夏志強(qiáng) 陳佩嬌

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)城市治理在保持高績(jī)效水平的同時(shí)也帶來了大量的城市問題。城市治理質(zhì)量概念的構(gòu)建，摒棄了城市治理中效率至上的管理主義傾向，強(qiáng)調(diào)“公民本位”的治理理念和發(fā)展目標(biāo)，為我國(guó)城市治理現(xiàn)代化的路徑選擇提供了積極意義的理論啟發(fā)。城市治理質(zhì)量的概念建構(gòu)涉及什么是城市治理和如何認(rèn)識(shí)質(zhì)量這兩個(gè)關(guān)鍵性問題，在對(duì)這兩個(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行闡釋的基礎(chǔ)上，將城市治理質(zhì)量的概念界定為：城市治理過程和結(jié)果中的固有特性與城市治理利益相關(guān)者有效要求的適切程度。圍繞“固有特性”“有效要求”和“適切程度”三個(gè)維度對(duì)城市治理質(zhì)量展開多維認(rèn)識(shí)，能在一定程度上簡(jiǎn)化城市治理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)的相關(guān)問題，為城市治理現(xiàn)代化的評(píng)估和管理作出充分的理論準(zhǔn)備。

關(guān)鍵詞：城市治理;治理質(zhì)量;固有特性;有效要求;適切程度

在當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程中，城市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、城市功能的日趨完善和城市公共服務(wù)的大量供給等使得我國(guó)的城市治理呈現(xiàn)出一種“高績(jī)效”增長(zhǎng)的狀態(tài)。然而，隨著城市不斷發(fā)展和擴(kuò)大，對(duì)城市治理“高績(jī)效”增長(zhǎng)的一味追求也衍生出了大量的城市問題，諸如人口擁擠、交通堵塞、就業(yè)困難、住房緊張、貧富分化、環(huán)境污染、生態(tài)破壞，等等。要從源頭上解決這些“城市病”問題，實(shí)現(xiàn)城市治理的現(xiàn)代化，迫切需要校正城市治理中效率至上的管理主義傾向，回歸人本主義的城市治理本質(zhì)，關(guān)注城市居民對(duì)民主法治、公平正義、富裕文明等美好生活的需求，以及這種需求的滿足程度，讓城市治理回歸正途。對(duì)此，首先就要反思“城市治理績(jī)效”這個(gè)概念的理論內(nèi)涵和實(shí)踐影響，揚(yáng)棄“城市治理績(jī)效”這個(gè)城市治理中關(guān)鍵的管理概念，以“城市治理質(zhì)量”概念取而代之，并將城市治理的“質(zhì)量”意識(shí)貫徹到城市治理的過程中，體現(xiàn)在城市治理的評(píng)價(jià)里，引領(lǐng)城市發(fā)展走向城市善治。

一、建構(gòu)城市治理質(zhì)量概念的價(jià)值

在我國(guó)目前的研究中，衡量城市治理效果的概念主要是城市治理績(jī)效?！翱?jī)效”這個(gè)概念是根據(jù)英文“performance”翻譯而來的，原意為“履行”“執(zhí)行”“表現(xiàn)”“行為”“完成”等，現(xiàn)在也可以引申為“性能”“成績(jī)”“成就”“成果”等[1]。同時(shí)，績(jī)效也是一個(gè)跨學(xué)科的概念。經(jīng)濟(jì)學(xué)的績(jī)效通常指經(jīng)濟(jì)發(fā)展（增長(zhǎng)）的業(yè)績(jī)和效果[2];社會(huì)學(xué)的績(jī)效強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)成員通過其相應(yīng)的角色分工所完成的社會(huì)任務(wù)[3];管理學(xué)是績(jī)效研究和應(yīng)用最多的學(xué)科，在企業(yè)管理領(lǐng)域，“績(jī)效”指的是組織為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而展現(xiàn)在不同層面上的有效輸出[4]，強(qiáng)調(diào)的是企業(yè)管理當(dāng)中的成績(jī)、成果、成就;在公共管理領(lǐng)域中，“績(jī)效”通常是指政府績(jī)效，即政府部門在履行公共責(zé)任的過程中，所獲得的公共產(chǎn)出的最大化，強(qiáng)調(diào)的是“政府業(yè)績(jī)”或者“政府作為”?？梢钥闯?，無論是作為一個(gè)普遍的概念，還是作為一個(gè)跨學(xué)科的概念，績(jī)效強(qiáng)調(diào)的都是成績(jī)、成果、成就或輸出、產(chǎn)出，本質(zhì)上是一個(gè)結(jié)果導(dǎo)向的概念。

因此，在使用“城市治理績(jī)效”這個(gè)最主要也是最常用的概念對(duì)城市治理效果進(jìn)行衡量的過程中，不管我們?cè)趺磸?qiáng)調(diào)它的過程，強(qiáng)調(diào)它的價(jià)值，結(jié)果導(dǎo)向必然是其最為本質(zhì)的特征。城市治理績(jī)效管理，就是通過對(duì)城市政府的效率、效益、結(jié)果、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿意度等方面進(jìn)行測(cè)量和評(píng)價(jià)，從而為優(yōu)化城市政府的行為、增強(qiáng)城市政府的責(zé)任意識(shí)、改進(jìn)城市政府的過程控制提供相應(yīng)的依據(jù)。這顯然帶來了一個(gè)問題，作為衡量城市治理效果的具體概念，城市治理績(jī)效從根本上講是一個(gè)“政府本位”的概念，即通過關(guān)注城市政府行為來對(duì)城市治理效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，判斷的是城市政府作為治理主體本身的效果。然而，城市的主人是城市居民，城市居民“對(duì)美好生活的向往”才是城市治理的目標(biāo)，城市治理的核心在于滿足這個(gè)愿望。“城市治理績(jī)效”這個(gè)概念過于強(qiáng)調(diào)城市政府的行為和結(jié)果，而忽視了城市居民作為城市主人的根本需求與合理愿望。這種內(nèi)涵的界定在邏輯上與“城市治理”這個(gè)概念本身的關(guān)聯(lián)度也有待進(jìn)一步提高。正如古希臘思想家亞里士多德所言：“人們?yōu)榱松?，聚居于城?人們?yōu)榱松畹酶?，留居于城市?！盵5]城市作為人和資源在有限空間的高度聚集與協(xié)同，其存在的根本意義在于能夠使人們過上一種尊嚴(yán)、健康、安全、幸福和充滿希望的美好生活。城市居民“對(duì)美好生活的向往”才是城市治理應(yīng)當(dāng)追求的目標(biāo)。

