我國濕地公園保護(hù)之立法探究

胡栩鋮

摘 要：濕地公園是將生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相統(tǒng)一的產(chǎn)物，具有極高的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)價值。目前我國濕地公園立法存在著缺少高位階立法、立法理念落后、基本制度不健全、法律責(zé)任不明確等一系列問題。在闡述我國濕地公園立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過對存在問題的展開分析，提出完善我國濕地公園立法的若干建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù);濕地公園;立法

中圖分類號：D922.6? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2021）02-0054-03

濕地公園具有濕地保護(hù)和利用、濕地科研探究、生態(tài)旅游開發(fā)等一系列重要功能，濕地公園的建設(shè)成為我國濕地保護(hù)的重要一環(huán)，由于其具有生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重價值，全國各地濕地公園建設(shè)陸續(xù)進(jìn)行。截至2017年底，我國共建立濕地公園1 699處，其中國家濕地公園898處。雖然我國濕地公園的數(shù)量不斷增加，但是濕地公園保護(hù)立法還存在高位階立法空白、法律責(zé)任模糊等較大問題。在濕地公園數(shù)量日益增多和生態(tài)文明建設(shè)加速推進(jìn)的背景下，我國濕地公園保護(hù)立法也亟須提高，加快完善濕地公園保護(hù)法律體系。

一、立法剖析：以我國濕地公園立法為例

（一）國家層級濕地公園立法現(xiàn)狀

我國國家層級濕地保護(hù)法律規(guī)范主要以部門規(guī)章為主，從我國國家層級立法現(xiàn)狀來看，我國對濕地公園的立法重視程度還有待提高。建設(shè)部城建司于2005年2月頒布的《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》是我國第一部以濕地公園為主要內(nèi)容的立法。隨后，為了與《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》配套實(shí)施，在2005年6月，建設(shè)部頒布了《城市濕地公園規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則（試行）》。從2005年起，作為濕地公園主管部門的建設(shè)部和國家林業(yè)局一共頒布與濕地公園相關(guān)的部門規(guī)范性文件共10件（目前已失效1件）。2017年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布《城市濕地公園管理辦法》（下文簡稱建設(shè)部《管理辦法》），同年，國家林業(yè)局修訂發(fā)布了《國家濕地公園管理辦法》（下文簡稱林業(yè)局《管理辦法》），2017年頒布的兩部管理辦法是現(xiàn)階段我國國家層級與濕地公園相關(guān)的最新法律規(guī)定。

國家層級的法律規(guī)范從宏觀角度出發(fā)保護(hù)濕地公園。建設(shè)部《管理辦法》主要規(guī)定濕地公園的規(guī)劃、建設(shè)和管理;林業(yè)局《管理辦法》規(guī)定濕地公園的設(shè)立、建設(shè)管理、撤銷以及禁止的行為。二者相互補(bǔ)充，形成了我國濕地公園保護(hù)的基本框架，對各濕地公園的建立以及地方的立法具有指導(dǎo)性作用。

（二）地方層級濕地公園立法現(xiàn)狀

1.地方性法規(guī)。截至2020年1月，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共6件，最早關(guān)于濕地公園保護(hù)的地方性立法是2011年9月杭州市人大發(fā)布的《杭州西溪國家濕地公園保護(hù)管理?xiàng)l例》。2019年6月貴陽市人大發(fā)布的《貴陽市濕地公園保護(hù)管理規(guī)定》和2019年4月鐵嶺市人大發(fā)布的《鐵嶺蓮花湖國家濕地公園保護(hù)管理?xiàng)l例》是目前關(guān)于濕地公園保護(hù)的最新地方性立法。

