社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制與應(yīng)急能力建設(shè)研究

劉妍

摘? ?要： 社區(qū)作為社會(huì)治理的基本單元，其防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急能力影響著應(yīng)急體系建設(shè)工作。陜西省社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作存在工作長(zhǎng)效機(jī)制未確立、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作缺乏專(zhuān)業(yè)性、居民參與度不高等問(wèn)題，社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制與應(yīng)急能力建設(shè)必須以“示范社區(qū)創(chuàng)建工作”為引領(lǐng)，“多元參與”為主導(dǎo)，長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制為著眼點(diǎn)，夯實(shí)基層應(yīng)急能力，從而達(dá)到完善社會(huì)整體應(yīng)急體系和應(yīng)急能力提升的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞： 社區(qū); 防災(zāi)減災(zāi); 應(yīng)急能力

中圖分類(lèi)號(hào)：? ?D63? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.005

Abstract：As the basic unit of social governance， communitys ability of disaster prevention and reduction and emergency affects and even restricts the construction of emergency system. There are some problems in community disaster prevention and reduction in Shaanxi Province， such as the long-term mechanism has not been established; the risk assessment is lack of professionalism， and the residents participation is low. The path of community disaster prevention and reduction mechanism and emergency capacity building must be guided by the “model community building work”， centered on the “multiple participation”， and focused on the long-term incentive mechanism. Only in this way can the grass-roots emergency capacity be consolidated， so as to achieve the goal of improving the overall social emergency system and emergency capacity.

Key words： community; disaster prevention and reduction; emergency ability

社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，是應(yīng)急管理體系建設(shè)的最前線?！爸匦南乱啤薄敖ㄔO(shè)防災(zāi)能力強(qiáng)的社區(qū)”已成為全球共識(shí)[1]。2007以來(lái)，國(guó)家減災(zāi)委、民政部以提升基層社區(qū)的綜合減災(zāi)能力建設(shè)為重點(diǎn)，組織開(kāi)展了全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)[2]。截止2017年底，全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)總量突破11000個(gè)[3]。截至2018年底，陜西省創(chuàng)建國(guó)家級(jí)綜合減災(zāi)示范社區(qū)293個(gè)、省級(jí)綜合減災(zāi)示范社區(qū)331個(gè)。然而，從陜西省約20000個(gè)社區(qū)的總量來(lái)看，創(chuàng)建工作所期望達(dá)到的“以點(diǎn)帶面”效果，遠(yuǎn)未顯現(xiàn)。陜西省社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急能力現(xiàn)狀如何？短板在哪里？如何推進(jìn)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急能力建設(shè)工作？未來(lái)應(yīng)從哪些方面入手？針對(duì)這些問(wèn)題，筆者對(duì)陜西省社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作進(jìn)行調(diào)查研究，探析社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作現(xiàn)狀，并據(jù)此進(jìn)一步探尋社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急能力建設(shè)路徑，為應(yīng)急體系建設(shè)的全面推進(jìn)提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)與理論指導(dǎo)。

一、研究設(shè)計(jì)

筆者結(jié)合文獻(xiàn)資料、預(yù)調(diào)查結(jié)果和民政部《全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建管理暫行辦法》（民發(fā)〔2018〕20號(hào)），設(shè)計(jì)了“社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急能力調(diào)查問(wèn)卷"，問(wèn)卷共分為六個(gè)維度，分別為"組織管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急預(yù)案與演練、宣傳教育培訓(xùn)、社區(qū)應(yīng)急儲(chǔ)備、社會(huì)力量參與”，分別從不同方面反映社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急能力建設(shè)的現(xiàn)狀。

二、結(jié)果分析

為總結(jié)陜西省社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作現(xiàn)狀，深入挖掘陜西省社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作存在的問(wèn)題，課題組對(duì)陜西省基層社區(qū)干部進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，此次調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷123份，回收問(wèn)卷116份，有效問(wèn)卷116份，問(wèn)卷有效率為94.3%。從區(qū)位分布看，參與調(diào)查的社區(qū)干部來(lái)自陜北（占比19%）、關(guān)中（占55.2%）及陜南（占25.9%），其中來(lái)自城市社區(qū)的占比39.1%，來(lái)自城鎮(zhèn)社區(qū)的占比45.7%，來(lái)自農(nóng)村社區(qū)的占比14.6%。從社區(qū)人數(shù)看，參與調(diào)查的社區(qū)干部所在社區(qū)的平均人口數(shù)為9270人，最大的社區(qū)人數(shù)為39800人，其中10000人以上的社區(qū)有32個(gè)。

（一）社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急組織管理

社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急組織管理是防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理工作的載體。

1. 社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)設(shè)置全面程度。從社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)設(shè)置較為齊全，職責(zé)劃分明確的社區(qū)不足半數(shù)，僅有11.9%的社區(qū)報(bào)告無(wú)應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)。（見(jiàn)表1）

