周子涵

（青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，山東青島 266071）

近年來，禽蛋中獸藥殘留超標(biāo)問題屢有發(fā)生。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員拿到殘留超標(biāo)檢測(cè)報(bào)告后或一罰了之，或無從下手，特別是自農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革以來，許多崗位經(jīng)歷了人員調(diào)整或輪換，導(dǎo)致部分一線執(zhí)法人員專業(yè)技能不足，亟需專業(yè)的執(zhí)法輔導(dǎo)。本文就如何運(yùn)用禽蛋藥殘檢測(cè)數(shù)據(jù)報(bào)告，有針對(duì)性地指導(dǎo)執(zhí)法辦案等有關(guān)內(nèi)容作簡要分析。

1 監(jiān)督抽檢

根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導(dǎo)意見，行政處罰和行政強(qiáng)制職能已交由農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使，而行業(yè)監(jiān)管和監(jiān)督抽檢工作仍由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。按照發(fā)起部門的層級(jí)不同，監(jiān)督抽檢通常劃分為國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)等層次，但抽檢過程缺少統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，造成許多證據(jù)的證明力存在瑕疵。

1.1 監(jiān)督抽檢的常見問題

主管部門在樣品采集階段，通常不主動(dòng)記錄向行政相對(duì)人出示抽檢方案的執(zhí)法過程，所抽檢樣品也存在“替樣”問題。如：將種雞蛋當(dāng)成商品蛋采集，或在一個(gè)棟舍內(nèi)采集多批次樣品等；在樣品封裝過程中，也常出現(xiàn)未在現(xiàn)場(chǎng)混樣分裝、未經(jīng)行政相對(duì)人簽字確認(rèn)樣品狀態(tài)、未按規(guī)范冷鏈標(biāo)準(zhǔn)保存樣品等問題。在檢測(cè)結(jié)果告知階段，經(jīng)常出現(xiàn)樣品檢測(cè)期限過長或未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成抽檢任務(wù)、未使用EMS 等規(guī)范渠道送達(dá)法律文書、未記錄行政相對(duì)人簽收狀態(tài)等問題。在移送藥殘超標(biāo)違法線索時(shí)，有的僅轉(zhuǎn)辦上級(jí)文件通報(bào)，有的僅轉(zhuǎn)交檢測(cè)報(bào)告，使得執(zhí)法人員很難對(duì)前期監(jiān)督抽檢情況作出準(zhǔn)確判斷，如果盲目辦案極易引起行政敗訴。

1.2 監(jiān)督抽檢的審查

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)督抽檢屬于廣義的行政執(zhí)法活動(dòng)，一旦程序違法或效力瑕疵極有可能導(dǎo)致行政處罰結(jié)果不成立。在執(zhí)法實(shí)踐中，建議采用“抽檢計(jì)劃+抽樣單+檢測(cè)報(bào)告+檢測(cè)結(jié)果告知回函”四同步的模式進(jìn)行移交。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)至少從7 方面進(jìn)行審查：①抽檢樣品是否在監(jiān)督抽檢計(jì)劃內(nèi)；②檢驗(yàn)項(xiàng)目是否在抽檢計(jì)劃中列出；③抽樣人員是否具有執(zhí)法資格；④當(dāng)事人是否在抽樣單上簽字確認(rèn)；⑤檢測(cè)機(jī)構(gòu)是否具有相關(guān)檢驗(yàn)資質(zhì)；⑥檢測(cè)報(bào)告是否已經(jīng)送達(dá)當(dāng)事人；⑦檢測(cè)報(bào)告是否已經(jīng)超過結(jié)果異議期，或復(fù)檢是否仍判定不合格。凡有1 項(xiàng)不符合要求的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知主管部門補(bǔ)充材料，以避免陷入程序違法的被動(dòng)。

1.3 監(jiān)督抽檢不合格批次的受理和立案

根據(jù)《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十九條：農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌違反農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)和規(guī)章的行為，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)線索或者收到相關(guān)材料之日起十五個(gè)工作日內(nèi)予以核查，由農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定是否立案；因特殊情況不能在規(guī)定期限內(nèi)立案的，經(jīng)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長十五個(gè)工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。

2 檢測(cè)報(bào)告的解讀和分析

通過閱讀檢測(cè)報(bào)告，推演出違法行為發(fā)生的情境，還原案件情節(jié)，這需要豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)。

2.1 建立藥殘數(shù)據(jù)模型

禽蛋藥殘超標(biāo)案件多發(fā)于恩諾沙星、氟苯尼考、環(huán)丙沙星等第三代喹諾酮類藥物。此類藥物具有抗菌譜廣、組織滲透性好、分布性好等特點(diǎn)，常被用于家禽疾病的預(yù)防和治療。據(jù)大量臨床實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，獸藥殘留的代謝趨勢(shì)多為曲線回歸方程，即在最后一次給藥后達(dá)到峰值濃度，隨著休藥期的推移藥殘濃度呈對(duì)數(shù)下降趨勢(shì)，最終在獸藥典給出的休藥期附近趨近于零。據(jù)吳波[1]、謝愷舟[2-3]等研究成果，恩諾沙星在體內(nèi)的峰值約為3 000 μg/kg，在停藥20 d 趨近于0；氟苯尼考的峰值為2 979 μg/kg，停藥11 d 趨近于0；環(huán)丙沙星的峰值為431 μg/kg，停藥10 d 趨近于0。