2.地方政府規(guī)章。地方政府規(guī)章共4件（包括已失效2件），分別是《福建省省級濕地公園管理辦法》和《湖北省濕地公園管理辦法》。

3.地方規(guī)范性文件?，F(xiàn)行有效地方規(guī)范性文件共44件。自2005年起，全國共26個省、直轄市、自治區(qū)出臺關(guān)于濕地公園保護(hù)的地方法規(guī)規(guī)章共計(jì)142件，現(xiàn)行有效140件。通過北大法寶網(wǎng)檢索到的以上數(shù)據(jù)可以看出濕地公園的保護(hù)在各地方已經(jīng)得到重視，并且地方層級濕地公園保護(hù)的法律規(guī)范主要以地方規(guī)范性文件為主。地方立法的內(nèi)容主要以國家層面濕地公園立法為指導(dǎo)，再將國家層面的法律規(guī)范細(xì)致化，著重于解決濕地公園實(shí)際保護(hù)中產(chǎn)生的問題。地方立法中，大部分都是市一級人大和政府部門發(fā)布的法律規(guī)范，根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)的不同情況，針對本轄區(qū)的濕地公園進(jìn)行特別保護(hù)。

二、立法之失：我國濕地公園立法存在的問題

（一）高位階立法缺失

現(xiàn)階段，我國國家層級濕地公園立法主要是由建設(shè)部《管理辦法》和林業(yè)局《管理辦法》構(gòu)成。當(dāng)僅具有部門規(guī)章效力級別的法律文件與其他部門規(guī)章或者各省級地方性法規(guī)產(chǎn)生沖突時，缺少上位法指導(dǎo)，難以找到適用的法律，《管理辦法》的效力級別有待提高。自黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)以來，生態(tài)保護(hù)已納入國家發(fā)展規(guī)劃之中，《水污染防治法》《大氣污染防治法》等針對某一種或幾種環(huán)境要素保護(hù)的法律都受到國家的高度重視，進(jìn)行了重大修訂。相比之下，濕地公園保護(hù)的法律規(guī)范在重視程度和效力級別上都有待加強(qiáng)。

（二）立法理念不完善

建設(shè)部《管理辦法》和林業(yè)局《管理辦法》第一條都明確規(guī)定了立法目的，強(qiáng)調(diào)濕地公園在生態(tài)平衡中的重要性，加強(qiáng)濕地公園的建設(shè)和管理、合理利用濕地資源是我國濕地公園保護(hù)的主要目的。各地方濕地公園保護(hù)的法律規(guī)范中也都提到對濕地資源的保護(hù)，但是相較于保護(hù)措施規(guī)定，更多側(cè)重于對濕地公園建設(shè)、管理的規(guī)定，結(jié)合國家層級立法和地方層級立法可以看出，現(xiàn)階段我國濕地公園保護(hù)立法存在“重利用、輕保護(hù)”的問題。濕地公園是落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)秀成果，其目的是將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同發(fā)展，但是首先應(yīng)該明確的是“全面保護(hù)、科學(xué)修復(fù)”的原則，強(qiáng)調(diào)“濕地”基礎(chǔ)之上再建設(shè)“濕地公園”。

（三）基本制度不健全

我國濕地公園保護(hù)的基本制度也存在待完善之處，主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)。

第一，現(xiàn)有制度規(guī)定過于模糊。例如，林業(yè)局《管理辦法》第十六條提出社區(qū)共管機(jī)制，即強(qiáng)調(diào)了公眾在濕地公園保護(hù)中的重要性，一定程度上涉及公眾參與制度，建設(shè)部《管理辦法》第五條規(guī)定將濕地資源保護(hù)納入城市濕地資源發(fā)展規(guī)劃之中，也包含一定的規(guī)劃制度。國家層級濕地公園保護(hù)法律規(guī)范中提到了一些基本制度，但是沒有專門章節(jié)對制度進(jìn)行具體規(guī)定，也沒有落實(shí)制度的細(xì)節(jié)措施，僅在條文中概括性地提到一些制度。沒有具體的法律規(guī)定，在法律實(shí)際實(shí)施過程中將存在很大難度。和國家層級立法相似，地方層級濕地公園保護(hù)立法也存在同樣的問題，《福建省省級濕地公園管理辦法》第二十一條將被歸入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地公園按照國家管控予以保護(hù)，條文涉及生態(tài)保護(hù)紅線制度，但未做出明確規(guī)定。各地方濕地保護(hù)立法對基本制度都是進(jìn)行簡單概括或者參考其他法律適用，未能做出法律實(shí)施的明確規(guī)定。

