鎮(zhèn)江市生態(tài)環(huán)境局 湯 虹 譚夢琰

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和公眾權(quán)利意識的逐步提高，特別是有關(guān)自身身心健康的保護(hù)，因此建設(shè)項目所引起的“鄰避效應(yīng)”問題日益突出[1]，進(jìn)而引發(fā)的群體性事件攀升，不僅嚴(yán)重影響社會和諧穩(wěn)定，而且牽制、阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。如何化解建設(shè)項目“鄰避效應(yīng)”帶來的矛盾和問題，避免進(jìn)一步的惡化發(fā)展，已成為考驗各級政府執(zhí)政能力和治理水平的一個重大現(xiàn)實問題。

1 變電站鄰避效應(yīng)引發(fā)環(huán)境信訪案例概況

某鎮(zhèn)擬建110kV 變電站為小型化、全戶內(nèi)變電站，房屋建筑面積1073.5m3，占地面積3633m3；變電站進(jìn)線110kV、出線10kV，進(jìn)出線均采取電纜埋地敷設(shè)的方式。建設(shè)地址符合該鎮(zhèn)總體規(guī)劃，與周邊住宅間距和退讓符合城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，項目已獲發(fā)改委核準(zhǔn)批復(fù)并取得建設(shè)用地不動產(chǎn)權(quán)證書。該項目編制的《建設(shè)環(huán)境影響報告表》通過審批，建成投運后周圍的工頻電場、磁場能夠滿足《電磁環(huán)境控制限值》（GB8702-2014）表1中公眾曝露限值要求。

2020年7月該鎮(zhèn)有網(wǎng)友發(fā)布題為有關(guān)該變電站違建的貼文，貼文中說到變電站距離某小區(qū)居民樓僅55米，存在電磁輻射環(huán)境污染，質(zhì)疑該變電站項目是否符合國家規(guī)定、是否違規(guī)開工建設(shè)，隨后多名群眾通過“12345”熱線、微博、網(wǎng)絡(luò)論壇、政府網(wǎng)站等渠道集中反映該變電站，存在項目規(guī)劃、環(huán)評不符等問題，擔(dān)心存在電磁輻射環(huán)境污染，影響擬建地點周邊商住小區(qū)居民生活質(zhì)量，反對在現(xiàn)址建設(shè)，部分群眾赴省信訪局、鎮(zhèn)政府上訪，產(chǎn)生環(huán)境信訪并阻止現(xiàn)場施工。

經(jīng)現(xiàn)場調(diào)查，該變電站選址邊界距最近的某小區(qū)約55米，距其他敏感點均在100米以上，不在電磁環(huán)境影響評價范圍（界外30米）內(nèi)。群眾反映的環(huán)評虛假問題、變電站距離敏感點30米、電壓達(dá)到220kV、無證施工等情況基本不屬實。盡管作了大量宣傳解釋，變電站周邊某小區(qū)居民普遍能接受建設(shè)該變電站的必要性，也認(rèn)可該變電站的合法、合規(guī)，但仍然少部分群眾抵觸情緒較大，不能接受該變電站建設(shè)在自家小區(qū)附近，每天有群眾駐守施工現(xiàn)場阻止施工，屬于典型的公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生“鄰避效應(yīng)”。

政府部門高度重視，第一時間向主要領(lǐng)導(dǎo)、省、市信訪部門進(jìn)行匯報，迅速成立了由宣傳、信訪、自然資源和規(guī)劃、供電、生態(tài)環(huán)境、住建等相關(guān)部門組成的聯(lián)合處置小組，落實專人在省信訪局接待上訪群眾，就網(wǎng)友反映的變電站項目合法、合規(guī)性進(jìn)行了解釋，公示了規(guī)劃、環(huán)評等審批文件，并科普了輸變電電磁輻射相關(guān)知識。屬地政府主動接受地方衛(wèi)視采訪，公開回應(yīng)變電站建設(shè)相關(guān)情況。為緩解矛盾防止發(fā)生群體性事件暫停該變電站工程施工，待矛盾緩解后再實施項目建設(shè)。