通過梳理文獻(xiàn)我們也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國(guó)的城市治理效果評(píng)價(jià)與城市居民需求的關(guān)系存在著嚴(yán)重的斷裂。在過去，人們通常把公共服務(wù)的質(zhì)量作為衡量政府績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。[6]最近一些研究者的問卷調(diào)查結(jié)果卻表明，中國(guó)地方政府提供了幾乎所有的公共服務(wù)，但居民對(duì)地方政府的信任程度卻逐級(jí)下降。[7]有研究者在對(duì)我國(guó)城市社區(qū)的多次調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，目前政府獲得的績(jī)效評(píng)價(jià)信息并不是城市社區(qū)治理所產(chǎn)生的真正績(jī)效，并通過對(duì)城市社區(qū)治理績(jī)效的反思，提出了現(xiàn)階段我國(guó)城市社區(qū)治理績(jī)效評(píng)價(jià)存在著社區(qū)中行政與自治配置何以最優(yōu)、政府行動(dòng)與居民需求何以對(duì)接、“碎片化”的實(shí)踐績(jī)效與學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)何以整合的現(xiàn)實(shí)困惑。[8]因此，我們亟須尋找或者探索一個(gè)新的概念來實(shí)現(xiàn)政府行動(dòng)與居民需求之間的有效銜接，從而實(shí)現(xiàn)“碎片化”的實(shí)踐績(jī)效與學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)的有效整合。將質(zhì)量概念引入城市治理領(lǐng)域，建構(gòu)城市治理質(zhì)量概念，有利于尋找一種合理的介質(zhì)來實(shí)現(xiàn)城市政府行動(dòng)與城市居民需求的有效對(duì)接，在一定程度上有助于緩和政府行動(dòng)與居民需求之間的張力。

二、城市治理質(zhì)量概念構(gòu)建的關(guān)鍵問題

在科學(xué)研究，尤其是社會(huì)科學(xué)研究中，概念作為對(duì)所觀測(cè)事物本質(zhì)的抽象表達(dá)，其目的是簡(jiǎn)化思考，便于溝通。在語義上，構(gòu)成概念的基本語匯應(yīng)該是清晰的，應(yīng)該有助于增加新概念的解釋力或使研究問題簡(jiǎn)化。因此，要建構(gòu)城市治理質(zhì)量概念，有兩個(gè)關(guān)鍵問題是無法回避的，即什么是城市治理和如何認(rèn)識(shí)治理質(zhì)量。對(duì)這兩個(gè)關(guān)鍵問題的系統(tǒng)詮釋和明確回答是進(jìn)行城市治理質(zhì)量概念建構(gòu)的前提條件，也是我們認(rèn)識(shí)城市治理質(zhì)量的邏輯起點(diǎn)。

1.什么是“城市治理”？

美國(guó)學(xué)者皮埃爾指出，“治理是二十世紀(jì)八九十年代的時(shí)代精神中關(guān)于政府管理的主流觀點(diǎn)”。[9]不同組織和學(xué)者對(duì)治理有著不同的理解和描述。羅德·羅茲作為治理理論的先行者，歸納了六個(gè)關(guān)于治理的具體形態(tài)：作為一種引入私人企業(yè)參與政府管理的治理、作為一種強(qiáng)調(diào)政府與其他行為主體互動(dòng)的共同體行為治理、作為一種強(qiáng)調(diào)掌舵與劃槳職能相互分離的新公共管理治理、作為一種將自由民主與新公共管理相結(jié)合的善治的治理、作為一種以“多中心”取代政府“唯一中心”的社會(huì)-控制系統(tǒng)的治理、作為一種以全社會(huì)共同實(shí)現(xiàn)公共事物執(zhí)行的自組織網(wǎng)絡(luò)的治理[10]。Kooiman以一種更為簡(jiǎn)潔明了的方式對(duì)治理進(jìn)行了界定，認(rèn)為“治理是一種國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)之間的新的互動(dòng)形式”[11]。Peters認(rèn)為：“具有國(guó)家中心傾向的‘舊治理（old governance）的核心概念是‘掌舵，其關(guān)注的是政府的核心機(jī)構(gòu)如何對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)加以控制和調(diào)節(jié)，而具有社會(huì)中心傾向的‘新治理（new governance）的核心概念是‘互動(dòng)，其關(guān)注的是政府的核心機(jī)構(gòu)如何與社會(huì)民眾互動(dòng)，從而達(dá)成一種雙方都能接受的決策與方式?！盵12]全球治理委員會(huì)提出，治理是一個(gè)試圖調(diào)和若干不同乃至相互沖突的利益關(guān)系，使之聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程;它強(qiáng)調(diào)多元主體共治，致力于形成一個(gè)合作、協(xié)商的伙伴關(guān)系。這一觀點(diǎn)得到了廣泛傳播。可見，治理是一種包括了公共部門和私人部門在內(nèi)的互動(dòng)活動(dòng)，是一種依靠協(xié)調(diào)而非控制來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的過程。

