檢驗國家治理體系和治理現(xiàn)代化的理念、體制機制與效能。

習(xí)近平在統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的相關(guān)論述中多次提及“健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”的重要性。2020年2月，習(xí)近平主持中共中央政治局常務(wù)委員會會議研究加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作時指出：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)。要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力”[2]。同年5月，在參加十三屆全國人大三次會議湖北代表團審議時，他再次強調(diào)：“防范化解重大疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險，事關(guān)國家安全和發(fā)展，事關(guān)社會政治大局穩(wěn)定。要堅持整體謀劃、系統(tǒng)重塑、全面提升，改革疾病預(yù)防控制體系，提升疫情監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)能力，健全重大疫情救治體系，完善公共衛(wèi)生應(yīng)急法律法規(guī)，深入開展愛國衛(wèi)生運動，著力從體制機制層面理順關(guān)系、強化責(zé)任”[3]?？傮w而言，無論是當(dāng)前中國疫情控制的絕對效果，還是各國政策疫情應(yīng)對的國際比較，都再次彰顯出我國在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中力量辦大事、緊密聯(lián)系群眾依靠群眾等方面所具有的中國特色的制度優(yōu)勢。然而毋庸諱言的是，在這場復(fù)合型社會危機應(yīng)對中我們也要清醒認(rèn)識到，起主導(dǎo)作用的政府力量時有越位或缺位，起支撐作用的市場力量時有脫節(jié)或忙亂，起協(xié)同作用的社會力量時有散亂或低效。這些因素在某種程度上直接或間接影響到疫情應(yīng)對的治理效能。

眾所周知，及時和有效應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要動員一切力量參與、支持與配合，構(gòu)建中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系成為必由之路。重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系的主要建構(gòu)思路是把危機事件的應(yīng)對全過程，置于全局性的政府行政職能、全面性的市場配置資源、全員性的社會事務(wù)參與等要素及其相互作用的框架之中，并進行全盤性的整體頂層設(shè)計[4]。無論從國際理念還是國內(nèi)現(xiàn)實上，重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系構(gòu)建不僅符合國際公共衛(wèi)生前沿理念與規(guī)制方案[5][6]，也符合國家公共管理與行政改革的時代精神，更是推進國家治理能力和治理現(xiàn)代化的必然要求。為此，本研究重點圍繞此次新冠肺炎疫情的危機應(yīng)對，嘗試分析具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系的概念內(nèi)涵、支撐條件與實踐路徑。

一、新中國成立以來重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)的歷史脈絡(luò)

自1949年中華人民共和國成立以來，國家層面的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)主要經(jīng)歷了四個發(fā)展階段?？v觀我國重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)的發(fā)展歷程，它既是一個社會不斷發(fā)展前進的歷史寫照，也是一個國家治理水平日趨現(xiàn)代化的現(xiàn)實樣本。

第一階段（1949-1977）：重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)的初始化階段。從新中國成立伊始的百廢待興到“文化大革命”的十年浩劫，重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的起步建設(shè)時期也是歷經(jīng)磨難。1953年國家批準(zhǔn)建立屬于衛(wèi)生行政部門管理的事業(yè)單位性質(zhì)的衛(wèi)生防疫站，該機構(gòu)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)具有執(zhí)法監(jiān)督與技術(shù)管理的雙重職能。到1965年末，全國29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中絕大部分及所屬地（市）、縣（區(qū)）、鐵路及較大的廠礦企業(yè)共建成各級衛(wèi)生防疫站2499個，人員4.91萬，其中衛(wèi)生技術(shù)人員4.1萬，借此新中國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系初步建立?！拔幕蟾锩逼陂g，草創(chuàng)新建的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系遭受嚴(yán)重影響，相關(guān)疫情防治工作基本處于停滯狀態(tài)。值得稱道的是，這一階段的衛(wèi)生防疫事業(yè)在國家建設(shè)的需要下取得了斐然的成就，在全國范圍內(nèi)逐步防治了天花、鼠疫、霍亂和黑熱病等多種急慢性、發(fā)病率極高、危害重大的傳染病，以及杜絕了血吸蟲病等地方病的大規(guī)模流行。毛澤東在1951年的《關(guān)于加強衛(wèi)生防疫和醫(yī)療工作的指示》中強調(diào)：“今后必須把衛(wèi)生、防疫和一般醫(yī)療工作看作一項重大的政治任務(wù)，極力發(fā)展這項工作”。這表明，黨和國家的最高領(lǐng)導(dǎo)層重視并全力支持公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)，第一代公共衛(wèi)生應(yīng)急體系也由此初見端倪。