2. 社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)情況。從社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)來(lái)看，隱患排查制度、應(yīng)急值守制度、科普宣教制度和信息報(bào)送制度在社區(qū)中的覆蓋率已分別達(dá)到71.40%、68.80%、58.00%和55.40%，其中隱患排查制度和應(yīng)急值守制度達(dá)到70%左右，但績(jī)效評(píng)估制度只有9.80%，應(yīng)急保障制度只有27.70%，應(yīng)急預(yù)案編制制度、災(zāi)害預(yù)警制度和應(yīng)急演練制度的完善程度不到一半（分別為44.6%、43.8%和42.9%）。（見(jiàn)圖1）可見(jiàn)，社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)仍不完善，沒(méi)有形成管理閉環(huán)。

3. 社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)章執(zhí)行情況。社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)章執(zhí)行情況良好，12.10%的被調(diào)查者認(rèn)為所在社區(qū)制度執(zhí)行情況很好，44.80%的被調(diào)查者認(rèn)為較好，35.30%的被調(diào)查者認(rèn)為一般，認(rèn)為較差占0.9%，另有7.80%的被調(diào)查者未作答或答案無(wú)效。

（二）社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急能力建設(shè)工作的根本是風(fēng)險(xiǎn)管理，風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)是識(shí)別、分析、評(píng)價(jià)系統(tǒng)當(dāng)中或者與某項(xiàng)行為相關(guān)的潛在危險(xiǎn)的持續(xù)管理過(guò)程[4]。其中，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)管理的起點(diǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)管理工作的基礎(chǔ)。從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度講，管理者必須清楚社區(qū)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)隱患種類(lèi)、級(jí)別、危害程度、發(fā)生概率，才能對(duì)社區(qū)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)做到有的放矢、科學(xué)管理。

1. 社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)隱患種類(lèi)。從社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)隱患情況來(lái)看， 火災(zāi)、危房和交通事故是社區(qū)存在的最大隱患。除此之外，社區(qū)還存在如下安全隱患，依次是安全生產(chǎn)、煤氣中毒、治安、衛(wèi)生防疫、洪澇、寵物咬人、市政管網(wǎng)問(wèn)題、地震、觸電和溺水等。（見(jiàn)圖2）

2. 社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查。社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查工作執(zhí)行情況良好，91.7%的被調(diào)查者反映所在社區(qū)做過(guò)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查，僅有8.39%的被調(diào)查者反映所在社區(qū)未做過(guò)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查。

3. 社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能夠?yàn)楦黝?lèi)災(zāi)害的預(yù)報(bào)預(yù)警、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援和恢復(fù)重建等工作提供決策依據(jù)，也能夠?yàn)榫幹品罏?zāi)減災(zāi)規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案等防災(zāi)減災(zāi)對(duì)策提供基本依據(jù)[5]。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估執(zhí)行情況一般，57.8%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)沒(méi)有做過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，28.4%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)曾做過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，另有13.8%的被調(diào)查者此題目未作答。

（三）社區(qū)應(yīng)急預(yù)案及演練

1. 社區(qū)應(yīng)急預(yù)案編制。應(yīng)急預(yù)案是為控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害、規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)而預(yù)先制定的方案[6]。應(yīng)急預(yù)案編制是社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制的重要組成部分，筆者通過(guò)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)普遍重視針對(duì)防汛和火災(zāi)等常見(jiàn)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的編制，而針對(duì)地震、滑坡、疫情、環(huán)境、停水、停電、涉外等應(yīng)急預(yù)案所占比重較低，針對(duì)涉外的應(yīng)急預(yù)案僅占1.9%。（見(jiàn)圖3）

2. 社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的可操作性。應(yīng)急預(yù)案的可操作性直接影響防災(zāi)減災(zāi)的成效，43.97%的被調(diào)查者認(rèn)為其所在社區(qū)的應(yīng)急預(yù)案可操作性較好，4.31%的被調(diào)查者回答非常好，37.93%的被調(diào)查者回答一般，有3.45%的被調(diào)查者回答較差，還有10.34%的被調(diào)查者此題目未作答。

3. 社區(qū)應(yīng)急演練。根據(jù)《國(guó)務(wù)院突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》，演練的目的包括：檢驗(yàn)預(yù)案、完善準(zhǔn)備、鍛煉隊(duì)伍、磨合機(jī)制、科普宣教。近年來(lái)，社區(qū)不斷推進(jìn)應(yīng)急演練工作，67.6%的被調(diào)查者回答近三年所在社區(qū)做過(guò)火災(zāi)應(yīng)急演練，54.3%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)做過(guò)防汛應(yīng)急演練。而其他災(zāi)種應(yīng)急演練所占比重均低于35%，有的甚至是個(gè)位數(shù)。（見(jiàn)圖4）