城市作為基本的地域管理單元，與治理相結(jié)合就形成了城市治理。有學(xué)者曾指出，“在城市的背景下治理的概念受到更多關(guān)注的原因在于，治理所表現(xiàn)出來的多元、分散、網(wǎng)絡(luò)性以及多樣性的理念在城市中能夠找到更確切的表現(xiàn)形態(tài)和實(shí)現(xiàn)途徑”。[13]不同的學(xué)者和組織對(duì)城市治理有著不同的理解。聯(lián)合國(guó)人居署將城市治理視為一種管理方式，認(rèn)為“城市治理就是個(gè)體與機(jī)構(gòu)、組織與私人共同計(jì)劃和管理城市公共事務(wù)的方式總和”[14]。我國(guó)學(xué)者普遍認(rèn)為城市治理是一個(gè)過程，是“以政府為主體運(yùn)用和動(dòng)員社會(huì)及非政府組織的力量，充分鼓勵(lì)公眾參與，在平等的基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機(jī)制，所進(jìn)行的一種解決城市宏觀和微觀問題、提供城市公共服務(wù)、增進(jìn)城市公共利益的政治過程和利益整合過程”[15]。也有學(xué)者認(rèn)為城市治理是一種制度安排，“從制度安排的角度看，城市治理是城市利益相關(guān)者之間的互動(dòng)機(jī)制，它決定著城市主體間的利益分享及參與城市決策的能力”[16]。學(xué)者何增科進(jìn)一步指出，“城市治理是指城市的政府、城市的居民以及各種社會(huì)組織等利益相關(guān)方通過開放參與、平等協(xié)商、分工協(xié)作的方式達(dá)成城市公共事務(wù)的決策，以實(shí)現(xiàn)城市公共利益的最大化”[17]。

通過以上梳理可以看到，與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”模式和政府管理方式不同，現(xiàn)代城市治理強(qiáng)調(diào)參與性、互動(dòng)性和協(xié)同性，在強(qiáng)調(diào)平等與合作的基礎(chǔ)上注重公眾的需求和居民參與，從而在雙向的溝通和互動(dòng)過程中實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給、公共問題的解決和公共秩序的維護(hù)。因此，可以認(rèn)為，現(xiàn)代城市治理是一種現(xiàn)實(shí)政治或者社會(huì)秩序能夠兼顧大多數(shù)利益滿足的狀態(tài)，其不僅是一個(gè)復(fù)雜的利益博弈和利益整合的過程，同時(shí)也是一種多元主體合作的產(chǎn)物或結(jié)果。

2.何為治理的“質(zhì)量”？

從語義學(xué)角度看，“質(zhì)量”（quality）一詞的含義是比較清晰的。《朗曼現(xiàn)代英語詞典》將“quality”解釋為“grade，degree of excellence”，意思是“優(yōu)秀的等級(jí)或程度”。《漢語大詞典》對(duì)質(zhì)量的解釋是“事物、產(chǎn)品或工作的優(yōu)劣程度”[18]。

從管理學(xué)的角度看，質(zhì)量一詞始終沒有獲得一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但管理學(xué)界對(duì)質(zhì)量的認(rèn)識(shí)在不斷深化和擴(kuò)展。20世紀(jì)80年代之前，質(zhì)量管理學(xué)界對(duì)質(zhì)量的認(rèn)識(shí)大多停留在對(duì)產(chǎn)品的關(guān)注上。美國(guó)質(zhì)量專家Philip B.Crosby曾指出，我們必須對(duì)質(zhì)量有一個(gè)準(zhǔn)確的定義，即“質(zhì)量是符合要求”[19]。在克勞斯比看來，產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量等價(jià)于可測(cè)量的符合標(biāo)準(zhǔn)的特性參數(shù)[20]。20世紀(jì)80年代以后，質(zhì)量管理學(xué)界開始關(guān)注質(zhì)量是否滿足顧客的期望。全面質(zhì)量管理理論的提出者A.V.Feigenbaum認(rèn)為質(zhì)量是由顧客的需求決定的，他將產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量定義為：“產(chǎn)品和服務(wù)在市場(chǎng)營(yíng)銷、工程、制造、維護(hù)各個(gè)方面的、綜合的特性，要通過這些各個(gè)方面的使用來滿足顧客的期望?！盵21]21世紀(jì)以來，管理學(xué)界在產(chǎn)品和顧客滿意的基礎(chǔ)上，對(duì)質(zhì)量的理解又有了新的認(rèn)識(shí)。日本著名的質(zhì)量專家田口玄一認(rèn)為，質(zhì)量是指產(chǎn)品出廠進(jìn)入市場(chǎng)后給“社會(huì)”（即顧客及利益相關(guān)方）帶來的損失程度。[22]質(zhì)量管理大師朱蘭也提出了類似的觀點(diǎn)，認(rèn)為產(chǎn)品的“質(zhì)量”意味著“免于不良”，是擺脫缺點(diǎn)的程度[23]。沃森在對(duì)“免于不良”的理解上，進(jìn)一步提出了“組織必須提供給客戶他們想要的，同時(shí)避免提供給客戶他們不想要的”[24]。其中，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）對(duì)質(zhì)量概念的定義凝結(jié)了眾多質(zhì)量管理專家的智慧。ISO將質(zhì)量定義為：“一組固有特性滿足要求的程度?！逼渲?，“固有特性”是指存在于產(chǎn)品和服務(wù)本身的、具有永久性且可區(qū)別于其他事或物的特征，這些特征既可以是定性的，也可以是定量的;“要求”是指由不同相關(guān)方提出的期望和預(yù)設(shè)，在通常意義上，相關(guān)方包括了政府、私人組織、非營(yíng)利組織和公民等;而“滿足要求的程度”是指對(duì)規(guī)定的要求和預(yù)期目的的客觀滿足情況，屬于對(duì)固有特性的客觀反映而不是人們的主觀性評(píng)價(jià)。