第二，在濕地公園保護(hù)中，除了現(xiàn)有制度在條文中有所體現(xiàn)外，還有許多制度尚未確立。例如生態(tài)補(bǔ)償制度，生態(tài)補(bǔ)償制度現(xiàn)已是我國環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本制度，對生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展，促進(jìn)人與生態(tài)和諧共生具有重要意義。將濕地打造成濕地公園，周圍的居民、農(nóng)民的房屋、耕田可能會被征收，工廠的生產(chǎn)、建設(shè)也會因?yàn)榄h(huán)境要求受到影響，這些都是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο?。提高生態(tài)補(bǔ)償意識：一方面政府能規(guī)范管理濕地公園;另一方面補(bǔ)償對象利益得到保障，可以更好地保護(hù)濕地公園。除了生態(tài)補(bǔ)償制度外，還有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度等制度需要確立，制度的確立可以有效提高濕地公園保護(hù)的執(zhí)行力。

（四）法律責(zé)任不明確

法律責(zé)任作為濕地公園保護(hù)的有效手段，在立法過程中沒有得到重視，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是規(guī)定了禁止行為，但是沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任;二是法律責(zé)任懲戒力度較輕，不足以震懾違法行為。

林業(yè)局《管理辦法》中規(guī)定了濕地公園保護(hù)過程中的禁止行為，但是沒有規(guī)定違反禁止行為后相應(yīng)的法律責(zé)任。地方性立法中，《陜西省省級濕地公園管理辦法》中僅在第十四條規(guī)定：“不得在省級濕地公園內(nèi)從事法律、法規(guī)禁止的行為?！睕]有明示禁止行為，也未在條文中明確違法后的法律責(zé)任。法律責(zé)任的不明將會導(dǎo)致法律的漏洞，在立法過程中，若未能明確法律責(zé)任，那么“有法可依”和“有法必依”將成為空談。

《福建省省級濕地公園管理辦法》《南寧市西津國家濕地公園保護(hù)條例》《湖北省濕地公園管理辦法》等，都用專門章節(jié)規(guī)定了法律責(zé)任，但是法律責(zé)任較輕，一般針對實(shí)施禁止行為的違法者都是采取罰款形式處罰，只有當(dāng)管理人員出現(xiàn)瀆職、失職等管理不當(dāng)行為時才做出行政處罰，若行為構(gòu)成犯罪，則追究其刑事責(zé)任。懲戒力度的不夠，會使得違法成本大大降低，對于違法行為難以達(dá)到震懾的目的，嚴(yán)重阻礙濕地公園的保護(hù)。

三、完善路徑：我國濕地公園保護(hù)之立法前景

（一）推進(jìn)濕地公園保護(hù)立法進(jìn)程

從國家層級出發(fā)，提高濕地公園保護(hù)立法位階，注重與各法律規(guī)范的協(xié)調(diào)銜接，在地方立法中細(xì)化濕地公園的保護(hù)，以上位法為指導(dǎo)，形成“自上而下，左右呼應(yīng)，突出保護(hù)”的立法體系。

1.“自上而下”。在國家層級立法，現(xiàn)階段最主要的是頒布一部由全國人大及其常委會或者國務(wù)院制定的專門針對濕地公園保護(hù)的法律，實(shí)現(xiàn)專門性立法，提高濕地公園保護(hù)的立法位階，濕地公園立法須將濕地公園的概念、立法理念、基本原則、基本制度、管理主體、法律責(zé)任等包含其中。在地方，地方層級濕地公園保護(hù)立法要以上位法為指導(dǎo)，省級立法與國家級立法相銜接、市級立法與省級立法相銜接，各級地方立法因地制宜，細(xì)化濕地公園保護(hù)管理工作，形成“自上而下”立法體系。