4. 社區(qū)應(yīng)急演練居民參與度。社區(qū)應(yīng)急演練可以促使社區(qū)居民熟悉應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)急處置能力。所以，應(yīng)急演練居民參與度一定程度上決定了社區(qū)應(yīng)急處置能力水平。結(jié)果顯示社區(qū)應(yīng)急演練居民參與度并不理想，43.1%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)的居民參與應(yīng)急演練情況一般，6%的被調(diào)查者回答較差;有37.1%的被調(diào)查者回答較好，6%的被調(diào)查者回答非常好，另有7.8%的被調(diào)查者此題目未作答。

5. 社區(qū)應(yīng)急演練效果評(píng)估。應(yīng)急演練效果評(píng)估是應(yīng)急演練工作的重要環(huán)節(jié)，旨在總結(jié)演練的結(jié)果和改進(jìn)應(yīng)急預(yù)案乃至應(yīng)急管理工作。從應(yīng)急演練效果評(píng)估來(lái)看，50%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)沒(méi)有演練效果評(píng)估，有40.5%的被調(diào)查者回答有進(jìn)行效果評(píng)估.另有9.5%的被調(diào)查者此題目未作答。

（四）社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育與培訓(xùn)

宣教教育培訓(xùn)工作是提升防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急能力的有效手段，同時(shí)也是應(yīng)急管理工作中的重要組成部分。近年來(lái)，社區(qū)開(kāi)展了形式多樣的防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理相關(guān)宣傳教育和培訓(xùn)工作，取得了良好的效果，同時(shí)也暴露出一些問(wèn)題。

1. 社區(qū)干部參加過(guò)的應(yīng)急培訓(xùn)類(lèi)型較為集中。從社區(qū)干部參加過(guò)的應(yīng)急培訓(xùn)類(lèi)型來(lái)看，77.59%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)的干部參加過(guò)消防相關(guān)培訓(xùn)，61.21%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)的干部參加過(guò)防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)培訓(xùn)，57.76%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)的干部參加過(guò)自救互救相關(guān)培訓(xùn)，另有2.59%的被調(diào)查者回答參加過(guò)防洪相關(guān)培訓(xùn)，有6%的被調(diào)查者此題目未作答。（見(jiàn)圖5）可見(jiàn)，消防相關(guān)培訓(xùn)的覆蓋面最廣（約占77.8%），防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)培訓(xùn)次之（約占61.21%）。

2. 社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急培訓(xùn)效果較好。從培訓(xùn)效果來(lái)看，50.9%的被調(diào)查者回答曾參加過(guò)的應(yīng)急培訓(xùn)效果較好，28.4%的被調(diào)查者回答培訓(xùn)效果一般，12.9%的被調(diào)查者回答培訓(xùn)效果非常好，另有2.6%的被調(diào)查者認(rèn)為沒(méi)有效果，還有5.2%的被調(diào)查者此題目未作答。

3. 社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急科普宣教。各個(gè)社區(qū)在防災(zāi)減災(zāi)科普宣教活動(dòng)的開(kāi)展方面存在較大差異，有的社區(qū)三年內(nèi)未曾開(kāi)展過(guò)相關(guān)活動(dòng)，但也有社區(qū)開(kāi)展的活動(dòng)次數(shù)有20次之多，平均為4.16次，中位數(shù)是3。（見(jiàn)圖6）社區(qū)科普宣教活動(dòng)形式多為發(fā)放宣傳資料、制作宣傳欄、專(zhuān)題講座、應(yīng)急演練等。

4. 社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急培訓(xùn)建議。本次調(diào)查設(shè)置了開(kāi)放式問(wèn)題：在提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力培訓(xùn)方面，你有哪些需求？被調(diào)查者的回答中，強(qiáng)調(diào)最多的是專(zhuān)業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、指導(dǎo)，特別是有多位干部提到需要實(shí)地指導(dǎo)?？梢?jiàn)，在社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急培訓(xùn)工作中，如何提升培訓(xùn)的專(zhuān)業(yè)性、針對(duì)性是下一階段工作需要著重思考的問(wèn)題。

（五）社區(qū)應(yīng)急儲(chǔ)備

1. 社區(qū)應(yīng)急通訊設(shè)備。應(yīng)急通訊在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)尤為重要，它決定了決策者能否獲得及時(shí)、準(zhǔn)確的信息，直接影響應(yīng)急決策乃至搶險(xiǎn)救援行動(dòng)效果。從社區(qū)應(yīng)急通訊設(shè)備來(lái)看，80%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)有喇叭，20.7%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)有對(duì)講機(jī)，還有一些被調(diào)查者回答通知一般使用微信群、電話、銅鑼、報(bào)警器等。可見(jiàn)，應(yīng)急喇叭的普及率較高，但是無(wú)線通信設(shè)備仍然緊缺。