這一階段的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)具有鮮明的時代特點。一是將應(yīng)急管理從屬于常態(tài)管理。建立全國醫(yī)療衛(wèi)生體系是這一階段國家的中心任務(wù)，常態(tài)化醫(yī)療工作是優(yōu)先項，應(yīng)急管理與疫情防治尚沒有被納入國家治理的建設(shè)范疇。二是“公共衛(wèi)生”的獨立形態(tài)尚未形成。公共衛(wèi)生并不是普遍意義上的醫(yī)療救治，“公共”仍然含混于“疾病”與“醫(yī)治”之中，公共衛(wèi)生工作通常淹沒于一般醫(yī)療工作之中。國家應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件缺乏相應(yīng)的單獨政策，只零散或局部地存在于相關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生制度文件之中，還沒有形成一個系統(tǒng)的整體。三是以行政主導(dǎo)的運動式發(fā)展模式為主。新中國成立初期的一份全國防疫報告中明確指出：“今后數(shù)年內(nèi)預(yù)防工作的主要內(nèi)容，應(yīng)以防止傳染病流行為主……防疫工作必須使技術(shù)與群眾運動相結(jié)合”[7]。這一階段國家管控下的運動式公共衛(wèi)生應(yīng)急體系具有十分明顯的計劃體制特征，也在不同程度上奠定了我國這一領(lǐng)域的發(fā)展基礎(chǔ)。

第二階段（1978-2002）：重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)的延續(xù)化階段。

第二階段既是從改革開放以來到非典暴發(fā)之前的一個歷史過渡時期，也是公共衛(wèi)生應(yīng)急體系經(jīng)歷逐漸累積與探索延續(xù)的重要時期。長達20余年的第二階段中，中國暴發(fā)了多次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如1988年因生食毛蚶暴發(fā)的上海甲肝事件、1998年因非法甲醇勾兌散裝白酒的山西朔州毒酒事件、2002年南京湯山特大惡意投毒事件等等。這些事件雖在當(dāng)時不同程度造成了巨大的社會危害與嚴(yán)重的社會后果，然而從“事件-風(fēng)險-災(zāi)害-危機”連續(xù)性的演化發(fā)生來看，因上述事件的突發(fā)性、緊急性和不確定性并沒有超過危機的臨界閾值，以及其影響范圍的局部性、空間擴散的有限性與社會威脅的淺表性[8]，這些公共衛(wèi)生事件最終尚未上升為復(fù)合型社會危機，因而也并不足以撼動以往常態(tài)式的國家層面應(yīng)急管理模式。

這一階段重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)，一方面延續(xù)了計劃經(jīng)濟舉國體制的鮮明特色，另一方面行政改革也在穩(wěn)中前行。例如，2000年前后，國家進行了衛(wèi)生監(jiān)督和疾控體制改革，在衛(wèi)生防疫站的基礎(chǔ)上組建各級疾病預(yù)防控制中心和衛(wèi)生監(jiān)督所。這場改革從一個側(cè)面預(yù)示著中國的衛(wèi)生防疫工作向疾病預(yù)防的轉(zhuǎn)變。不過，這一時期內(nèi)中國正在經(jīng)歷劇烈且快速的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和治理體系轉(zhuǎn)變，重大突發(fā)事件應(yīng)急管理的頂層設(shè)計相對明顯落后，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理在國家治理的總體布局中戰(zhàn)略定位不明，制度規(guī)劃不清，重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的體制機制進一步固化，治理效能呈現(xiàn)層級遞減的態(tài)勢。

第三階段（2003-2018）：重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)的規(guī)范化階段。

2003年，非典型肺炎暴發(fā)并迅速演變?yōu)橐粓鑫＜吧鐣€(wěn)定和國家安全的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，并對我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理領(lǐng)域產(chǎn)生了深刻且具有歷史性的影響。非典之后，黨和國家高度重視包括公共衛(wèi)生在內(nèi)的應(yīng)急管理體系建設(shè)，經(jīng)過自上而下幾年持續(xù)的努力，形成了以“一案三制”為代表的第二代應(yīng)急管理系統(tǒng)[9]。2006年，國務(wù)院辦公廳增設(shè)應(yīng)急管理辦公室（國務(wù)院總值班室），以履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，嘗試打破部門與央地不協(xié)調(diào)和不順暢的僵局。2013年《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》中進一步強調(diào)：“當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟正常運行的緊急情況時，國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的主管部門可以采取保障、控制等必要的應(yīng)急措施?！?018年國務(wù)院的新一輪機構(gòu)改革新組建“中華人民共和國應(yīng)急管理部”，依托體制改革，集中應(yīng)急管理機構(gòu)與整合應(yīng)急處置資源，推進各級政府應(yīng)急管理的治理能力建設(shè)，是新中國成立以來政府機構(gòu)應(yīng)急職能進一步規(guī)范化的一次里程碑式改革。