2.“左右呼應(yīng)”。各層級的濕地公園立法保護(hù)要與其他法律規(guī)范相互呼應(yīng)。專門立法中，要與《自然區(qū)保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范銜接，內(nèi)容與其他法律規(guī)范有沖突或者相互適用時，確定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。同時，立法中法律責(zé)任部分還要與《刑法》《行政法》等相協(xié)調(diào)，形成“左右呼應(yīng)”的立法體系。

3.“突出保護(hù)”。針對大型濕地公園實(shí)行“一園一辦法”。不同濕地公園有各自特點(diǎn)，國家層級濕地公園立法在于宏觀指導(dǎo)，地方層級濕地公園立法參照上位法可以進(jìn)一步細(xì)化。截至2017年，我國共有濕地公園1 699個，雖然不能針對每一個都進(jìn)行立法保護(hù)，但大型、具有重要生態(tài)意義的濕地公園可以專門性立法，加強(qiáng)其可操作性，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，實(shí)現(xiàn)“突出保護(hù)”。

（二）提升濕地公園立法理念

黨的十八大以來，黨中央提出生態(tài)文明建設(shè)的思想，提倡人與自然和諧共生的綠色發(fā)展理念也在全社會得到普遍認(rèn)可。2014年《環(huán)境保護(hù)法》做出的重大修訂，將“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”寫入其中。濕地公園保護(hù)立法應(yīng)以上位法為指導(dǎo)，在以“生態(tài)文明建設(shè)”為中心的基礎(chǔ)之上，落實(shí)“全面保護(hù)、科學(xué)修復(fù)”的基本原則。

除去政策指引濕地立法，科學(xué)立法的理念也是濕地立法需要實(shí)際考慮的。立法過程中不僅需要協(xié)調(diào)各級以及同級法律規(guī)范的關(guān)系，同時需要考慮法律頒布后能否順利實(shí)施的問題。濕地公園立法不僅要遵從上位法指引，同時對下位法要有所指導(dǎo)。同級法律之間，對于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、相互適用準(zhǔn)則等容易產(chǎn)生分歧之處做出明確規(guī)定。濕地公園是自然因素和社會因素的集合，立法時不僅需要考慮到管理者權(quán)利和義務(wù)，也要關(guān)注公眾的權(quán)利和義務(wù)，只有明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系才能保證法律的實(shí)施。

（三）建立完整的法律制度體系

法律基本制度建設(shè)是我國濕地公園立法保護(hù)的基礎(chǔ)，我國在制定有關(guān)濕地公園法律規(guī)范時，應(yīng)當(dāng)歸納總結(jié)，將現(xiàn)有的制度完善，缺失的制度補(bǔ)充，建立完整的濕地公園法律制度體系。

對于現(xiàn)有但是規(guī)定不明確的制度，從以下這幾個方面完善。首先，要將公眾監(jiān)督納入濕地公園保護(hù)的全過程，完善公眾參與制度。公眾參與制度有助于增強(qiáng)公民的參與感和責(zé)任感，實(shí)現(xiàn)管理部門科學(xué)民主決策，達(dá)到多元共治的目的。濕地公園在規(guī)劃設(shè)立時，對于公園的規(guī)模、地點(diǎn)、開放方式等問題都應(yīng)當(dāng)聽取公眾的想法、咨詢公眾建議。在濕地公園建設(shè)時，及時公布建設(shè)進(jìn)程。在濕地公園建成之后，管理部門采取公眾可接受的方式公開公園信息，公眾對管理機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督。其次，完善生態(tài)保護(hù)紅線制度，生態(tài)保護(hù)紅線是生態(tài)環(huán)境安全的底線，只有確保環(huán)境安全底線，才能保證經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一。因?yàn)闈竦毓珗@的建設(shè)是在保護(hù)濕地這一根本目的的基礎(chǔ)上，再對濕地資源進(jìn)行一定的開發(fā)利用，所以在利用時，一定要遵守生態(tài)保護(hù)紅線，進(jìn)行嚴(yán)格管控。濕地公園立法時應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定生態(tài)保護(hù)紅線制度，并在法律條文中做出明確、具體的規(guī)定。最后，要完善規(guī)劃制度。完善規(guī)劃制度最好的方式就是堅(jiān)持環(huán)境影響評價。立法中專章規(guī)定環(huán)境影響評價制度，把建設(shè)濕地公園納入建設(shè)規(guī)劃之中，由專門的評估機(jī)構(gòu)對建設(shè)濕地公園可能造成的生態(tài)影響進(jìn)行評估，嚴(yán)格按照規(guī)劃實(shí)施建設(shè)。