2. 社區(qū)干部在手機(jī)通訊中斷下的應(yīng)急通訊方式。在手機(jī)通訊中斷的情況下，43.10%的被調(diào)查者回答無(wú)法與上級(jí)取得聯(lián)系，有49.14%（57人）的被調(diào)查者回答能夠與上級(jí)取得聯(lián)系，另有7.76%的被調(diào)查者此題目未作答。但在回答與上級(jí)取得聯(lián)系的方式中，有57.89%的被調(diào)查者（33人）未作答，有21.05%的被調(diào)查者（12人）回答通過(guò)到家里或者到單位找到本人，有7.02%的被調(diào)查者（4人）回答通過(guò)人員傳達(dá)，有5.26%的被調(diào)查者（3人）通過(guò)固定電話，3.51%的被調(diào)查者（2人）通過(guò)對(duì)講機(jī)，分別有1人通過(guò)北斗手機(jī)、喇叭和到具體地點(diǎn)集合的方式進(jìn)行聯(lián)系。

3. 社區(qū)應(yīng)急物資儲(chǔ)備。應(yīng)急物資儲(chǔ)備是防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理工作的有力支撐。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)應(yīng)急物資儲(chǔ)備方面，鐵鍬、滅火器、照明工具儲(chǔ)備率高，但生活物資、應(yīng)急藥品和擔(dān)架等儲(chǔ)備率低。（見(jiàn)圖7）

（六）社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)社會(huì)力量參與

《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)：“健全社會(huì)力量參與機(jī)制。堅(jiān)持鼓勵(lì)支持、引導(dǎo)規(guī)范、效率優(yōu)先、自愿自助原則，研究制定和完善社會(huì)力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的相關(guān)政策法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則，搭建社會(huì)組織、志愿者等社會(huì)力量參與的協(xié)調(diào)服務(wù)平臺(tái)和信息導(dǎo)向平臺(tái)?！苯陙?lái)，在社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作中，社會(huì)力量成為重要參與方，發(fā)揮了一定作用。

1. 社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)志愿者隊(duì)伍建設(shè)。社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)志愿者隊(duì)伍建設(shè)情況良好，61.21%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)有防災(zāi)減災(zāi)志愿者隊(duì)伍，31.03%的被調(diào)查者回答沒(méi)有，另有7.76%的被調(diào)查者此題目未作答。

2. 社區(qū)與應(yīng)急救援隊(duì)伍聯(lián)系情況。社區(qū)防災(zāi)與應(yīng)急救援隊(duì)伍聯(lián)系不密切，49.14%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)未與應(yīng)急救援隊(duì)伍聯(lián)系過(guò)，41.38%的被調(diào)查者回答聯(lián)系過(guò)，另有9.48%的被調(diào)查者此題目未作答。

三、結(jié)論與討論

綜上所述，陜西省社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制與應(yīng)急能力建設(shè)情況呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)。

（一）制度體系不健全，長(zhǎng)效機(jī)制未形成

調(diào)查結(jié)果顯示，社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制與應(yīng)急能力建設(shè)仍處于初級(jí)階段，社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)規(guī)章制度體系不健全、制度執(zhí)行情況不理想、應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不足等成為制約社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的重要因素。從當(dāng)前我國(guó)社區(qū)工作的基本情況看，社區(qū)仍然是政府行政機(jī)構(gòu)的下延，擔(dān)負(fù)著基層政府的諸多行政職能[7]。社區(qū)工作人員承擔(dān)了大量行政事務(wù)性工作，但其普遍缺乏防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急能力建設(shè)等方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力。

目前，社區(qū)一般會(huì)在“5·12”等相關(guān)紀(jì)念日制作宣傳展板或在櫥窗中展示防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)知識(shí);部分社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作僅僅依托“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”、“平安社區(qū)”等申報(bào)評(píng)選活動(dòng)開(kāi)展，是社區(qū)常規(guī)工作以外的“自選項(xiàng)目”。這導(dǎo)致防災(zāi)減災(zāi)工作經(jīng)常處于被動(dòng)等待上級(jí)部門(mén)要求的狀態(tài);沒(méi)有要求時(shí)，除消防、防洪工作日常有序運(yùn)轉(zhuǎn)外，科普宣教、隊(duì)伍建設(shè)等相關(guān)工作就不一定做了。所以，多數(shù)社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)工作仍處于碎片化狀態(tài)，除消防風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、防汛值班、應(yīng)急避難場(chǎng)所知曉率較好外，其他方面或弱或無(wú)，制度上沒(méi)有形成體系，工作上沒(méi)有形成長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)缺失，掣肘整個(gè)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作