這一階段自上而下重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系改革逐步進入了規(guī)范化的建設(shè)軌道。國家建立了政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，屬地管理為主，各級各部門分塊負(fù)責(zé)，分類管理的層級分明且職責(zé)清晰的應(yīng)急管理體制機制以及相關(guān)規(guī)章制度。規(guī)范化公共衛(wèi)生應(yīng)急體系進一步強化了中央政府從預(yù)防準(zhǔn)備到預(yù)警監(jiān)測，再到救援處置，以及善后恢復(fù)中的全職全能。事實上，應(yīng)對復(fù)合型社會危機的每一個階段與每一項任務(wù)，也不能單純依靠自上而下的行政手段，只有政府、市場和社會多元主體的共襄共助，才能真正實現(xiàn)靈活高效的統(tǒng)一行動。這也從一個側(cè)面預(yù)示著，改革必將進入新的階段，從規(guī)范化進入聯(lián)動化的轉(zhuǎn)向，才能進一步觸及該領(lǐng)域的最深層次。

第四階段（2019之后）：重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)的聯(lián)動化階段。

2019年作為一個重要的歷史節(jié)點，黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，并明確提出要“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。這一重大決策在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的制度框架下，不僅為（公共衛(wèi)生）應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化指明了前進方向，而且提供了行動準(zhǔn)則。

與此同時，新冠肺炎疫情的暴發(fā)一定程度上暴露出重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的聯(lián)動不力與治理能力的科層僵化等諸多弊端。在多重風(fēng)險疊加的復(fù)雜環(huán)境中，規(guī)范化的重大公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的危機應(yīng)對模式在前瞻性、快速性、開放性、靈活性等方面仍有許多不適應(yīng)。事實上，非常態(tài)的、非程序化的、嚴(yán)重威脅的復(fù)合型社會危機，高度考驗重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系如何在極為有限的時間與無法預(yù)測的空間下將危機所造成的損失降至最低限度，其承載效力、協(xié)調(diào)機制、運行成效等效能核心在于能否體現(xiàn)“政府-市場-社會”聯(lián)動的價值追求與整體作用。

回首新中國成立以來70多年的歷史變遷脈絡(luò)與主要特征（參見上表1），助推重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系變革的驅(qū)動力，表面上看，似乎是醫(yī)療技術(shù)進展的工具因素，事實上是治理能力與治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實召喚。正是數(shù)次“風(fēng)險之危機”與“應(yīng)對之困局”共同推動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域的重構(gòu)重建與再構(gòu)再建。我國不僅在突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急與重大疫情防控上取得了舉世矚目的成就，而且正逐漸走出一條應(yīng)對復(fù)合型社會危機的中國特色聯(lián)動之路。

二、中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系的概念及其主要內(nèi)涵

顧名思義，重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動是指應(yīng)對“突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物或職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康事件”[10]的緊急情況而采取的聯(lián)合行動。聯(lián)動是上述界定中最重要卻在學(xué)界仍有爭議的概念。回顧應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動的相關(guān)文獻，有學(xué)者從權(quán)力結(jié)構(gòu)的碎片化和部門利益的梗阻分析府際合作的應(yīng)急聯(lián)動體系[11]，也有學(xué)者關(guān)注從打破地理行政邊界的角度考察跨區(qū)域一體化的應(yīng)急聯(lián)動體系[12]，還有學(xué)者從各級政府部門、部隊和企業(yè)的條塊結(jié)合松散評析“體制內(nèi)”應(yīng)急聯(lián)動體系[13]，以及應(yīng)急聯(lián)動體系的預(yù)案優(yōu)化[14]、協(xié)同能力[15]和信息博弈[16]等?？偠灾?dāng)前研究對于公共衛(wèi)生尤其是重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件這一關(guān)鍵性領(lǐng)域缺乏應(yīng)有的學(xué)理性關(guān)注，特別是對政府、市場與社會多元主體協(xié)同合作這一廣義面向下的應(yīng)急聯(lián)動體系亟待進行深入和系統(tǒng)的探討。