鎮(zhèn)政府采取召開座談會、設(shè)立公示牌、公開信、實地考察2個類似變電站等措施，特別是考察了變電站主體與周邊小區(qū)距離約20米的建設(shè)項目，變電站圍墻與居民小區(qū)圍墻緊挨且臨近院墻就有一座幼兒園，變電站二樓為辦公場所，科普輻射知識、宣傳該變電站建設(shè)的公益性、安全性。目前該變電站外圍管線建設(shè)工作正在推進(jìn)，隨后將要建設(shè)變電站主體場所，將繼續(xù)做好周邊居民的解釋引導(dǎo)工作，同時依法、依規(guī)推進(jìn)該變電站工程建設(shè)。

2 變電站鄰避效應(yīng)引發(fā)環(huán)境信訪特點

信息不透明、參與度不高。雖然該變電站項目建設(shè)手續(xù)合法合規(guī)，但在實際的選址過程和報批報建手續(xù)中未全面向群眾公布和參與，開發(fā)商在營銷部分樓盤時雖“心中有數(shù)”但因利益驅(qū)使未全面告知某小區(qū)附近將來會建變電站，直至項目開展施工前期準(zhǔn)備工作時小區(qū)居民發(fā)現(xiàn)后從而發(fā)生多人向政府部門投訴反映。因此信息不透明、參與度不高是產(chǎn)生環(huán)境信訪的“觸發(fā)點”。

“鄰避效應(yīng)”不要在我的后院心理。因城市發(fā)展需要新建商業(yè)和住宅用房大幅增加，用電、網(wǎng)絡(luò)、垃圾處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施亟需補給，而商住地周邊土地資源稀缺，使其配套建設(shè)諸如變電站、垃圾箱等公共設(shè)施與居住地比鄰而居，選址矛盾愈發(fā)突出?！班彵堋痹O(shè)施的該變電站解決了公眾包括信訪群眾的用電需求，但由于不要在我的后院心理作祟造成矛盾上升。該變電站環(huán)境信訪的發(fā)生從狹義角度看是民眾對公共設(shè)施選址的抵抗，風(fēng)險作為“鄰避”設(shè)施的焦點，其核心問題是利益沖突，是項目周邊小區(qū)居民保護(hù)房產(chǎn)價值和生活環(huán)境質(zhì)量的理性反應(yīng)。該“鄰避效應(yīng)”不要在我的后院心理是矛盾上升的“助推器”[2]。

“談輻色變”不理解、不支持。公眾對電磁輻射的關(guān)注度高，也存在著理解不全面有偏差產(chǎn)生心理恐慌現(xiàn)象。“談輻色變”不理解、不支持是居民反對項目建設(shè)的主要理由。輻射分電離輻射、磁輻射[3]，電離輻射是放射性物質(zhì)產(chǎn)生的能使受作用物質(zhì)發(fā)生電離現(xiàn)象的輻射，其劑量大了對人體健康確實有損傷。而電磁輻射屬于非電離輻射，從研究成果分析電磁輻射對人體的健康效應(yīng)主要是熱效應(yīng)，這點與電離輻射區(qū)分較大。我國現(xiàn)行的電磁輻射環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是《電磁環(huán)境控制限值》（GB8702-2014），對照世界上大部分國家都遵循的國際非電離輻射防護(hù)委員會（ICNIRP）推薦限值標(biāo)準(zhǔn)，我國執(zhí)行的限值標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格。

新媒體傳播帶來的熱點效應(yīng)。新媒體的交互性、開放性等傳播特點，使得網(wǎng)民很容易聚集起來，個別老百姓通過新媒體暢所欲言，片面描述變電站項目周邊小區(qū)而忽略小區(qū)人口快速增長的用電需要，輻射敏感話題容易引發(fā)較大炒作，極易演變成群體性事件。

