余高雅

（1.南昌大學(xué)法學(xué)院，江西 南昌 330031;2.華東交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，江西 南昌 330013)

在疫情防控進入常態(tài)化后，系統(tǒng)反思國家治理具有重要意義。2020年，在我國應(yīng)對新冠肺炎疫情過程中，是否依法防控引發(fā)了社會關(guān)注。習(xí)近平總書記在全面依法治國第三次會議上強調(diào)指出：“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展?！币婪ǚ揽兀褪且谥卮笠咔榉揽刂羞\用法治思維和法治方式。本文以我國新冠肺炎疫情防治為例，探討重大疫情防控中的法治思維和法治方式，對各級公共管理部門依法行政特別是在應(yīng)急狀態(tài)中堅持依法治理具有重要意義。

一 正確理解法治思維與法治方式

“法治是公開透明的規(guī)則之治和程序之治，具有可預(yù)期性、可操作性、可救濟性，因而能夠使人民群眾對自己的經(jīng)濟、政治、社會、文化規(guī)劃和生產(chǎn)、生活有合理預(yù)期和安全感，確保國家治理的公信力?！保?］。法治的內(nèi)涵豐富、外延寬廣，它將法律作為判斷是非和處理事務(wù)的準繩，要求崇尚法治、尊重法律，善于運用法律手段協(xié)調(diào)關(guān)系和解決問題。

法治思維是指以法治價值和法治精神為導(dǎo)向，運用法律原則和法律規(guī)則思考和處理問題的思維模式，是世界觀，是一種觀念形態(tài)，是法治方式的思想基礎(chǔ)。法治方式作為方法論，是一種行為準則，是法治思維在實踐中的具體體現(xiàn)。思維與方式都是實踐主體認識世界與改造世界的著眼原則與邏輯理路，是不斷增強理論與實踐科學(xué)性、前瞻性、主動性和創(chuàng)造性的首要前提。［2］所以，兩者具有同一性，只是一個問題的兩個方面。在國家體系和治理能力現(xiàn)代化視域下，行政主體能熟練運用法治思維和法治方式解決社會矛盾是國家治理現(xiàn)代化的顯著標志。［3］

法治思維和法治方式包含以下幾層含義：第一，以法治價值和法治精神為指導(dǎo)，蘊含著公正、平等、民主、人權(quán)等法治理念，具有正當(dāng)性；第二，以法律原則和法律規(guī)則為依據(jù)來指導(dǎo)人們的社會行為，具有規(guī)范性；第三，以法律手段與法律方法為依托分析問題、處理問題、解決糾紛，具有可靠性；第四，法治思維與法治方式符合規(guī)律、尊重事實，具有科學(xué)性。因此，法治思維與法治方式是一種融法律的價值屬性和工具理性于一體的特殊的高級法律意識。培養(yǎng)法治思維與法治方式，必須拋棄人治思維與人治方式。法治與人治的區(qū)別集中體現(xiàn)在四個方面：

一是在依據(jù)上，法治認為國家的法律是治國理政的基本依據(jù)，處理法律問題要以事實為根據(jù)、以法律為準繩；而人治的本質(zhì)是主張人高于法或權(quán)大于法，它片面強調(diào)依賴個人的魅力、德性和才智來治國平天下。二是在手段上，法治以一般性、普遍性的平等對待手段調(diào)節(jié)社會關(guān)系，解決矛盾糾紛，堅持法律面前人人平等原則，具有穩(wěn)定性和一貫性；而人治漠視規(guī)則的普遍適用性，按照個人意志和感情進行治理，治人者以言代法、言出法隨、朝令夕改，具有極大的任意性和非理性。三是在價值上，法治強調(diào)集中社會大眾的意志來進行決策和判斷，是一種“多數(shù)人之治”的思維，避免陷入無政府主義或以民主之名搞亂社會；而人治是個人說了算的專斷思維。四是在標準上，法治與人治的分水嶺不在于有沒有法律或者法律的多寡與好壞，而在于最高的權(quán)威究竟是法律還是個人。法治以法律為最高權(quán)威，強調(diào)“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”，人治則奉個人的意志為最高權(quán)威，當(dāng)法律的權(quán)威與個人的權(quán)威發(fā)生矛盾時，強調(diào)服從個人而非服從法律的權(quán)威。