國家治理新格局下，具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系是指為了實現(xiàn)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行靈活、高效、暢通與有效的應(yīng)對，政府、市場、社會等多種行動主體之間通力協(xié)同合作，通過制度頂層設(shè)計、信息有效溝通、人才積極參與、資源科學(xué)調(diào)配、技術(shù)有力配合等主要支撐要件，最大限度降低人民群眾生命安全和身體健康風(fēng)險、維護正常社會秩序的一整套體制機制。與一般意義上強調(diào)單一事件、區(qū)域內(nèi)或府際之間的應(yīng)急聯(lián)動不同，因重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件所具有的高風(fēng)險性、高流動性、高變異性等鮮明特征，重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系秉持一種全程性、全局性與全員性的聯(lián)動思維去思考復(fù)合型社會危機的應(yīng)對問題，重視強調(diào)多元主體的積極參與和互動互助互構(gòu)，包括從單一行動者層面上籌劃如何更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、市場的支撐作用和社會的依托作用，以及從多元行動者相互關(guān)系層面上考察政府與市場、政府與社會、市場與社會以及政府-市場-社會三者之間的全方位協(xié)同協(xié)作，科學(xué)、及時、有效、安全、經(jīng)濟地應(yīng)對的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件[17]。從新時代“中國之治”的角度來看，中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系具有以下方面的新內(nèi)涵。

第一，中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系必須堅持以人民為中心的基本理念。“始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”是重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系的首要宗旨。相比一些西方國家疫情防治的思路，中國應(yīng)對新冠肺炎疫情的種種舉措充分彰顯了以人民為中心的理念，竭盡全力保障所有公民不受感染，不惜以犧牲經(jīng)濟為代價，以社會短期停擺的方式快速阻隔病毒在全社會傳播。我國實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，社會要穩(wěn)定，經(jīng)濟要發(fā)展，全體公民的生命健康更要保證，人民的獲得感、幸福感、安全感都離不開生命健康。滿足人民群眾面臨重大疫情風(fēng)險下的生命安全與身體健康的保障需求，推進重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系改革，這也是“健康中國”戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。

第二，中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系應(yīng)充分展示國家治理現(xiàn)代化的改革導(dǎo)向。危機應(yīng)對處置充分體現(xiàn)了一個國家在重大疫情時期的治理能力與治理效能。復(fù)合型社會危機因疫情可變性、情景復(fù)雜性與多重不確定性，將很大程度地暴露出現(xiàn)有治理模式的諸多問題。重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系嘗試構(gòu)建起聯(lián)防聯(lián)控、群防群控、社區(qū)防控、新技術(shù)防控、分區(qū)分級差異化防控的“政府-市場-社會”系統(tǒng)性治理，是在多元主體高度分工、關(guān)系深化、參與互助的一種應(yīng)對疫情的新理念與新舉措。切實理解治理現(xiàn)代化的本質(zhì)含義，將疫情防控的重心下移，務(wù)實求真，根據(jù)基層情況創(chuàng)造性探索多元的治理模式;精準(zhǔn)服務(wù)，充分利用新理念新技術(shù);簡便易行，不斷推進應(yīng)急聯(lián)動體系創(chuàng)新，提高危機應(yīng)對治理水平和治理效能。

第三，中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系著重強調(diào)全社會參與的實踐方略。從政府主體全包全辦到多元主體協(xié)同參與的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，不僅是建設(shè)重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系、推進應(yīng)急聯(lián)動體系和治理效能必須遵循的首要原則，而且能夠有效解決疫情防控中過去想解決但未解決好的瓶頸性問題。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件是一場復(fù)合型社會危機，必須舉政府之力、聚市場之能、匯社會之善，方能共克時艱。在此次新冠肺炎疫情應(yīng)對過程中，政府主體在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，多次部署防疫工作，采取有力有效措施確保人民群眾健康安全;市場主體，尤其是新技術(shù)企業(yè)運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息科技在防控疫情中發(fā)揮了重要作用;無數(shù)志愿者、社會組織和民間團體組成的社會主體弘揚同舟共濟的優(yōu)良傳統(tǒng)，點滴匯聚成克難攻堅的新時代中國力量。事實上，全社會參與是從國家治理最基礎(chǔ)方面來考慮優(yōu)化重大疫情應(yīng)急防控工作模式，它涵蓋了不同類型所有維度下的行動者，每一主體以最適合的方式方法參與應(yīng)對，最大程度上減輕危機事件影響以減少生命安全和社會穩(wěn)定的損失。

第四，中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系必須高度體現(xiàn)舉國體制下的中國方案。習(xí)近平在2020年9月8日全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上發(fā)表重要講話，指出：“抗擊新冠肺炎疫情斗爭取得重大戰(zhàn)略成果，充分展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度的顯著優(yōu)勢，充分展現(xiàn)了中國人民和中華民族的偉大力量，充分展現(xiàn)了中華文明的深厚底蘊，充分展現(xiàn)了中國負(fù)責(zé)任大國的自覺擔(dān)當(dāng)”[18]。政府、市場與社會多元主體之所以能夠形成聯(lián)動體系是因為舉國體制的中國政體，民族向心的中國文化，差序格局的中國秩序。政治體制的中國特色在于執(zhí)政為民，文化信仰的中國特色在于守望相助，社會秩序的中國特色在于團結(jié)就是力量。以人為本的中國政府、以國家利益為重的中國企業(yè)，以及一方有難八方支援的中國社會潛移默化造就了具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系。中國模式與中國理念下重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系的出發(fā)點在于以政府、市場與社會的協(xié)同合作最大程度上保護每一個公民的生命健康，保障最廣大人民的根本利益，無疑也成為了世界獨一無二的中國方案。