調(diào)查結(jié)果顯示，社區(qū)干部對(duì)社區(qū)中存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患有一定的認(rèn)知，但是從應(yīng)急預(yù)案編制和應(yīng)急演練開(kāi)展情況來(lái)看，多數(shù)社區(qū)只涉及火災(zāi)和洪澇兩個(gè)災(zāi)種，應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急演練覆蓋災(zāi)種過(guò)于單一;應(yīng)急預(yù)案與演練是否符合各個(gè)社區(qū)自身風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，進(jìn)一步講是否涉及各個(gè)社區(qū)自身面臨的危害最大風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)生概率最高風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)從知曉。出現(xiàn)這種情況的根本原因是多數(shù)社區(qū)沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，那么依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理也就無(wú)從談起了。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)的缺失或者涉及的災(zāi)種單一，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案編制和應(yīng)急演練開(kāi)展工作缺乏評(píng)估結(jié)果的指導(dǎo)，社區(qū)很可能沒(méi)有針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最大的災(zāi)種進(jìn)行預(yù)案編制和演練，存在將發(fā)生概率更高或者一旦發(fā)生損害巨大的災(zāi)害排除在管理機(jī)制之外的風(fēng)險(xiǎn)，放任了這些種類(lèi)災(zāi)害發(fā)生的可能性，極大地降低了風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)性和針對(duì)性，也將嚴(yán)重影響社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作的效果。除此之外，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作將直接影響應(yīng)急預(yù)案中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、應(yīng)急響應(yīng)條件等關(guān)鍵事項(xiàng)的確定，從而嚴(yán)重影響預(yù)案的可操作性，特別是難以對(duì)應(yīng)急決策起到支持作用。

（三）居民參與度低，社會(huì)力量參與不足

調(diào)查結(jié)果顯示，應(yīng)急演練居民參與情況并不理想，回答一般及較差的人數(shù)占到約一半。由于體制機(jī)制及歷史的原因，目前社區(qū)的居民參與社區(qū)事務(wù)的總體參與率較低，以退休人員為主，非政治性參與、被動(dòng)或動(dòng)員性參與為主[8]。六成社區(qū)有志愿者隊(duì)伍;但約有半數(shù)社區(qū)未與應(yīng)急救援隊(duì)取得聯(lián)系。從結(jié)果來(lái)看，社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急能力建設(shè)的多元參與之路任重道遠(yuǎn)。

（四）科普宣教社區(qū)間差異大，培訓(xùn)效果總體滿(mǎn)意

公眾防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)薄弱，自救互救能力不足一直是制約我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急能力建設(shè)的重要因素。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，社區(qū)間存在較大差異，三年內(nèi)開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)科普宣教活動(dòng)的次數(shù)從0到20不等，平均約為4次，也就是一年1.3次，這個(gè)頻率顯然與防災(zāi)減災(zāi)工作要求不相適應(yīng)。

而社區(qū)干部對(duì)參加過(guò)的相關(guān)培訓(xùn)效果較為滿(mǎn)意;在關(guān)于培訓(xùn)需求的建議方面，結(jié)果顯示，社區(qū)干部認(rèn)為培訓(xùn)應(yīng)在普及自救知識(shí)的同時(shí)，加強(qiáng)實(shí)地的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)。一直以來(lái)，社區(qū)普遍采用發(fā)放宣傳資料、制作主題櫥窗專(zhuān)欄等形式開(kāi)展相關(guān)科普宣教活動(dòng)，但效果并不明顯，特別是這種形式只能實(shí)現(xiàn)知識(shí)傳輸，無(wú)法形成技能習(xí)得。而防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急能力最終要體現(xiàn)在人們的行動(dòng)及所采取的措施上。

（五）應(yīng)急物資儲(chǔ)備單一、通訊體系脆弱

從應(yīng)急預(yù)案編制和應(yīng)急演練開(kāi)展方面看，社區(qū)普遍對(duì)于火災(zāi)和洪澇災(zāi)害的防范是最好的，然而在具體的洪澇災(zāi)害相關(guān)情境性題目中，卻出現(xiàn)了矛盾。關(guān)于社區(qū)防汛人員值班到崗、通知居民撤離、脆弱人群清單建立、脆弱人群清單幫扶人員安排這幾方面的情況，從作答情況來(lái)看，都比較好，但是在手機(jī)通訊中斷下的通訊這一題目的回答中，近半數(shù)的被調(diào)查者回答無(wú)法與上級(jí)取得聯(lián)系，在回答能夠與上級(jí)取得聯(lián)系的問(wèn)卷中，又有半數(shù)以上的被調(diào)查者對(duì)“采用何種聯(lián)系方式”一題未作答;作答的人中通過(guò)到家里或到單位找到本人、人員傳達(dá)，固定電話三種聯(lián)系方式總計(jì)占到三分之一，這三種方式在真正發(fā)生洪澇、火災(zāi)、地震災(zāi)害時(shí)基本無(wú)效。也就是說(shuō)，在回答能夠與上級(jí)取得聯(lián)系的被調(diào)查者中，只有4人（占全體被調(diào)查者的0.03%）采取了相對(duì)有效的方式：2人通過(guò)對(duì)講機(jī)，1人通過(guò)北斗手機(jī)，1人到具體地點(diǎn)集合。這一結(jié)果反映出，社區(qū)物資儲(chǔ)備單一，且科技水平不高，特別是作為應(yīng)急處置中的基礎(chǔ)條件——通訊體系，仍然非常脆弱，難以通過(guò)真實(shí)災(zāi)害情境的檢驗(yàn)。這進(jìn)一步暴露出社區(qū)覆蓋率極高的傳統(tǒng)災(zāi)種的防災(zāi)減災(zāi)工作效果仍然令人擔(dān)憂(yōu)。