在公共管理中，“質(zhì)量”主要指的是政府質(zhì)量或者行政質(zhì)量、治理質(zhì)量。有學(xué)者指出，“質(zhì)量”的本義應(yīng)當(dāng)用于描述一種單純“績(jī)效”所不能涵蓋的內(nèi)容，績(jī)效大多涵蓋經(jīng)濟(jì)、效率、行為、效能、效果、滿意度等，而“質(zhì)量不僅僅涵括了這些內(nèi)容，還包括遵守預(yù)先制定的程序和規(guī)范、滿足預(yù)先規(guī)定的輸入（投入）要求、符合預(yù)先設(shè)定的結(jié)果或效果的要求、實(shí)現(xiàn)功能最大化、以正確的方式做正確的事情、滿足一系列質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的程度、具有公共精神等多方面涵義”[25]。如Kaufmann &Kraay&Lobaton在世界銀行政策研究報(bào)告中，將政府質(zhì)量寬泛地定義為國(guó)家權(quán)威實(shí)行的慣例和制度，包括執(zhí)行和變更制度的程序、有效制定和執(zhí)行正確政策的能力、公民的尊重、控制社會(huì)事務(wù)的能力等。瑞典哥德堡大學(xué)政府質(zhì)量研究中心的Bo Rothstein和Teorell將政府質(zhì)量（quality of government）定義為“政府機(jī)構(gòu)行使權(quán)力過程中的公正性（impartiality）”，認(rèn)為政府施政過程中的民主、法制、效率和效能等因素構(gòu)成了政府質(zhì)量評(píng)價(jià)的關(guān)鍵性因素[26]。

從根本上講，治理質(zhì)量是對(duì)治理運(yùn)行有效性和公正性的全過程考察，是一種有關(guān)治理的多維度評(píng)價(jià)，其不僅關(guān)注治理結(jié)果的有效性，即公共治理行為所取得的實(shí)際產(chǎn)出與效能，還強(qiáng)調(diào)治理過程的公正性，即公共治理原則和治理流程被相關(guān)組織所遵守和實(shí)踐的程度。英國(guó)學(xué)者托尼·布瓦爾德和埃爾克·洛夫勒直言：“現(xiàn)在人們不僅對(duì)治理的結(jié)果感興趣，而且已經(jīng)開始關(guān)注治理過程的改進(jìn)……測(cè)量‘善治需要包含兩個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域：一是治理改進(jìn)的結(jié)果;二是所有的利益相關(guān)者對(duì)于治理原則和流程的執(zhí)行。”[27]

通過對(duì)城市治理質(zhì)量概念構(gòu)建所涉及的兩個(gè)關(guān)鍵問題分析，可以看出，治理質(zhì)量與城市治理之間存在著緊密的邏輯契合性。一方面，質(zhì)量概念一直在發(fā)生演變，從最初的關(guān)注產(chǎn)品到關(guān)注顧客，再到關(guān)注相關(guān)方，這種演變趨勢(shì)體現(xiàn)了質(zhì)量概念對(duì)所有相關(guān)方利益的重視。傳統(tǒng)的城市管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)城市公共行政和公共事務(wù)的權(quán)威性管理，關(guān)注的是城市政府自身的目標(biāo)，而現(xiàn)代城市治理則強(qiáng)調(diào)城市政府應(yīng)該通過發(fā)展與利益相關(guān)者之間的合作關(guān)系進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市公共利益的最大化。這種對(duì)城市治理的各個(gè)利益相關(guān)者的關(guān)注與“質(zhì)量”演變趨勢(shì)所體現(xiàn)的對(duì)所有相關(guān)方利益的重視不謀而合。另一方面，治理質(zhì)量是對(duì)治理運(yùn)行公正性的全過程考察，其不僅關(guān)注治理結(jié)果的改進(jìn)，還強(qiáng)調(diào)治理過程中的原則和流程的執(zhí)行。這在很大程度上也與城市治理的內(nèi)在追求相吻合，即城市治理不僅是一個(gè)復(fù)雜的利益博弈和利益整合的過程，同時(shí)也是一種多元主體合作的產(chǎn)物或結(jié)果;其不僅關(guān)注城市治理的過程是否具有公正性即是否具有相應(yīng)的民主輸入，同時(shí)也關(guān)注城市治理的結(jié)果是否具有有效性即是否在真正意義上改善了城市居民的生活。因此，將質(zhì)量理念引入城市治理領(lǐng)域，不僅有助于通過強(qiáng)調(diào)城市治理結(jié)果的有效性和城市治理過程的公正性，從而解釋城市善治模式成功及其所依賴的條件;同時(shí)也有助于通過對(duì)城市治理所有的利益相關(guān)方的重視，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市治理現(xiàn)代化水平的客觀、全面的評(píng)價(jià)。

三、城市治理質(zhì)量的概念界定及多維解讀

結(jié)合城市治理與治理質(zhì)量的邏輯契合性分析，我們把城市治理質(zhì)量的概念界定如下：城市治理質(zhì)量是指城市治理過程和結(jié)果中的固有特性與城市治理利益相關(guān)者的有效要求的適切程度。可以從固有特性、有效要求和適切程度三個(gè)維度對(duì)城市治理質(zhì)量的概念展開認(rèn)識(shí)。

第一，城市治理的固有特性所反映的是一種城市治理的整體性品格。這種整體性品格不僅存在于多元主體的協(xié)作產(chǎn)物和合作結(jié)果中，同時(shí)也存在于多元主體對(duì)于城市治理原則和城市治理流程的執(zhí)行過程中。