三、中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系的關(guān)鍵性支撐條件

如前所述，具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急聯(lián)動體系中，“聯(lián)”是指在協(xié)同應(yīng)急過程中將各個行動主體聯(lián)系、聯(lián)結(jié)與聯(lián)絡(luò)起來，形成一個多元整體;“動”則是與“靜”相對，即各主體改變原本靜止?fàn)顟B(tài)或旁觀行為，積極參與到突發(fā)事件監(jiān)測與預(yù)警、處置與援救、恢復(fù)與重建的全過程。實現(xiàn)從聯(lián)到動，先聯(lián)后動，有聯(lián)有動，聯(lián)動并行的基本保證在于對機制框架的結(jié)構(gòu)性支撐要件。應(yīng)對跨部門、跨級別、跨地區(qū)、全局性的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，必須突破我國現(xiàn)行“分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理、條塊結(jié)合”的基本思路，在極為有限的時間內(nèi)動員全社會的各個行動主體，及時和有效開展有機整合、高效協(xié)同的聯(lián)合行動，必須考慮到如何能夠?qū)崿F(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動體系有序順暢運行的現(xiàn)實情境與支撐條件[19]。綜合而言，完善具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急聯(lián)動體系，保障這一體系荷重整體穩(wěn)定、要素聯(lián)系緊密、受力傳導(dǎo)流暢的支撐條件，主要包括制度支撐、信息支撐、資源支撐、人才支撐、技術(shù)支撐等方面。

第一，構(gòu)建具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急聯(lián)動體系需要全局性制度支撐。一整套制度支撐不僅是促進重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系的規(guī)則保障，還是打通政府、市場與社會三個行動主體支持協(xié)作的首要前提條件。如何讓政府、市場與社會三大主體有效聯(lián)動起來？如何克服其中面臨的困境與阻力？如何讓三大主體在既不缺位又不失位的前提下充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢？上述問題的根本性解決都需要完備的制度設(shè)計作為支撐。為重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系承擔(dān)制度支撐條件的至少有幾個重要內(nèi)容：首先是《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等作為整體設(shè)計的國家層面制度保障。在國家法律層面中必須充分認(rèn)識到政府、市場、社會等主體的重要作用，對政府之外的主體的地位予以承認(rèn)，并就三者之間的協(xié)作關(guān)系與聯(lián)合使命等進行宏觀、綜合的規(guī)制。其次是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等部門規(guī)章和規(guī)范性文件作為配套的制度支撐。在這些法律法規(guī)中，應(yīng)當(dāng)具備打通層級之間、部門之間、主體之間的隔閡，建立健全在突發(fā)事件發(fā)生之后協(xié)同的有效制度路徑。再次是相關(guān)的公共衛(wèi)生部門和應(yīng)急管理部門等具體措施。政府、市場和社會在防護救治、物資供應(yīng)和公益慈善等各個環(huán)節(jié)形成聯(lián)動機制，必須依靠政府層面相關(guān)部門在政策措施上予以支持和調(diào)節(jié)。必須看到的是，當(dāng)前重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系的制度保障存在不完善、不具體與不清晰的問題，已有的突發(fā)事件應(yīng)急管理制度設(shè)計中欠缺對多元主體應(yīng)急聯(lián)動體系及其方法途徑、責(zé)任義務(wù)的明確規(guī)定。