習(xí)近平法治思想的一個重要內(nèi)容便是以人民為中心。這就要求在國家治理實踐中要毫不動搖地遵從法律，因為法律由人民代表大會制定，最大程度地體現(xiàn)了人民意志。雖然法律規(guī)則有種種不足，可能概括不足，也可能概括過多，但是，“規(guī)則可以使人們避免在自己的特別案件中由于服從官員的自由裁量權(quán)而蒙受恥辱?！薄耙?guī)則使人們成為掌權(quán)者，而自由裁量權(quán)、道德標準或因素使公民成為乞求者。”［4］“法律不是自由裁量”。［5］由此而言，對于社會管理者而言，法治就是當(dāng)自己的理想目標、思想感情、行為方式、權(quán)利訴求和利益關(guān)系等與法律的價值、規(guī)則或要求發(fā)生沖突時，能夠服從法律，作出符合法律的選擇，按照法律的指引實施自己的行為，以期追求社會的公共利益。

二 緊急狀態(tài)下的疫情防控措施要符合現(xiàn)有的法律規(guī)定

這是合法行政原則在防控工作中的具體體現(xiàn)。合法行政原則在結(jié)構(gòu)上包括對現(xiàn)行法律的遵守和依照法律授權(quán)進行活動兩個方面。合法行政是行政法的首要原則，也是形式法治的基本要求，這不僅在平常狀態(tài)下是應(yīng)該堅持的，也指在應(yīng)急狀態(tài)中應(yīng)該恪守的。盡管有這么一句法律格言：“緊急之下無法律”，但這并不意味著不遵守任何原則或規(guī)則，而是指不適應(yīng)常規(guī)狀態(tài)下的某些法律法規(guī)。例如，我國《行政強制法》第3條規(guī)定：“行政強制的設(shè)定和實施，適用本法。發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！彼?，即使在緊急狀態(tài)下，也應(yīng)該堅持運用合法防控的思維與方式。疫情防控的各項措施都要以以上這些國家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章為依據(jù)。各位階和各領(lǐng)域的法律規(guī)范以及相對應(yīng)的工作機制，極大地保障了疫情防控工作在法治軌道上運行。

2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過的第四次憲法修正案，用緊急狀態(tài)取代了戒嚴。很顯然，緊急狀態(tài)包括戒嚴但不限于戒嚴。這樣就為有關(guān)緊急狀態(tài)的法律法規(guī)的制定和完善提供了憲法依據(jù)。為了有效應(yīng)對疫情，保障人民生命健康，至今我們擁有了《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等規(guī)范性文件。針對違反疫情防控秩序的行為，可以適用《治安管理處罰法》。對于嚴重違反社會管理秩序和經(jīng)濟運行秩序的行為，《刑法》也有專門的定罪量刑，最高人民法院還專門出臺了《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。

除此之外，各省市也會結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H出臺地方性法規(guī)和政府規(guī)章，在重大疫情發(fā)生時，省級人大常委會還會發(fā)布臨時性的決定。這里以江西省為例：此次疫情發(fā)生之前，該省就已出臺《江西省突發(fā)事件應(yīng)對條例》《江西省動物防疫條例》《江西省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》《江西省突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法》等地方性法規(guī)和政府規(guī)章。2020年2月10日，江西省人大常委會第十八次會議表決通過《關(guān)于依法全力做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》，對該省疫情防控工作應(yīng)堅持的原則、總體要求、各級政府職責(zé)和可依法采取的防控措施、單位和個人權(quán)利義務(wù)、人大監(jiān)督和司法保障以及法律責(zé)任等6個方面作出了規(guī)定。