現(xiàn)代城市治理作為一種追求現(xiàn)實(shí)政治或者社會(huì)秩序，能夠兼顧大多數(shù)利益滿足的善治狀態(tài)，其不僅強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)作產(chǎn)物和合作結(jié)果，還強(qiáng)調(diào)多元主體對(duì)于城市治理原則和城市治理流程的執(zhí)行。因此可以認(rèn)為，城市治理的固有特性不僅存在于多元主體的協(xié)作產(chǎn)物和合作結(jié)果中，具有服務(wù)性、普惠性、共享性、保障性、公平性、正義性等外界賦予它的價(jià)值屬性;同時(shí)也存在于其多元主體對(duì)于城市治理原則和城市治理流程的執(zhí)行過程中，具有多元性、交互性、模糊性、法治性、責(zé)任性、回應(yīng)性等治理本身的內(nèi)在屬性。城市治理的固有特性所反映的是一種包含治理本身的內(nèi)在屬性和外界賦予的價(jià)值屬性在內(nèi)的城市治理整體性品格。

一方面，城市治理強(qiáng)調(diào)多元主體對(duì)于城市治理原則和城市治理流程的執(zhí)行，其固有特性必然包括多元性、交互性、模糊性、法治性、責(zé)任性、回應(yīng)性等治理本身的內(nèi)在屬性。城市治理的多元性源自治理理論主張的多中心治理，在城市治理中，多元性強(qiáng)調(diào)城市治理的主體不僅包括政府，還包括社會(huì)、市場(chǎng)主體和城市居民等。城市治理的交互性來源于治理理論中所要求的各個(gè)利益相關(guān)者之間的博弈與互動(dòng)，沒有這些利益相關(guān)者之間的博弈與互動(dòng)，就不可能形成真正意義上的治理。城市治理的模糊性源于不同的利益相關(guān)者在城市治理的博弈策略選擇中，會(huì)受到情緒、環(huán)境、偏好等多重主觀因素的影響，這就導(dǎo)致城市治理的固有特性中具有一定的模糊性特征。城市治理的法治性內(nèi)蘊(yùn)于治理理論的“良法善治”要求中，即“善治本身是良法之治”[28]。城市治理的責(zé)任性和回應(yīng)性本質(zhì)上也內(nèi)蘊(yùn)于當(dāng)代治理的內(nèi)在要求中。在當(dāng)代治理中，政府必須承擔(dān)和履行相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)，并對(duì)居民的要求進(jìn)行積極有效的回應(yīng)，在積極回應(yīng)的基礎(chǔ)上不斷廣泛聽取居民的意見，使公共權(quán)力的行使能夠符合廣大居民的意志與利益。這就使得城市治理也相應(yīng)地具備責(zé)任性和回應(yīng)性等固有特性。

另一方面，城市治理作為一種多元主體的協(xié)作產(chǎn)物和合作結(jié)果，其固有特性必然包括服務(wù)性、普惠性、共享性、保障性、公平性、正義性等外界賦予它的價(jià)值屬性。服務(wù)性是指在當(dāng)代城市治理中，城市政府必須不斷完善公共服務(wù)供給機(jī)制，從而滿足城市居民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。普惠性和共享性是指城市政府在不斷完善公共服務(wù)供給機(jī)制的基礎(chǔ)上，還要更加注重公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的覆蓋面和利用率，從而使得城市治理的協(xié)作產(chǎn)物和合作結(jié)果更加具有可及價(jià)值和共享意義。保障性和公平性是指城市政府在保證了公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的覆蓋面和利用率的基礎(chǔ)上，更加注重對(duì)城市治理中的弱勢(shì)群體和邊緣群體進(jìn)行傾斜性保護(hù)，通過適當(dāng)?shù)貙?duì)城市空間中的貧困群體進(jìn)行資源性傾斜，從而使得城市治理的協(xié)作產(chǎn)物和合作結(jié)果更加具有保障性和公平性。正義性是全體社會(huì)成員的共同價(jià)值訴求和理想，也是治理的基本價(jià)值目標(biāo)，理應(yīng)作為城市治理的外在價(jià)值屬性。

第二，城市治理利益相關(guān)者的有效要求所強(qiáng)調(diào)的是一種與城市治理多元主體的利益密切相關(guān)的要求。這種要求不僅包括城市治理的相關(guān)規(guī)定要求，同時(shí)也包括城市居民的心理預(yù)期需求。

國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織將“要求”定義為“明示的或隱含的必須履行的需求或期望”。“要求”包含“明示”的要求和“隱含”的期望這兩大方面的內(nèi)容，“明示”的要求指在文件中闡明的規(guī)定要求，“隱含”的期望是指組織、顧客和其他相關(guān)方的慣例或一般做法。城市治理利益相關(guān)者的有效要求也大致可以分為城市治理的相關(guān)規(guī)定要求和城市居民的心理預(yù)期需求兩大類型。城市治理的相關(guān)規(guī)定要求是指城市治理主體必須遵照?qǐng)?zhí)行并經(jīng)明示的特定要求，一般在有關(guān)城市治理的法律、法規(guī)、政策、制度以及相關(guān)報(bào)告等文件中載明，甚至包括在城市政府的報(bào)告、領(lǐng)導(dǎo)人的講話中明確講明，不僅公開可查，而且對(duì)治理主體具有明確的約束力。城市居民的心理預(yù)期需求是指城市治理的利益相關(guān)者，包括企業(yè)、非營(yíng)利組織和市民等，對(duì)城市治理行為所提出的種種需求和要求，其通常存在于城市居民的主觀腦海中，未經(jīng)表達(dá)無法被公開，也無法具有明確的約束力。