四、提升社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急能力的對(duì)策建議

“多元參與社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作”是落實(shí)十九屆四中全會(huì)精神，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度的具體舉措，同時(shí)也是基于社區(qū)工作繁雜、防災(zāi)減災(zāi)工作專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)等現(xiàn)實(shí)情況的必然選擇。以“創(chuàng)建工作”為引領(lǐng)、“共建共治共享框架下的多元參與”為主導(dǎo)必將成為社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急能力建設(shè)的突破口。

（一）以“創(chuàng)建工作”引領(lǐng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作

1. 將社區(qū)在防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急能力建設(shè)工作中的職能定位為搭平臺(tái)、促合作。社區(qū)將防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急能力建設(shè)工作作為常態(tài)化工作的障礙是人力不足、專(zhuān)業(yè)技能缺乏。但是，如果轉(zhuǎn)變思路，這一難題就可能迎刃而解。社區(qū)內(nèi)形成長(zhǎng)效的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，工作、生活的環(huán)境更加安全，社區(qū)內(nèi)的企業(yè)、學(xué)校、社會(huì)組織及居民等各方都是受益者。將社區(qū)在防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急能力建設(shè)工作中的職能定位為搭平臺(tái)、促合作，社區(qū)工作人員并非防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急能力建設(shè)工作的實(shí)施者，而僅僅是組織者與監(jiān)督者。調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、學(xué)校、社會(huì)組織、社區(qū)居民等的積極性，搭建合作平臺(tái)，讓各方積極主動(dòng)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，共同完成社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急能力建設(shè)工作，必將成為新的趨勢(shì)。

2. 強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督作保障，提升社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急能力。任何良好的管理機(jī)制的運(yùn)行，都與強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制分不開(kāi)。社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急能力建設(shè)工作，也是如此。社區(qū)應(yīng)制定相應(yīng)的社會(huì)監(jiān)督制度，讓社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、廣大居民都參與進(jìn)來(lái)，從營(yíng)造社區(qū)安全環(huán)境的角度，形成良性工作氛圍。

（二）建立多元參與的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制

中共中央十九屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，國(guó)家治理的基本特征之一就是治理主體多元化[9];而面向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的公共管理所強(qiáng)調(diào)的除了全災(zāi)種管理、全過(guò)程管理，還有就是多主體管理[10]?？梢?jiàn)，多元參與是社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急能力建設(shè)工作的必然選擇。

從社區(qū)的資源和需求著眼，充分考慮各個(gè)利益相關(guān)方的需求和關(guān)注點(diǎn)，從而制定多元參與的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，既能破解社區(qū)工作負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題，又能整合專(zhuān)業(yè)資源提升社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作水平。我國(guó)一些沿海發(fā)達(dá)省份在社區(qū)公共服務(wù)供給方面比較成熟的做法，是采用項(xiàng)目招標(biāo)的形式引入社會(huì)組織提供相關(guān)服務(wù)。例如江蘇省張家港市的永聯(lián)村，采用購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的形式為社區(qū)居民提供公共服務(wù)，其社區(qū)經(jīng)濟(jì)投入主要來(lái)自當(dāng)?shù)卮遛k集體經(jīng)濟(jì)。然而，陜西省與沿海發(fā)達(dá)省份相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展還比較落后，就現(xiàn)階段的條件而言，無(wú)論是財(cái)政上，還是企事業(yè)單位的財(cái)力上，都難以長(zhǎng)期支持這種模式。因此，應(yīng)了解參與各方的真實(shí)需求，因地制宜，做好調(diào)查研究、集思廣益，多從政策上找資源，為社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急能力建設(shè)工作做好頂層設(shè)計(jì)。比如在加大財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，從企業(yè)稅費(fèi)減免、養(yǎng)老積分、教育部門(mén)對(duì)社會(huì)實(shí)踐的要求等方面探尋社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急能力建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）健全社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度