三 各類防控行為在合法限制公民權(quán)利時要遵循比例原則

根據(jù)《傳染病防治法》第42條和第43條規(guī)定，在甲類、乙類傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上政府可以采取以下一些特別措施：宣布疫區(qū)范圍；對疫區(qū)實施封鎖；限制或者停止人群聚集活動；決定停工、停業(yè)、停課；臨時征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施和設(shè)備；對傳染病病人、疑似病人采取就地隔離、就地觀察、就地治療的措施；對密切接觸者進行醫(yī)學(xué)觀察；對交通工具及其乘運人員進行檢查。這些應(yīng)急行政行為具有很大的自由裁量空間。然而，在現(xiàn)代法治國家，自由裁量權(quán)的合法行使必須遵循比例原則。［6］

在行政法意義上，比例原則立足于“限制公權(quán)力濫用”的觀念，是一種保護個人權(quán)利的分析方式和裁判工具。［7］這又被稱為“最小侵害原則”“禁止過度原則”“平衡原則”，是貫穿行政行為過程的一條黃金法則，指行政機關(guān)做出自由裁量的侵權(quán)行為時，應(yīng)選擇對相對人侵害最小的適當(dāng)方式進行，不能超過必要限度。“比例原則在我國的適用已從行政處罰擴張到多種行政行為領(lǐng)域”。［8］這也體現(xiàn)在《突發(fā)事件應(yīng)對法》上，該法第11條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?！碑?dāng)然，在應(yīng)急狀態(tài)下，采用這一原則要符合緊急狀態(tài)時期的形勢和客觀條件，而不能簡單地根據(jù)正常狀態(tài)下的標準來衡量，以避免出現(xiàn)因為擔(dān)心違反原則而放棄職責(zé)，從而造成更大危害后果的現(xiàn)象。

在這次疫情防控中，我們看到了諸如以下的這些現(xiàn)象：湖北一家藥店銷售口罩行為被市場監(jiān)管部門處以4萬多元的罰款，僅僅因為其口罩進價6毛錢而賣1塊錢。某地一家三口在家里打麻將，卻被疫情防控管理人員嚴詞訓(xùn)斥，桌子也被掀翻，其中一人因為不服這種粗暴管理而被管理人員連扇耳光。在沒有一例確診或疑似病例的情況下，有些城市社區(qū)或偏遠鄉(xiāng)村也實施了嚴格的封閉管理，區(qū)域內(nèi)居民和車輛一律不準外出，區(qū)域外人員和車輛一律不準進入，并關(guān)閉該區(qū)域進出的交通道路。這些防控措施與行為僵化粗暴、任性妄為，沒有堅持“最小侵害”的比例原則。

四 疫情信息要及時公開并盡可能保護公民個人隱私

信息公開是公民知情權(quán)的體現(xiàn)，在重大疫情發(fā)生之時，公眾急于獲取與自己利益相關(guān)的信息，來減輕對本身生命安全的威脅，政府及相關(guān)部門也有義務(wù)做到信息的公開與透明。［9］《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條規(guī)定：“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級別的警報，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進入預(yù)警期。”該法第53條還規(guī)定：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的政府，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息?！庇纱丝梢姡摲鞔_了政府有義務(wù)發(fā)布預(yù)警信息；而且要求信息發(fā)布要準確及時。

信息的及時公開還有助于治理謠言。疫情起初，多數(shù)人往往無法了解真實和全面的情況，從而容易造成心理惶恐和秩序混亂。與此同時，政府基于應(yīng)急需要而采取的強制措施也會進一步加劇民眾的恐慌心理。在這種情況下，如果有關(guān)部門還考慮其他目的而有意緩報信息、瞞報信息或漏報信息，不能做到及時地公開與透明，那么群眾基于其社會交往圈與自己的生活經(jīng)驗，往往容易聽信并傳播各種謠言。所以，政府充分及時公開信息，把傳染源信息、相關(guān)的事實真相、各類強制措施盡可能迅速和全面地公布于眾，有利于防止事態(tài)擴大、消除社會恐慌、穩(wěn)定社會秩序。［10］