需要進(jìn)一步指出的是，城市治理的相關(guān)規(guī)定要求和城市居民的心理預(yù)期需求之間并不是互不相干的，二者之間存在緊密的聯(lián)系。城市居民的心理預(yù)期需求是一種存在于居民心目中的主觀的、無形的且在不經(jīng)表達(dá)或調(diào)查的情況下是不可知、不可見的要求，必須通過一定方式（公民表達(dá)、政府調(diào)查）獲知并形成于相關(guān)文件中即轉(zhuǎn)化為相關(guān)規(guī)定要求，才是客觀的、有形的、可知的、可見的。但城市治理的相關(guān)規(guī)定要求是由城市居民的心理預(yù)期需求和要求轉(zhuǎn)換而來的。相關(guān)規(guī)定要求越能真實(shí)反映城市居民的心理預(yù)期需求，城市政府通過遵循相關(guān)規(guī)定要求而做出的一系列城市治理行為就越發(fā)有效。這就要求我們密切關(guān)注城市居民需求，在城市治理的頂層設(shè)計(jì)、治理理念、治理機(jī)制等方面實(shí)現(xiàn)突破和創(chuàng)新，引入公眾參與、共同治理的理念，讓城市居民參與并了解與自己利益密切相關(guān)的政府的決策、法律的制定和實(shí)施等。只有對(duì)城市居民的心理預(yù)期需求給予足夠的重視，才能對(duì)城市治理利益相關(guān)者的有效要求給出正確的判斷和回應(yīng)。

第三，城市治理質(zhì)量所強(qiáng)調(diào)的是城市治理的固有特性與城市治理利益相關(guān)者的有效要求的適切程度。這種適切程度不僅指的是城市治理的固有特性及其發(fā)揮其正向作用以滿足城市治理利益相關(guān)者有效要求的程度，還強(qiáng)調(diào)城市治理的固有特性努力規(guī)避其不良后果以避免對(duì)城市治理利益相關(guān)者的有效要求的損害程度。

一方面，城市治理質(zhì)量所強(qiáng)調(diào)的“適切程度”指的是城市治理過程和結(jié)果中的固有特性發(fā)揮其正向作用以滿足城市治理利益相關(guān)者的有效要求程度。具體來說，就是城市治理的多元性、法治性、服務(wù)性等對(duì)城市治理內(nèi)在規(guī)定要求和城市居民心理預(yù)期需求的滿足程度。城市治理的多元性通過強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)的政府、社會(huì)、市場(chǎng)主體和城市居民共同解決城市建設(shè)和發(fā)展中的問題，有助于構(gòu)建一種合作共治的格局，從而實(shí)現(xiàn)城市治理中的公共利益最大化。城市治理的法治性通過用法治的思維分析城市治理的現(xiàn)狀與問題，用法治保障城市治理的有效性，使城市治理在很大程度上通過一種法治的方式解決諸多城市建設(shè)與發(fā)展的矛盾與訴求等。城市治理的服務(wù)性通過不斷完善公共服務(wù)的供給機(jī)制，有助于以更經(jīng)濟(jì)的方式提供城市治理中的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

另一方面，城市治理質(zhì)量所強(qiáng)調(diào)的“適切程度”還強(qiáng)調(diào)城市治理過程和結(jié)果中的固有特性規(guī)避其不良影響以減少對(duì)城市治理利益相關(guān)者的有效要求的損害程度。具體來說，就是努力規(guī)避城市治理的交互性、模糊性和自利性等對(duì)城市治理內(nèi)在規(guī)定要求和城市居民心理預(yù)期需求的損害程度。從城市治理的內(nèi)在固有屬性出發(fā)，城市治理主體的模糊性、城市治理機(jī)構(gòu)的交互性和城市政府自身的逐利性等不僅使得我國(guó)的城市治理成本大幅度增加、城市治理目標(biāo)的嚴(yán)重?cái)R淺和城市治理效果的遲滯，還在一定程度上導(dǎo)致公眾福祉、市場(chǎng)秩序和政府公信力等遭到嚴(yán)重?fù)p害。因此，要提高城市治理質(zhì)量，必須不斷強(qiáng)調(diào)其責(zé)任性和回應(yīng)性：一方面，要不斷強(qiáng)化城市政府的責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致，權(quán)責(zé)統(tǒng)一;另一方面，要對(duì)居民的要求進(jìn)行積極有效的回應(yīng)，使公共權(quán)力的行使能夠符合廣大城市居民的意志與利益。

四、城市治理質(zhì)量概念在城市治理評(píng)估中的應(yīng)用

城市治理質(zhì)量評(píng)估是提升城市治理質(zhì)量的重要管理手段，城市治理質(zhì)量概念的建構(gòu)對(duì)重構(gòu)或更新城市治理質(zhì)量評(píng)估具有重要意義。從城市治理質(zhì)量的概念界定出發(fā)，城市治理質(zhì)量的評(píng)價(jià)維度應(yīng)著重從治理過程和治理結(jié)果兩個(gè)方面考察城市治理的固有特性與城市治理利益相關(guān)者的有效要求的適切程度。