1. 發(fā)揮高校、科研院所優(yōu)勢(shì)，助力社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。在國(guó)家和省級(jí)層面發(fā)揮院校、專(zhuān)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，以“加強(qiáng)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目”為重點(diǎn)，制定社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作標(biāo)準(zhǔn)和流程，形成操作手冊(cè)，并建設(shè)相應(yīng)課程體系，定期為社區(qū)培訓(xùn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的專(zhuān)業(yè)人才，幫助社區(qū)干部掌握完整系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程及操作，不斷提高社區(qū)主體人群對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的認(rèn)知和能力。同時(shí)，積極動(dòng)員社會(huì)各方面專(zhuān)家參與和指導(dǎo)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，在系統(tǒng)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上答疑解惑，完善社區(qū)“兩圖一預(yù)案”（兩圖：災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)示意圖和疏散撤離圖，一預(yù)案：社區(qū)應(yīng)急預(yù)案），夯實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作效果。

2. 保障社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查工作常態(tài)化、系統(tǒng)化。通過(guò)體制機(jī)制建設(shè)加知識(shí)技能輸入等方法，保障風(fēng)險(xiǎn)隱患排查工作常態(tài)化、系統(tǒng)化，最大限度降低隱患發(fā)展為危害的可能性。其中，重點(diǎn)開(kāi)展三個(gè)方面排查：一是社區(qū)生產(chǎn)、生活等公共場(chǎng)所、企事業(yè)單位和危化品存儲(chǔ)地等情況;二是社區(qū)居民家庭成員、居住環(huán)境的具體情況;三是老、弱、病、殘、孕等弱勢(shì)群體以及外來(lái)人口的情況。

3. 提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估居民參與度。社區(qū)要通過(guò)入戶(hù)走訪，開(kāi)展座談等多種形式邀請(qǐng)居民參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估全過(guò)程，以此工作為紐帶，幫助居民在參與過(guò)程中提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，關(guān)注并積極參與到防災(zāi)減災(zāi)工作中來(lái)。

4. 風(fēng)險(xiǎn)管理流程化。確?！耙苑罏橹鳌睂?duì)排查出的風(fēng)險(xiǎn)隱患要進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)，自上而下形成暢通的風(fēng)險(xiǎn)處置渠道，讓風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成果真正落地。借鑒南京等地先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，采取信息化手段搭建風(fēng)險(xiǎn)管理多方參與平臺(tái)，將“隱患排查（發(fā)現(xiàn)）-隱患上報(bào)-風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)-風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)-隱患處置 ”流程化、規(guī)范化、制度化，切實(shí)保證風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)排除，真正實(shí)現(xiàn)“關(guān)口前移”、“以防為主”。

（四）提高應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性和可操作性

應(yīng)急預(yù)案最初起源于安全生產(chǎn)的過(guò)程中，前提就是危險(xiǎn)源辨別[11]。所以必須堅(jiān)持應(yīng)急預(yù)案的編寫(xiě)以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為前提和基礎(chǔ)。從基礎(chǔ)操作角度考慮，可以在全省范圍內(nèi)評(píng)選優(yōu)秀應(yīng)急預(yù)案稍加修改作為范本在全省推廣。就如美國(guó)聯(lián)邦事務(wù)管理局編寫(xiě)的《你準(zhǔn)備好了嗎——公民應(yīng)急準(zhǔn)備指南》，已經(jīng)成為美國(guó)政府對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行災(zāi)害教育的范本[12]。該指南為家庭提供了多災(zāi)種防災(zāi)備災(zāi)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的具體指導(dǎo)，是家庭應(yīng)急預(yù)案編寫(xiě)的“輔導(dǎo)手冊(cè)”，實(shí)踐性非常強(qiáng)。同時(shí)，在“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”創(chuàng)建評(píng)審環(huán)節(jié)，以應(yīng)急演練作為評(píng)審環(huán)節(jié)，通過(guò)觀看社區(qū)應(yīng)急演練、在演練中提出相關(guān)應(yīng)急處置問(wèn)題、制造突發(fā)狀況等，切實(shí)了解社區(qū)的應(yīng)急準(zhǔn)備情況、預(yù)案的可操作性及應(yīng)急處置能力，并輔以查閱社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、應(yīng)急預(yù)案等資料。采用這一形式進(jìn)行評(píng)審，能夠更加全面、直觀地了解社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)工作，特別是重點(diǎn)突出防災(zāi)減災(zāi)工作“實(shí)戰(zhàn)性”，為社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作把準(zhǔn)方向、明確重點(diǎn)，同時(shí)兼顧這一工作的系統(tǒng)性、專(zhuān)業(yè)性和實(shí)效性。