目前，國家層面尚未公布各類獸藥產(chǎn)品的峰值吸收濃度，但有關(guān)文獻(xiàn)資料和試驗(yàn)數(shù)據(jù)均可提供參考，執(zhí)法人員也可以通過簡單的數(shù)據(jù)整理得出近似準(zhǔn)確的藥殘代謝曲線。

2.2 推測(cè)抽檢時(shí)涉案動(dòng)物用藥狀態(tài)

得出獸藥殘留數(shù)據(jù)模型曲線后，執(zhí)法人員可以根據(jù)藥殘檢測(cè)報(bào)告中的檢測(cè)值尋找對(duì)應(yīng)坐標(biāo)，大致推導(dǎo)出抽檢時(shí)涉案動(dòng)物的用藥狀態(tài)。如某檢測(cè)報(bào)告顯示樣品中恩諾沙星的檢測(cè)值為2 000 μg/kg，此時(shí)檢測(cè)數(shù)值接近峰值，則可以推定抽檢時(shí)涉案動(dòng)物處于患病或用藥狀態(tài)；若檢測(cè)值為50 μg/kg 左右，此時(shí)檢測(cè)數(shù)值較低，可推定處于休藥期的中期；若檢測(cè)值為10 μg/kg 左右，檢測(cè)數(shù)值很低，可推定處于休藥期的尾期或預(yù)防性用藥；若檢測(cè)值為2 μg/kg 左右，檢測(cè)數(shù)值極低，可推定處于休藥期的末期，或是由其他因素污染所造成。

2.3 合理預(yù)判違法行為終點(diǎn)

肉類藥殘超標(biāo)通常屬于“點(diǎn)性”違法行為，違法行為發(fā)生時(shí)涉案動(dòng)物已經(jīng)死亡。但禽蛋藥殘超標(biāo)通常屬于“線性”違法行為，涉案動(dòng)物會(huì)不斷地產(chǎn)出新的禽蛋。監(jiān)督抽檢往往能夠確定某個(gè)時(shí)間點(diǎn)的違法行為，但不能確定藥殘超標(biāo)產(chǎn)品何時(shí)安全。根據(jù)藥殘代謝數(shù)據(jù)模型，結(jié)合監(jiān)督抽檢的檢測(cè)數(shù)據(jù)，執(zhí)法人員可以合理預(yù)估出藥殘清零的時(shí)間點(diǎn)，并以此進(jìn)行二次采樣，最終確定藥殘超標(biāo)動(dòng)物產(chǎn)品的生產(chǎn)期間，有針對(duì)性地進(jìn)行銷毀或無害化處理，避免行政資源和當(dāng)事人利益的過度浪費(fèi)。

以禽蛋中檢測(cè)出恩諾沙星含量為50 μg/kg 為例。根據(jù)數(shù)據(jù)模型，50 μg/kg 左右接近休藥中期水平，監(jiān)督抽檢當(dāng)天已停藥11 d 左右，到檢測(cè)為約需10 d。據(jù)此提示執(zhí)法人員從監(jiān)督檢測(cè)抽檢前11 d到抽檢后10 d 所生產(chǎn)的禽蛋均為風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品，執(zhí)法人員可以根據(jù)此條線索調(diào)查落實(shí)，盡快確定違法行為的起始時(shí)間區(qū)間。

2.4 復(fù)盤違法用藥行為

通過上述分析初步推導(dǎo)出違規(guī)使用獸藥的時(shí)間區(qū)間后，執(zhí)法人員可以根據(jù)相應(yīng)病死畜禽的淘汰記錄、獸醫(yī)診療記錄、飼料或其他獸藥產(chǎn)品使用記錄等共同核實(shí)違法行為。若監(jiān)督抽檢確認(rèn)了存在獸藥殘留，但二次抽檢時(shí)未發(fā)現(xiàn)獸藥殘留，則提示使用獸藥不當(dāng)或獸藥殘留的風(fēng)險(xiǎn)較高，結(jié)合查閱養(yǎng)殖檔案發(fā)現(xiàn)使用過土霉素、泰秒菌素、電解多維等產(chǎn)品時(shí)，則提示畜禽因患病而導(dǎo)致違規(guī)用藥的可能性極大。若監(jiān)督抽檢和二次抽檢中藥殘水平基本一致，且成分含量均處于中等水平，則提示使用的飼料產(chǎn)品中可能存在隱性添加，或日常料槽存在交叉污染的可能大。

3 法律適用

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門作為禽蛋生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門，其抽檢的禽蛋均在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)抽取，向上追溯尚不能確定藥殘來源，向下追溯暫未核定銷售金額，僅憑單一的檢測(cè)報(bào)告難以直接定罪量罰。在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況確定執(zhí)法方向，逐一理清違法行為。