一方面，城市治理質(zhì)量強(qiáng)調(diào)的是城市治理過程中的固有特性與城市治理利益相關(guān)者的有效要求的適切程度，因此，城市治理質(zhì)量的過程評(píng)價(jià)維度主要是指城市治理原則和城市治理程序被相關(guān)組織所遵守和實(shí)踐的程度，具體包括權(quán)力運(yùn)行的透明性、決策信息的公開性、治理過程的參與性、公共事務(wù)的合作性和治理行為的責(zé)任性等指標(biāo)。權(quán)力運(yùn)行的透明性主要指的是在城市治理過程中，政府應(yīng)該主動(dòng)推進(jìn)政務(wù)公開透明，核心是把權(quán)力放在陽光下，接受城市居民的監(jiān)督，讓城市民眾清楚地了解和掌握政府的權(quán)力邊界和職責(zé)范圍，讓行政權(quán)力在公民監(jiān)督中規(guī)范運(yùn)行。決策信息的公開性主要指的是在城市治理過程中，政府的信息不僅要全面、準(zhǔn)確地公開，同時(shí)也要?jiǎng)討B(tài)、及時(shí)、連續(xù)地更新，核心是堅(jiān)持以公開為原則、以不公開為例外，將城市治理的相關(guān)信息尤其是政府信息全面準(zhǔn)確開放，在時(shí)間上強(qiáng)調(diào)及時(shí)、動(dòng)態(tài)和連續(xù)性，在過程上強(qiáng)調(diào)決策前、決策中和決策后都應(yīng)該將決策信息開放。在城市治理中強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)行的透明性和決策信息的公開性的意義在于，權(quán)力運(yùn)行的透明性和決策信息的公開性是治理過程中公民參與的前提條件和有效基礎(chǔ)。只有如此，城市居民才能了解城市治理決策的基礎(chǔ)和約束條件，以及城市治理面臨的困難和挑戰(zhàn);在此基礎(chǔ)上，城市居民才能對(duì)城市治理問題有深入的認(rèn)知和充分的思考，才能和政府以及各類治理主體之間形成有效的互動(dòng)，共同實(shí)現(xiàn)城市治理的基本目標(biāo)。此外，城市治理質(zhì)量的評(píng)價(jià)維度中還應(yīng)包括公共事務(wù)的合作性和治理行為的責(zé)任性等指標(biāo)。公共事務(wù)的合作性打破了傳統(tǒng)的城市治理的封閉結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)城市政府領(lǐng)域以外的治理主體通過平等合作的方式共同治理城市公共事務(wù)，進(jìn)行聯(lián)合行動(dòng)。治理行為的責(zé)任性本質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)在城市治理過程中，政府不僅要對(duì)城市居民提出的需求進(jìn)行有效回應(yīng)，而且還承擔(dān)著解決“城市病”，促進(jìn)城市發(fā)展等廣泛責(zé)任，當(dāng)然也包含著為自身不恰當(dāng)?shù)男袨榕c決策承擔(dān)相應(yīng)處罰的責(zé)任。

另一方面，城市治理質(zhì)量強(qiáng)調(diào)的是城市治理結(jié)果中的固有特性與城市治理利益相關(guān)者的有效要求的適切程度，因此，城市治理質(zhì)量的結(jié)果評(píng)價(jià)維度主要是指城市治理行為所取得的實(shí)際產(chǎn)出和效能滿足城市治理利益相關(guān)者需求的程度，具體包括發(fā)展成果的共享性、公共物品的普惠性、公共服務(wù)的可及性、資源分配的公正性和居住空間的正義性等指標(biāo)。讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，不僅是我國(guó)現(xiàn)階段城市治理的目標(biāo)指向，也是新時(shí)期全面深化改革和推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的基本導(dǎo)向和重要原則。因此，發(fā)展成果的共享性和公共物品的普惠性強(qiáng)調(diào)任何城市居民都可以主動(dòng)地、積極地參與到城市治理中來，共享城市發(fā)展的成果，都可以平等地享受到城市為其提供的發(fā)展機(jī)會(huì)。從發(fā)展的視角看，在當(dāng)前和未來較長(zhǎng)的時(shí)期里，我國(guó)社會(huì)主要矛盾仍然會(huì)是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，公共服務(wù)可及性、公平性仍然不夠，仍然需要我們付出巨大努力。因此，公共服務(wù)的可及性和資源分配的公正性強(qiáng)調(diào)的是在保障絕大多數(shù)城市居民能夠獲得比較充分的公共服務(wù)基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)城市發(fā)展中弱勢(shì)群體的關(guān)注和重視，凸顯出資源分配的公平性。同時(shí)，還要高度關(guān)注城市發(fā)展中空間剝奪、空間隔離、空間貧困、空間排斥和空間邊緣化等空間發(fā)展不均衡問題，促進(jìn)城市空間的正義性，實(shí)現(xiàn)城市空間中居民的自由、全面發(fā)展。

具體而言，城市治理質(zhì)量概念在城市治理評(píng)估中的應(yīng)用架構(gòu)如圖1所示。

五、結(jié)語

隨著城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展，一味追求城市治理的“高績(jī)效”已然不能滿足當(dāng)代城市建設(shè)和發(fā)展的要求，城市治理現(xiàn)代化亟須一種更為恰當(dāng)且具針對(duì)性和實(shí)用性的理論工具來提供啟發(fā)。城市治理質(zhì)量的概念構(gòu)建通過將質(zhì)量概念引入城市治理領(lǐng)域，一方面體現(xiàn)了“質(zhì)量”內(nèi)涵演進(jìn)中越發(fā)關(guān)注滿足“有效要求”的趨勢(shì)，不僅強(qiáng)調(diào)城市治理行為與結(jié)果要滿足相關(guān)法律文件的特定要求，更強(qiáng)調(diào)城市治理的行為和結(jié)果對(duì)城市居民的需求滿足，凸顯了我國(guó)現(xiàn)階段“以人民為中心”的城市治理現(xiàn)代化的根本價(jià)值追求。另一方面通過一系列的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)將“公民本位”的價(jià)值取向分解為若干可測(cè)量的指標(biāo)。即通過對(duì)權(quán)力運(yùn)行的透明性、決策信息的公開性、公共事務(wù)的合作性、治理過程的參與性、治理行為的責(zé)任性以及公共物品的普惠性、公共服務(wù)的可及性、資源分配的公正性、發(fā)展成果的共享性、居住空間的正義性等一系列具體指標(biāo)的衡量，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市治理效果的評(píng)估和考察。這不僅彌補(bǔ)了現(xiàn)有城市治理效果評(píng)價(jià)中“政府本位”的缺陷，還在一定程度上簡(jiǎn)化了城市治理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)的相關(guān)問題，為建立健全城市治理現(xiàn)代化的評(píng)估和管理、提升城市治理現(xiàn)代化水平做了一個(gè)充分的準(zhǔn)備。

參考文獻(xiàn)：

[1]尚虎平，李逸舒.一種概念界定的工具：原子圖譜法——以“績(jī)效”、“政府績(jī)效”、“政府績(jī)效評(píng)估”概念為例[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（4）：15-29.