發(fā)布疫情信息的同時要盡可能保護個人隱私，即個人敏感信息，包括自然人的身份、姓名、生理與健康、財產(chǎn)狀況和行蹤等。［11］《傳染病防治法》第12條規(guī)定，“疾病預(yù)防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)不得泄露涉及個人隱私的有關(guān)信息、資料。”需要公開的疫情信息多種多樣，比如，哪些人被確診，哪些人來自于疫區(qū)，他們的活動范圍和生活軌跡是什么？這些信息的及時公開有利于疫情防控工作，但也會泄露不少個人信息。在此次疫情防控中，網(wǎng)絡(luò)上便出現(xiàn)了一些個人信息泄露現(xiàn)象，包括公布確診患者、疑似患者或密切接觸者本人甚至他們家庭成員的姓名、手機號、家庭住址、身份證號碼等情況，還有從武漢返回的公民詳細個人信息也被流露出來。

事實上，信息公開有利于維護廣大群眾的生命健康，其與尊重保障民事主體的合法權(quán)益是不矛盾的，應(yīng)兼顧公共利益和私人權(quán)益保護。所以，在信息公開中應(yīng)該講究技巧，不能讓他人通過信息找到具體的人。比如，為了查詢可能傳染的人員，公布被確診患者的行蹤軌跡時完全可以隱去真實姓名，只需要提供車次、航班號和時間即可，更不能公開其身份證號碼。

五 嚴格履行屬地管理職責(zé)的同時做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一

我國政府主要有垂直管理和屬地管理兩種管理體制。［12］屬地管理以空間邊界來劃定管理范圍并且“誰主管，誰負責(zé)”。［13］自2003年SARS疫情發(fā)生之后，我國就一直強調(diào)公共衛(wèi)生突發(fā)事件防控工作的屬地管理，2004年8月修訂的《傳染病防治法》也已將該原則寫入其中?，F(xiàn)在的《突發(fā)事件應(yīng)對法》第4條規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。”作為處理重大公共事件的一個重要方法和手段，屬地管理防止相互推諉扯皮，有利于各級地方政府高效應(yīng)對。

落實屬地管理要求，根本任務(wù)在落實責(zé)任。一方面，要抓好責(zé)任一條線。各級領(lǐng)導(dǎo)要做到守土有責(zé)，層層明確責(zé)任，層層壓實責(zé)任。其中最關(guān)鍵的是抓實基層責(zé)任，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）屬地管理作用，對轄區(qū)內(nèi)所有人員實行網(wǎng)格化、地毯式、全覆蓋排查，做好疫情發(fā)現(xiàn)、防控和應(yīng)急處置等工作。另一方面，要抓好責(zé)任自留地。無論是哪一級黨委政府和單位部門，都要結(jié)合自身工作實際，扎實做好疫情防控工作。守住自己的陣地，堅守自己的戰(zhàn)場，打好責(zé)任主動仗，牢固構(gòu)筑疫情防控防線。

但在實踐中，屬地管理方式往往被斷章取義地運用，甚至成為了上級部門庸政懶政、攤派任務(wù)、推卸責(zé)任的借口。比如，在武漢疫情防控工作早期，上級防控指揮部每天都會下達命令，而每一條命令都要街道社區(qū)去執(zhí)行，市區(qū)兩級機關(guān)基本上都變成督查者。但是街道社區(qū)的人力物力都極其有限，更難有協(xié)調(diào)醫(yī)療資源的行政權(quán)力，導(dǎo)致“應(yīng)收盡收”的要求沒有落到實處。這種情況直到武漢新書記到任后才得到改變。

湖北之外的許多地方，也有這種權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象。省里通過文件將責(zé)任壓實到市里，市里壓實到區(qū)縣，區(qū)縣壓實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）壓實到社區(qū)（村組）。以文件落實文件，以會議落實會議。最后到了基層，卻發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法權(quán)，更沒有權(quán)力限制人群聚集活動、對病人采取隔離措施等。如果一旦出事，追責(zé)的對象便成為那些沒有職權(quán)的基層干部，這種權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象急需改變。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，江西省武寧縣大洞鄉(xiāng)發(fā)現(xiàn)了一名新冠肺炎確診患者，最后要求村黨支部書記、村小組組長，鄉(xiāng)衛(wèi)生院院長，村衛(wèi)生所所長擔(dān)責(zé)。這種權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象有待改變。