3 環(huán)境信訪矛盾化解的相關(guān)啟示

敏感項目實施要做好風(fēng)險評估。公共工程往往也是民生工程，而變電站、垃圾焚燒、固廢處置等公共工程亦屬于敏感項目易產(chǎn)生鄰避效應(yīng)，實施前要充分調(diào)研、科學(xué)判斷、合理布局，提前充分做好社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作。在項目建設(shè)前要事先做好科學(xué)信息發(fā)布、充分論證意見、風(fēng)險前置評估等工作，提前發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生環(huán)境信訪的可能性，拓寬群眾對利益訴求的渠道，讓群眾合理表達(dá)自身的訴求，讓群眾依法享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，唯此才能掌控和化解風(fēng)險，把公共工程好事辦好。

科普宣傳教育要實施常態(tài)化。作為變電站項目涉及輻射敏感性，大多數(shù)老百姓對“輻射”、“電磁”等概念有懼怕、有恐慌、有焦慮，如何打破認(rèn)知誤區(qū)、提升理性對話能力就需要科普宣傳常態(tài)化，要有項目鋪墊期、預(yù)熱期、實施期的全過程覆蓋，不能等到項目建設(shè)出現(xiàn)抵觸情緒的節(jié)骨眼上才啟動，更不能等到矛盾上升輿情發(fā)酵才開展。涉及輻射、二噁因等環(huán)境污染因子大多數(shù)所涉專業(yè)性強，科普宣傳既要突出專業(yè)度、權(quán)威性，更要突出通俗化、接地氣，注重科普與文化結(jié)合、與日常生活結(jié)合，拉近與公眾的心理距離，增強公眾看得明、聽得懂、理解快的接受力[3]。

增強公眾參與預(yù)防鄰避效應(yīng)。公眾環(huán)境保護(hù)意識的不斷提高，對環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注亦日愈增強，政府在環(huán)境決策過程中向公眾收集意見，不僅提高政府決策的透明度和公信力，更能贏得公眾的廣泛支持，有利于淡化“鄰避效應(yīng)”和減少環(huán)境群眾性事件的產(chǎn)生。

涉及多部門問題要強化協(xié)同聯(lián)動。當(dāng)一個環(huán)境信訪涉及多部門時，有時會出現(xiàn)“九龍治水”現(xiàn)象，相關(guān)部門保持緊密協(xié)同聯(lián)動形成合力、共同處置顯得尤為重要。此次環(huán)境信訪處理過程中，正是多部門協(xié)同聯(lián)動掌握引導(dǎo)主動權(quán)、及時果斷妥善處置，未發(fā)生群體性事件，解決了民眾生活用電的要求，讓群眾對政府行政辦事、服務(wù)能力得到認(rèn)可。

矛盾管控化解關(guān)鍵走好“群眾路線”。城市美好生活需要堅強的供電網(wǎng)絡(luò)，而變電站是最重要的電源支持。生態(tài)環(huán)境部門多次走進(jìn)項目現(xiàn)場、走訪群眾，主動通過“政風(fēng)行風(fēng)熱線欄目”公開反饋處理情況，主要負(fù)責(zé)人親自上門與信訪群眾代表見面溝通交流，表示歡迎監(jiān)督，希望就進(jìn)一步做好公眾參與、提高環(huán)評質(zhì)量等方面加強完善，請他們繼續(xù)更多地關(guān)心關(guān)注環(huán)保工作，為守護(hù)綠水青山、共建美好家園做出貢獻(xiàn)。相信群眾、俯身傾聽、坦誠面對、陽光公開、不偏不倚，將群眾工作做實做細(xì)是此次矛盾化解的法寶。

綜上，具有“鄰避效應(yīng)”的建設(shè)項目因建設(shè)過程中，因項目信息不透明、人民群眾參與度不高，以及不要在我的后院“鄰避效應(yīng)”、公眾專業(yè)知識缺乏、新媒體的熱點傳播效應(yīng)等因素疊加效應(yīng)引發(fā)環(huán)境信訪事件，為化解該類環(huán)境信訪矛盾，政府部門需及時公開建設(shè)項目信息，多方位溝通，告知項目合法合規(guī)性，遇到專業(yè)性問題通過媒體、專家向公眾科普說明，同時為避免該類環(huán)境信訪發(fā)生，建設(shè)項目需要做好風(fēng)險評估，同時主動走訪群眾、加強溝通交流。