[2]諾思 D.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].杭行，譯.上海：格致出版社，上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2008：139.

[3]赫爾曼·阿吉斯.績(jī)效管理.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013：101.

[4]JENSEN M C，MURPHY K J. Performance Pay and Top-management Incentives[J].Journal of Political Economy，1994，92（2）.

[5]亞里士多德.亞里士多德選集·倫理學(xué)卷[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999.

[6]林瓊，凌文輇.試論社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府績(jī)效的價(jià)值選擇[J].學(xué)術(shù)研究，2002（3）：87-91.

[7]托尼·塞奇.公民對(duì)治理的認(rèn)知：中國(guó)城鄉(xiāng)居民滿意度調(diào)查[J].李明，譯.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011（4）：92-101.

[8]單菲菲.基于公共價(jià)值視角的城市社區(qū)治理績(jī)效反思[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（6）：123-129.

[9]郁建興，王詩宗.當(dāng)代中國(guó)治理研究的新議程[J].楊帆，譯.中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2017（1）：28-38.

[10]RHODES R AW.Governance and Public Administration [M]// Pierre（ed.）.Debating Governance：Authority，Steering，and Democracy.Oxford：Oxford University Press，2000：1-54.

[11]KOOIMAN.Social-Political Governance[J].Public Management：An International Journal of Research and Theory，1991（1）.

[12]PETERS G B.Governance and Comparative Politics[M]// Pierre（ ed.）.Debating Governance：Authority，Steering，and Democracy [M].Oxford：Oxford University Press，2000：36-53.

[13]王佃利.城市管理轉(zhuǎn)型與城市治理分析框架[J].中國(guó)行政管理，2006（12）：97-101.

[14]聯(lián)合國(guó)人居署：全球化世界中的城市-全球人類住區(qū)報(bào)告2001[M].中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2004.

[15]朱相宇、宋希博.包容性發(fā)展視角下的我國(guó)城市治理發(fā)展趨勢(shì)探析[J].商業(yè)時(shí)代，2013（6）：118-120.

[16]王雅莉，劉洋.基于公司治理理論借鑒的城市治理結(jié)構(gòu)的探討[J].經(jīng)濟(jì)與管理，2013（5）：23-30.

[17]何增科.城市治理評(píng)估的初步思考[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（4）：6-7.

[18]漢語大詞典編輯委員會(huì).漢語大詞典普及本[M].上海：漢語大詞典出版社，2000（8）.

[19]PHILIP B.Crosby.Quality is free[M].NewYork：McGraw-Hill Book Co，1979.

[20]尤建新.質(zhì)量管理學(xué)[M].北京：科學(xué)出版社，2014：8.

[21]ARMAND V.Feigenbaum.Total Quality control[M].Third edition.New York：McGraw-Hill Book Co，1983.

[22]陳朝兵.公共服務(wù)質(zhì)量的概念界定[J].長(zhǎng)白學(xué)刊，2017（1）：63-68.

[23]朱蘭 J M，戈弗雷 A B.朱蘭質(zhì)量手冊(cè)（第五版）[M].焦叔斌，等，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003：8.

[24]格雷戈里·H·沃森.重新解讀朱蘭[J].上海質(zhì)量，2016（9）：36-39.

[25]張銳昕，董麗.公共服務(wù)質(zhì)量：特質(zhì)屬性和評(píng)估策略[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（6）：8-14.

[26]ROTHSTEIN B，TEORELL J.What Is Quality of Government？A Theory of Impartial Government Institutions[J].Governance，2008，21（2）：165-190.

[27]布瓦爾德T，洛夫勒E.公共治理質(zhì)量的評(píng)估：指標(biāo)、模型與方法論[J].郝詩楠，譯.探索，2016（1）：149-153.

[28]王利明.法治：良法與善治[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（2）：114-121.

Abstract：With the acceleration of urbanization，urban governance in China has brought a large number of problems while maintaining a high level of performance. Doing away with the efficiency-oriented managerialism tendency， the concept of urban governance quality has been constructed to emphasize the notion of “citizen- orientation” governance and its development goal， which provides a positive theoretical inspiration for the path selection of urban governance modernization in China. The construction of the concept of urban governance quality involves two key issues：what is urban governance and how to understand its quality. Based on the interpretation of these two key issues，this article defines the concept of urban governance quality asfollows：The intrinsic characteristics of the urban governance process and results are appropriate to the effective requirements of stakeholders. Furthermore，we will develop a multi-dimensional understanding of the quality of urban governance around the three dimensions of “intrinsic characteristics”， “effective requirements” and “appropriateness”. To a certain extent，this understanding clarifies the problems related to the evaluation of urban governance modernization， and makes a full theoretical preparation for the evaluation and management of urban governance modernization in the future.

Key words： Urban Governance;Governance Quality;Intrinsic Characteristics;Effective Requirements;Appropriateness

（責(zé)任編輯 王 玉）