以上這些現(xiàn)象說明，在重大疫情防控中出現(xiàn)了有責(zé)無權(quán)和有權(quán)無責(zé)現(xiàn)象。有責(zé)無權(quán)不僅束縛管理人員的積極性和主動性，而且使責(zé)任制度形同虛設(shè)，最后無法完成任務(wù)；有權(quán)無責(zé)必然助長瞎指揮、濫用權(quán)力和官僚主義。因此，履行屬地管理職責(zé)的同時要堅持下級政府特別是基層管理組織的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。要求執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。作為政府權(quán)責(zé)配置的理想狀態(tài)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一通過明確的標準授予權(quán)力，匹配相應(yīng)責(zé)任，有助于形成穩(wěn)定的行政心理預(yù)期和行為準則。［14］

六 堅持生命價值至上原則并公平公正對待所有患者

法治作為現(xiàn)代國家的治理方式，其目的在于維護人民群眾的根本利益。在生命健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)、發(fā)展權(quán)等多種權(quán)益和利益中，生命健康權(quán)具有基礎(chǔ)性，是居于第一位的權(quán)利。沒有生命健康，其他權(quán)利無從談起；沒有生命價值，社會秩序也就沒有意義，因此，堅持生命價值至上，保障人民健康權(quán)利，應(yīng)該成為現(xiàn)代法治化管理的基本理念。在重大疫情防控中，需要為生命開辟綠色通道，最大程度地救助傳染病患者，最大程度地防止疫情擴散。

在這次疫情防控中，武漢實施了史無前例的“封城”措施，瞬時間阻斷了這個千萬級人口城市內(nèi)人們的自由通行，這一非常時期的非常舉措正是為了防止疫情在其他地方的蔓延，從而保障更多人的生命健康權(quán)利。這一“壯士斷腕”“自我犧牲”的果斷行為體現(xiàn)了武漢的敢于擔(dān)當(dāng)和顧全大局，贏得了外界的感激和敬意。但是，隨著武漢確診患者日益增多，緊張的醫(yī)療資源遠遠滿足不了需求，這迅速引起了中央和其他省市的關(guān)注。為了救助湖北省眾多的確診患者，不僅迅速興建起火神山醫(yī)院和雷神山醫(yī)院，還改造組建了許多方艙醫(yī)院，而且在中央的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，全國各地眾多醫(yī)務(wù)人員火速奔赴湖北，并以“一省包一市”的援助模式對武漢及其他城市進行對口幫扶。這一切都體現(xiàn)了生命價值至上的法治理念。

與此同時，我們也要看到，每個人都需要生存。人活著首先是一種權(quán)利。生存權(quán)也即生命權(quán)的主要性質(zhì)是法律性而非道德性。［15］在生命健康權(quán)面前，醫(yī)療資源和急救措施必須公平公正對待包括其他病癥人員在內(nèi)的所有患者，這也是合理行政原則在重大疫情防控中的具體體現(xiàn)。面對同等情況同等對待，不同情況區(qū)別對待，不得恣意地實施差別待遇。一方面，同樣是傳染病患者，不管危重患者還是輕癥患者，都應(yīng)該進入到“應(yīng)收盡收”范圍之內(nèi)。但對這兩種不同情況可以支配不同的醫(yī)療資源，實施不同的診療方式。另一方面，對非傳染病患者也應(yīng)該救助。一級應(yīng)急響應(yīng)發(fā)布之后，為了更集中救治傳染病患者，許多地方的部分醫(yī)院被確定為新冠肺炎的定點醫(yī)院，這些醫(yī)院原本還有其他疾病的危重患者，不能僅僅為了救助傳染病患者而將之前的住院病人置之不管。但據(jù)中國新聞周刊2020年2月6日在題為《武漢白血病患者的自救》的報道，某些醫(yī)院為了完成“上級任務(wù)”，就強制要求其他已住院患者出院從而騰出病床，這可能會導(dǎo)致他們因就醫(yī)無門而絕望甚至喪命。