對于尚且缺失的制度需要進(jìn)行補(bǔ)充。在濕地公園建設(shè)過程中，肯定會有一部分的主體利益受到損失，比如周圍居民、企業(yè)等，生態(tài)補(bǔ)償制度可以更好地處理濕地公園建設(shè)和他們之間的關(guān)系，激勵為建設(shè)濕地公園做出貢獻(xiàn)的主體，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。在最新修訂的環(huán)境保護(hù)法中第六條、第二十二條、第二十三條都對生態(tài)補(bǔ)償制度做出了明確規(guī)定，但在現(xiàn)有的濕地公園立法中對于生態(tài)補(bǔ)償制度暫時沒有規(guī)定，未來立法應(yīng)當(dāng)寫入相關(guān)規(guī)定。我國濕地公園的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也有所缺失，確定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可以準(zhǔn)確對濕地公園環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測和評估，有利于濕地公園保護(hù)，因此在濕地公園立法的過程中要明確各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，同時配套監(jiān)測和評估體系，對濕地公園開展動態(tài)監(jiān)測。

（四）完善濕地公園法律責(zé)任

完善濕地公園法律責(zé)任是濕地公園法律組成不可缺少的一部分，構(gòu)建完善的法律責(zé)任，一方面可以保證各項(xiàng)制度的落實(shí)，另一方面法律責(zé)任是法律體系構(gòu)建的重要組成部分，是處罰違法行為，做到有法可依、有法必依的關(guān)鍵。

我國濕地公園立法可以參照比對《刑法》《治安管理處罰法》和《行政法》，在確定禁止行為后，用專章明確違法行為的法律責(zé)任。對于破壞濕地公園生態(tài)環(huán)境的行為需要明確法律責(zé)任，豐富法律責(zé)任的類型，加強(qiáng)懲戒力度，提高法律的震懾力。同時，對于濕地公園立法過程中實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，可以適當(dāng)引用其他法律中的條款以明確法律責(zé)任。參考《福建省省級濕地管理辦法》，該管理辦法的法律責(zé)任專章做出規(guī)定：部分行為依照《福建省濕地保護(hù)條例》的有關(guān)規(guī)定予以處罰。如此，不僅可以精簡法律條文內(nèi)容，并且在法律適用時更加明確。

四、結(jié)語

濕地公園建設(shè)是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)，具有推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和提高人們生活質(zhì)量的重要現(xiàn)實(shí)意義。目前，國家層級的濕地公園管理辦法在2017年進(jìn)行最新修訂，各地方濕地公園保護(hù)立法不斷涌現(xiàn)，還有一些法律也在起草過程之中，但是，從文中分析可以看出我國濕地公園立法還存在很多缺陷。從2005年我國第一部以濕地公園保護(hù)為主要內(nèi)容的《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》頒布以來，我國濕地公園保護(hù)立法經(jīng)過了十多年發(fā)展，已經(jīng)度過初期探索階段，現(xiàn)在需要進(jìn)入完善階段，構(gòu)建從國家到地方、從宏觀到微觀的濕地公園保護(hù)法律體系，推動生態(tài)文明建設(shè)。

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（責(zé)任編輯：張 珺）