第二，構(gòu)建具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急聯(lián)動體系需要共享性信息支撐。信息時代的共享信息支撐是及時應(yīng)對危機全過程中政府、市場與社會能夠統(tǒng)一目標(biāo)、提供信任、暢通聯(lián)系、分類決策的重要條件。從事件爆發(fā)早期的信息傳達與信息公開，到事件處置中后期的信息共享與信息整合，信息的有效流通是保障多元主體相互信任與密切合作的基礎(chǔ)條件。世界衛(wèi)生組織將此次新冠肺炎疫情稱為“信息疫情（infodemic）”，即信息（information）和疫情（epidemic）的組合。這也從一個側(cè)面可見重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中相關(guān)信息共享的重要性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系中的共享性信息支撐包括縱向和橫向兩個方向?？v向信息支撐主要是集中在政府主體內(nèi)部的自下而上和自上而下兩條信息流。一方面，重大危機事件爆發(fā)早期主要是呈現(xiàn)從地方到中央逐漸上報的信息支撐，上行信息與預(yù)警、決策密切相關(guān);事件應(yīng)對中后期主要是中央到地方逐漸下達的信息支撐，下行信息與響應(yīng)、處置相關(guān)聯(lián)。另一方面，橫向信息支撐決定了政府各部門之間，以及政府、市場與社會多個主體的信息公開與溝通。信息支撐事關(guān)所有主體的行動方案，事關(guān)主體聯(lián)動的有效配合?？v向信息支撐可能因地方政府的自我保護造成信息遲報、瞞報，信息封鎖將貽誤重大事件的及時應(yīng)對。橫向信息支撐可能因條塊分割造成信息難以共享，也可以因市場主體和社會主體缺乏信息溝渠與溝通渠道，造成信息隔閡，妨礙了多主體聯(lián)動機制的形成。

第三，構(gòu)建具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急聯(lián)動體系需要戰(zhàn)略性資源支撐。超前戰(zhàn)略性資源支撐是為了滿足政府、市場與社會能夠?qū)崿F(xiàn)功能發(fā)揮和持續(xù)作用的必要儲備與戰(zhàn)略保證。影響重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系的資源主要分為有形資源和無形資源。前者主要是防疫物資和醫(yī)用設(shè)備等，以及疫情期可用于日常生活和生產(chǎn)的必備資料，這一類資源是各類實物，需要事前儲備、協(xié)調(diào)供給和組織生產(chǎn);后一類資源主要是多元行動主體應(yīng)對危機積累下來的做法、技巧、知識、經(jīng)驗和教訓(xùn)等，這種資源沒有實物形態(tài)，但是能夠為突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動體系提供具有價值的借鑒與幫助。資源支撐能夠根據(jù)不同主體的性質(zhì)與工作任務(wù)，在資源鏈接、資源整合和資源共享的過程中激勵與協(xié)調(diào)多元主體行動，使之相互融合，從而構(gòu)建重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系。然而，目前我國重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急資源的儲備、配置和整合屬于分部門、分領(lǐng)域和分地區(qū)的管理模式[20]，政府各地區(qū)各部門，以及市場企業(yè)、社會組織和個體都無法掌握其他主體資源儲備與需求的情況，各管一攤既不能高效實施有形資源的相互補給，也不利于主體間無形資源的溝通共享，甚至可能造成市場的秩序紊亂和社會的情緒恐慌。

第四，構(gòu)建具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急聯(lián)動體系需要多樣性人才支撐。復(fù)合型的多樣人才支撐是政府、市場與社會多元主體得以構(gòu)成應(yīng)急聯(lián)動體系，以及這項聯(lián)動機制能夠有效運轉(zhuǎn)的重要條件。重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系中的人才支撐包括應(yīng)對危機事件的醫(yī)護工作者、科研工作者、社區(qū)工作者、心理咨詢師和廣大志愿者等所有人力資源，以及這項人力資源所能夠發(fā)揮出來的專業(yè)能力、自主能力和創(chuàng)新能力。無論是抗擊疫情第一線的醫(yī)療救護，還是疫情聯(lián)防聯(lián)控的社區(qū)隔離和后勤服務(wù)，人力支撐所具備的專業(yè)技能在危機事件應(yīng)對的關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，是推動政府、市場與社會在危機處置中由缺乏理性的判斷轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化判斷，由盲目化決策轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化決策，由非專業(yè)行動轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化行動的至關(guān)重要的前提條件。比如，在重大疫情暴發(fā)初期，地方政府工作人員或許不能準(zhǔn)確把握事件的嚴(yán)重性與危急性，此時需要加強決策者和專業(yè)人士的聯(lián)動，以疾病防控專家的專業(yè)敏感性和流行病學(xué)調(diào)查結(jié)果，及時明確事件性質(zhì)，并給出及時處置決策。然而，重大突發(fā)公共衛(wèi)生的綜合應(yīng)急和專業(yè)應(yīng)急等人才隊伍往往是分專業(yè)、分領(lǐng)域和分地區(qū)進行布設(shè)和管轄的，各種人才隊伍在非緊急事件的平時狀態(tài)中缺乏充分且必要的溝通，更未能實現(xiàn)統(tǒng)合演練，因此在危機事件爆發(fā)的戰(zhàn)時狀態(tài)往往是臨時整合，可能出現(xiàn)配合不佳與協(xié)調(diào)不暢的狀態(tài)，多元主體難以形成高效統(tǒng)一的聯(lián)動合力。