（五）以能力建設(shè)為目標(biāo)創(chuàng)新科普宣教工作形式

據(jù)統(tǒng)計(jì)， 在日本阪神大地震時(shí)，災(zāi)害發(fā)生的第一時(shí)間依靠自救和互救生還的災(zāi)民合計(jì)為 98%，而政府的“公救”非常有限， 只有 1.7%[1]。日本自此提出了“自己的生命自己保護(hù)”、“自己的城市和社區(qū)自己保護(hù)”的基本防災(zāi)理念。而公民的災(zāi)害意識(shí)淡薄、防災(zāi)素養(yǎng)偏低[13]，一直是我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理工作中的短板。

社區(qū)科普宣教工作應(yīng)以能力建設(shè)為目標(biāo)，不能滿(mǎn)足于科普宣教就是發(fā)發(fā)宣傳頁(yè)、聽(tīng)聽(tīng)講座，應(yīng)強(qiáng)調(diào)體驗(yàn)式的災(zāi)害教育，使受教育者受到觸動(dòng)，才能有動(dòng)力積極學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)技能。在提高防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)的同時(shí)，可以引進(jìn)專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)突出實(shí)際操作能力，讓社區(qū)居民在熟悉防災(zāi)減災(zāi)的理念、掌握防災(zāi)備災(zāi)知識(shí)的同時(shí)，提高自救互救技能。遇到突發(fā)狀況，能夠科學(xué)自救施救，將生命財(cái)產(chǎn)損失降到最低。另外，加強(qiáng)社區(qū)間交流學(xué)習(xí)，不斷豐富科普宣教工作形式。

（六）加大投入提升社區(qū)應(yīng)急儲(chǔ)備水平

加大對(duì)社區(qū)物資儲(chǔ)備管理工作的指導(dǎo)力度，科學(xué)合理地確定救災(zāi)物資儲(chǔ)備品種和數(shù)量，完善社區(qū)物資儲(chǔ)備體系，提升社區(qū)救災(zāi)物資保障能力。以實(shí)用性為標(biāo)準(zhǔn)向社區(qū)提供應(yīng)急儲(chǔ)備基本清單，作為社區(qū)購(gòu)置應(yīng)急物資的參考。同時(shí)，加大投入力度，下發(fā)一定數(shù)量的應(yīng)急物資，重點(diǎn)解決基礎(chǔ)薄弱社區(qū)的基本應(yīng)急物資儲(chǔ)備問(wèn)題。突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，如果社區(qū)管理人員之間的通訊都無(wú)法保障，應(yīng)急處置將無(wú)從談起。社區(qū)應(yīng)急儲(chǔ)備中，作為所有應(yīng)急處置措施的前提條件，通訊物資應(yīng)該重點(diǎn)保障。

參考文獻(xiàn)：

[1]顧林生.國(guó)外基層災(zāi)害應(yīng)急管理的機(jī)制評(píng)析[J].中國(guó)減災(zāi)，2007（6）：30-35.

[2]俸錫金，朱曉丹，楊潔.社區(qū)減災(zāi)模式分析[M].北京：北京大學(xué)出版社， 2017：39-40.

[3]吳競(jìng)妍，倪維，楊賽霓.中國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)的發(fā)展演變與創(chuàng)建成效評(píng)價(jià)[J].災(zāi)害學(xué)，2019（3）：184-188.

[4]馬文·拉桑德.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理論、方法與應(yīng)用[M].北京：清華大學(xué)出版社，2013：8.

[5]于汐，唐彥東.災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理[M].北京：清華大學(xué)出版社，2017：157.

[6]應(yīng)急管理概論——理論與實(shí)踐[M].北京：高等教育出版社，2012：380-381.

[7]葛天任，薛瀾.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與基層社區(qū)治理：?jiǎn)栴}、理念與對(duì)策[J].社會(huì)治理，2015（4）：37-43.

[8]滕五曉，陳磊，萬(wàn)蓓蕾.社區(qū)安全治理模式研究——基于上海社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐的探索[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2014（6）：70-75.

[9]薛瀾，李宇環(huán).走向國(guó)家治理現(xiàn)代化的政府職能轉(zhuǎn)變：系統(tǒng)思維與改革取向[J].政治學(xué)研究，2014（5）：61-70.

[10]張海波.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視野中的公共管理變革[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)），2017（4）：57-65，158.

[11]童星，張海波.基于中國(guó)問(wèn)題的災(zāi)害管理分析框架[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2010（1）：132-146，223-224.

[12]吳新燕.美國(guó)社區(qū)減災(zāi)體系簡(jiǎn)介及其啟示[J].城市與減災(zāi)，2004（3）：2-4.

[13]張英.學(xué)校災(zāi)害教育現(xiàn)狀調(diào)查研究及其啟示[J].災(zāi)害學(xué)，2015（1）：161-166.

[責(zé)任編輯、校對(duì)：黨? ?婷]