3.1 使用禁、限用獸藥的違法行為

若在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)中檢出獸藥殘留，則當(dāng)事人涉嫌違反《獸藥管理?xiàng)l例》第三十九條“禁止使用假、劣獸藥以及國務(wù)院獸醫(yī)行政管理部門規(guī)定禁止使用的藥品和其他化合物”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照《獸藥管理?xiàng)l例》第六十二條處罰。

3.2 銷售不合格農(nóng)產(chǎn)品的違法行為

若考慮銷售獸藥殘留超標(biāo)禽蛋的行為，當(dāng)事人涉嫌違反《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十三條第二項(xiàng)“不得銷售農(nóng)藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質(zhì)不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品”之規(guī)定，以及《獸藥管理?xiàng)l例》第四十三條“禁止銷售含有違禁藥物或者獸藥殘留量超過標(biāo)準(zhǔn)的食用動(dòng)物產(chǎn)品”之規(guī)定。參照新的《行政處罰法》第二十九條，當(dāng)事人同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。《獸藥管理?xiàng)l例》設(shè)定的處罰額度高于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，因此應(yīng)當(dāng)按照《獸藥管理?xiàng)l例》第六十三條進(jìn)行處罰。

3.3 違規(guī)使用處方藥的違法行為

若考慮未經(jīng)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)指導(dǎo)，擅自超劑量、高頻次、長時(shí)間使用獸藥，則當(dāng)事人涉嫌違反《獸用處方藥和非處方藥管理辦法》第十五條“違反本辦法規(guī)定，未經(jīng)注冊(cè)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)開具處方銷售、購買、使用獸用處方藥的，依照《獸藥管理?xiàng)l例》第六十六條的規(guī)定進(jìn)行處罰”。

3.4 使用不合格飼料的行為

若飼料污染導(dǎo)致殘留超標(biāo)，則應(yīng)當(dāng)按照《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》第二十八條第三款“養(yǎng)殖者發(fā)現(xiàn)其使用的飼料、飼料添加劑對(duì)養(yǎng)殖動(dòng)物、人體健康有害或者存在其他安全隱患的，應(yīng)當(dāng)立即停止使用，通知供貨者，并向飼料管理部門報(bào)告”之規(guī)定進(jìn)行處置，依法停止使用，啟動(dòng)召回機(jī)制。

3.5 個(gè)體工商戶的違法行為

根據(jù)《獸藥管理?xiàng)l例》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，使用假劣獸藥、銷售不合格農(nóng)產(chǎn)品的處罰主體均為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)個(gè)人不涉及處罰事項(xiàng)。但依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第四條“生產(chǎn)者生產(chǎn)產(chǎn)品所使用的原料、輔料、添加劑、農(nóng)業(yè)投入品，應(yīng)當(dāng)符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定和國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”，條文中的生產(chǎn)者必然包括“個(gè)人”，因此對(duì)于“個(gè)人”違法行為可以適用此條款，處以沒收違法所得和罰款的處罰。

3.6 主動(dòng)溯源

禽蛋獸藥殘留超標(biāo)的根本原因是違規(guī)使用獸藥，其來源可能是直接添加、使用了假劣獸藥，或使用了含有隱性成分的飼料，等等。執(zhí)法人員需要對(duì)飼料、獸藥、飼槽等懷疑對(duì)象抽樣送檢，確定違禁物質(zhì)的來源，從而徹底清除殘留隱患，也避免了后續(xù)違法問題的再次發(fā)生。

3.7 主動(dòng)召回

為了保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品健康安全，依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十條，銷售的農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)農(nóng)藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質(zhì)不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)追回已經(jīng)銷售的農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)違法銷售的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行無害化處理或者予以監(jiān)督銷毀。由此可見，主動(dòng)召回不合格農(nóng)產(chǎn)品即是生產(chǎn)和銷售者的主體責(zé)任，也是執(zhí)法部門必須監(jiān)督管理的必為事項(xiàng)。

4 有關(guān)思考

禽蛋獸藥殘留超標(biāo)問題即是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，也是抗生素濫用等公共衛(wèi)生健康問題，各級(jí)各部門都高度重視。但在實(shí)際工作中往往僅對(duì)單一的獸藥殘留超標(biāo)問題“就事論事”，既不積極向源頭追溯，也不主動(dòng)向下游召回，使得這一問題始終不能得到有效解決。建議一是提升前段監(jiān)督抽檢活動(dòng)的規(guī)范化程度，切實(shí)做到依法行政；二是加強(qiáng)執(zhí)法研判，對(duì)于同一當(dāng)事人違反多個(gè)法律條款，并由同一個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施處罰單，應(yīng)當(dāng)擇重處罰；三是加強(qiáng)部門間協(xié)作，積極向上游、下游環(huán)節(jié)發(fā)出協(xié)查通報(bào)，全領(lǐng)域整治禽蛋藥殘超標(biāo)違法行為；四是加大執(zhí)法宣傳力度，將違法違規(guī)的生產(chǎn)企業(yè)統(tǒng)一納入黑名單，并定期主動(dòng)向社會(huì)公布。