第五，構(gòu)建具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急聯(lián)動體系需要創(chuàng)新性科技支撐。以創(chuàng)新驅(qū)動為主的科技支撐是政府、市場與社會實現(xiàn)靈活配合，提升應(yīng)對能力的有效載體。高效穩(wěn)定的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系不僅需要制度支撐、信息共享、資源供給和人才參與，也需要創(chuàng)新型科學(xué)技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用。習(xí)近平指出：“人類同疾病較量最有力的武器就是科學(xué)技術(shù)，人類戰(zhàn)勝大災(zāi)大疫離不開科學(xué)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新”[21]?？茖W(xué)化、數(shù)字化、智能化的新科技成為政府、市場和社會有機聯(lián)動不可或缺的重要條件。從臨床救治與藥物研發(fā)技術(shù)，到信息公開的大數(shù)據(jù)分析，再到生產(chǎn)生活相關(guān)的新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以及人工智能的物流新技術(shù)等所有新科技形式都已經(jīng)成為突破政府、市場與社會聯(lián)動制約的新動力。需要特別注意的是，重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機是全人類共同面臨的巨大挑戰(zhàn)，需要各個國家和地區(qū)通力合作。當(dāng)前，有關(guān)疫情的預(yù)警監(jiān)控、疫苗開發(fā)和聯(lián)合防控都需要加強跨國的科技合作，以新科技促進應(yīng)對策略的全球行動，在新科技支撐下推動構(gòu)建抗擊重大疫情下的人類命運共同體。

四、中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系的實踐路徑

具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系既與中國特色社會主義的政治體制和制度安排相契合，也與復(fù)合型社會危機所需求的責(zé)任共擔(dān)、難題共克和目標(biāo)共進相吻合。聯(lián)動范式下應(yīng)對重大疫情的基本理念超越政府大包大攬的全能模式，亟待構(gòu)建由政府、市場和社會多元主體共襄共助的危機應(yīng)對新型治理體系（如圖1所示）。

在具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系構(gòu)建中需正確處理以下幾個方面的關(guān)系：一是國家層面高度中心化的中央決策與地方層面制宜機動化的地方?jīng)Q策的關(guān)系。在重大突發(fā)疫情應(yīng)急管理全過程中，尤其是暴發(fā)公共衛(wèi)生事件的初期，在疫情防控與信息公開等關(guān)鍵領(lǐng)域，中央和地方權(quán)責(zé)配置仍面臨一定的沖突，如何處理這一矛盾對應(yīng)急聯(lián)動的治理現(xiàn)代化改革具有重要影響。二是社會力量積極參與意愿與發(fā)展效能受限之間的關(guān)系。各類社會組織、民間團體和基層社區(qū)在應(yīng)對新冠肺炎疫情中表現(xiàn)出強烈的參與意識和參與意愿，也積極參與到社區(qū)自治、慈善捐助和社會救援等聯(lián)防聯(lián)控中，然而社會力量在專業(yè)能力、資源汲取、組織效率等方面仍有較大提升空間。參與意愿和發(fā)展效能的關(guān)系需要引起足夠的重視。三是企業(yè)在利用創(chuàng)新技術(shù)與發(fā)揚社會責(zé)任之間的關(guān)系。企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢不僅僅在醫(yī)療藥物研發(fā)、公共安全治理和提升城市運行效率等應(yīng)對突發(fā)公共事件的關(guān)鍵領(lǐng)域大有可為，在更廣闊的社會服務(wù)領(lǐng)域，技術(shù)創(chuàng)新也發(fā)揮著核心引擎作用。也就是說，整個社會應(yīng)當(dāng)重新審視新技術(shù)的實踐價值和企業(yè)的社會責(zé)任。四是疫情防控國內(nèi)共同體與國際共同體的協(xié)同關(guān)系。隨著新冠肺炎疫情這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件在全球范圍迅速傳播，中國在國內(nèi)采取嚴(yán)肅、嚴(yán)謹(jǐn)且嚴(yán)密的聯(lián)動機制的同時，也必須高度重視與其他國家和地區(qū)的積極合作，共同應(yīng)對。只有形成人類命運共同體合力，才能最終贏得這場全球戰(zhàn)“疫”的最終勝利。