七 應(yīng)急行政決策追求高效的同時要確保程序正當(dāng)

在重大疫情防控中，行政機關(guān)必然應(yīng)該高效率地行使職權(quán)，以便在最短的時間內(nèi)取得這場戰(zhàn)“疫”的勝利。各地在發(fā)布一級響應(yīng)之后迅速行動起來，確定定點收治醫(yī)院，緊急關(guān)閉公共場所，取消各種集會活動，設(shè)置疫情防控監(jiān)測點，排查傳染病疑似患者。在中央的統(tǒng)一指揮和調(diào)度下，“疫情就是命令”，科研工作者、醫(yī)務(wù)人員、救援物質(zhì)、志愿者第一時間向湖北聚集。在武漢，火神山醫(yī)院、雷神山醫(yī)院只用十余天建成，另外還臨時組建了11家方艙醫(yī)院，最短的方艙醫(yī)院只用了10個小時。所有這些高效的措施和行動體現(xiàn)了獨一無二的中國速度，也再一次讓世界驚嘆。

盡管如此，行政決策在追求高效的同時要確保程序的正當(dāng)性。在法治國家中，正當(dāng)性通常要通過法律規(guī)范表達，使評價和判斷標準具有確定性。［16］這是決策民主化的要求，也是決策科學(xué)化的體現(xiàn)。如果沒有科學(xué)民主的決策，再有效率的行動也可能“南轅北轍”。然而，一直以來，我國行政主體做出的許多行政行為，其程序都比較簡單、粗放、隨意，程序規(guī)范化、制度化、公開化程度不高，表現(xiàn)出明顯的集權(quán)、人治等弊端。［17］

即使有確定性的法律規(guī)范，也常會出現(xiàn)“有法不依”的情況。比如關(guān)于防控物質(zhì)征用方面，《傳染病防治法》第45條和《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條都有規(guī)定，各省一般也有自己的地方性法規(guī)《突發(fā)事件應(yīng)急征用與補償辦法》。根據(jù)這些法律法規(guī)，疫情防控物資征用的正當(dāng)程序都會包括調(diào)查、協(xié)商、審議、決定、公告、補償?shù)取Ｈ绻枰饔貌粚儆诒镜貎湮镔Y，則更需要與外地進行協(xié)調(diào)溝通。但在此次疫情防控工作中，便出現(xiàn)了一些違反正當(dāng)程序的行政管理措施。云南省大理市衛(wèi)生健康局以加強防疫工作為由，將從云南發(fā)往重慶的防疫物資緊急征用，青島與沈陽海關(guān)相互暫扣并征用疫情防控物資。

外部行政（政治）不僅應(yīng)該依法進行，內(nèi)部行政（政治）也應(yīng)該遵守法定程序。在此次疫情防控中，不少地方領(lǐng)導(dǎo)表示，對敢于擔(dān)當(dāng)、表現(xiàn)突出的干部要快速提拔任用，而對那些推卸責(zé)任慵懶不為的干部則要就地免職。事實上，《公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》都沒有“就地免職”的說法，而對破格提拔也規(guī)定了嚴格的程序要求。另外，據(jù)2020年2月10日各大媒體發(fā)布的消息，“湖北省委常委會決定：免去劉英姿的省衛(wèi)生健康委員會主任職務(wù)”，顯然這個決策就違反了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，因為政府職能部門正職負責(zé)人的任免需要經(jīng)過人大程序。即使要緊急換人，語言的表述也應(yīng)該是“建議免去”，而且必須經(jīng)過人大常委會會議通過。雖然在緊急狀態(tài)下，許多事務(wù)需要快速處理，但不能成為違反正當(dāng)程序的理由。緊急關(guān)頭，好干部需要及時激勵，但激勵畢竟有多種方式，不能以違反正當(dāng)程序作為代價，否則不僅損害政府的法治權(quán)威，也將會滋生更多的“機會主義”和“形式主義”。