整體來看，構(gòu)建具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系應(yīng)重點關(guān)注以下幾個方面的原則，在制度設(shè)計上，遵循專常兼?zhèn)洹⒄蟽?yōu)化的原則，加強應(yīng)對重大疫情的頂層設(shè)計;在信息溝通上，遵循透明公開、及時準(zhǔn)確的原則，進一步發(fā)揮信息在應(yīng)急聯(lián)動中的貫穿作用;在人才組織上，遵循防控優(yōu)先、保障長效的原則，既考慮到針對疫情防控的隊伍建設(shè)，也要長遠(yuǎn)的人才儲備;在資源保障上，遵循統(tǒng)一指揮、平戰(zhàn)結(jié)合的原則，進一步夯實應(yīng)急物資的有序供應(yīng)與戰(zhàn)略儲備;在科技支持上，遵循加快創(chuàng)新、全域應(yīng)用的原則，加快提高我國應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的科技實力。

無論從現(xiàn)實還是前瞻視角上看，構(gòu)建具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急聯(lián)動體系需要做好政府、市場和社會三個層面的工作。

從政府層面上，應(yīng)著重如下幾個方面：第一，建立健全多元主體應(yīng)急聯(lián)動的法律法規(guī)及配套制度。對政府、市場與社會多元主體參與應(yīng)對的過程與形式、責(zé)任與義務(wù)等加以明確規(guī)定，為構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)、多方協(xié)同的重大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動體系提供準(zhǔn)則。第二，加強政府主導(dǎo)的頂層設(shè)計，并預(yù)留地方創(chuàng)新空間。優(yōu)化中央與地方的權(quán)責(zé)配置，積極調(diào)動中央和地方兩個積極性，發(fā)揮“集中力量辦大事”和地區(qū)“守土有責(zé)因地制宜”的雙向制度優(yōu)勢。[22]第三，多種形式保障支撐條件有力有序。一方面建立統(tǒng)一的信息溝通與共享規(guī)則，徹底打破行動主體之間的信息藩籬;另一方面加強人才與資源的儲備，建立多維度、多領(lǐng)域、多層次的復(fù)合式公共衛(wèi)生應(yīng)急隊伍體系，完善應(yīng)急資源的協(xié)調(diào)、配置與儲備方式，確保資源在多元主體間有效流通。

從市場層面上，下一步主要著力點在于以下兩個方面：一方面，進一步發(fā)揮企業(yè)在疫情防控中的社會責(zé)任和科技特長，突出市場在資源調(diào)配和能力配給上的重要優(yōu)勢。倡導(dǎo)企業(yè)各界，尤其是信息技術(shù)企業(yè)，圍繞疫情防控的智能化與數(shù)字化新需求，發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，為醫(yī)療救助、公共治理和線上生活提供相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)。推動市場行為與抗疫事業(yè)的有序銜接，為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急聯(lián)動做好技術(shù)儲備與人才儲備。另一方面，加強市場在重大公共衛(wèi)生危機下的資源儲備能力，避免疫情期間的哄抬物價、牟取暴利等失序行為，強調(diào)市場主動靈活轉(zhuǎn)型，以數(shù)字經(jīng)濟減少疫情暴發(fā)對企業(yè)發(fā)展的階段性負(fù)面影響。

從社會層面上，未來應(yīng)著重做以下幾個方面的探索：第一，應(yīng)對重大疫情不僅是政府的職責(zé)，也是每一個公民的責(zé)任。積極促進全社會協(xié)作參與，共同應(yīng)對重大公共危機，突破國家救援的明確邊界與制度限制，展現(xiàn)社會救援的廣泛動員和基層活力。第二，加強基層社區(qū)在聯(lián)防聯(lián)控與群防群控中的專業(yè)能力、組織能力與動員能力。社區(qū)層面進一步強化創(chuàng)新與增能賦權(quán)，加強資源鏈接、政策運用與綜合幫扶的方式方法。第三，提升各類社會組織在重大公共危機中的參與意愿、參與水平與參與效能。此外，在社區(qū)建設(shè)中加強公民的公共衛(wèi)生意識，并重視公民健康素養(yǎng)培育。

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Abstract：Major public health emergencies can easily induce complex social crises，so the ability to respond to such incidents in a timely and effective manner has become one of the important signs of testing the modernization of national governance systems and capabilities.No matter from the international experience or domestic practice，it is imperative to build a major public health emergency linkage system with Chinese characteristics.The major public health emergency linkage especially emphasizes the transformation from a single-subsidiary organization to a multi-subsidiary collaboration.The major public health emergency linkage system with Chinese characteristics emphasizes the transformation from a single subject to a coordinated approach of multiple subjects.It aims to build a practical path of “government power as the leading，market power as support，and social power as the support”，and it is the China Plan in crisis response.Besides，it depends on the support conditions of systems，information，resources，information，talents，science and technology and other dimensions.

Keywords：Chinese Characteristics;Public Health;Emergency Linkage;National Governance;Multiple Subjects

（責(zé)任編輯 董幼鴻）