梁冬

（濟(jì)南富蘊(yùn)地理信息工程有限公司，山東濟(jì)南 250014）

0 引言

在過(guò)往很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，在多樣發(fā)展訴求與價(jià)值引導(dǎo)下，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃中暴露出“多規(guī)”連接復(fù)雜化、規(guī)劃立法薄弱化、不同部門之間協(xié)調(diào)不力等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。2018 年5 月，習(xí)近平總書(shū)記在北京舉辦的全國(guó)生態(tài)環(huán)保會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)部署的必要性[1]。相關(guān)部門實(shí)踐中應(yīng)科學(xué)、有序落實(shí)國(guó)土空間的規(guī)劃工作，力爭(zhēng)構(gòu)建出富有高效、開(kāi)放、安全等特征的空間發(fā)展格局，這對(duì)提高城市建設(shè)水平、生態(tài)保護(hù)等諸多行業(yè)持續(xù)發(fā)展均有很大現(xiàn)實(shí)意義。在國(guó)土規(guī)劃實(shí)踐中合理應(yīng)用測(cè)繪地理信息系統(tǒng)，能協(xié)助相關(guān)人員更加理性、客觀的分析城市空間規(guī)劃現(xiàn)狀，為后期規(guī)劃設(shè)計(jì)、管理工作提供更可靠的支持。

1 國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

1.1 長(zhǎng)期沒(méi)有建設(shè)出完善的基礎(chǔ)平臺(tái)

國(guó)土空間的規(guī)劃工作內(nèi)容繁雜，涉及住房、河道水利、交通規(guī)劃、農(nóng)作物種植生產(chǎn)部署等諸多方面，故而需要多個(gè)部門之間加強(qiáng)配合?？v觀國(guó)土空間規(guī)劃工作運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)際狀況，很容易發(fā)現(xiàn)各個(gè)部門設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)及要求存在顯著差異，“各自為政”的現(xiàn)象極為顯著（明顯），不利于后續(xù)工作的協(xié)同開(kāi)展。但為建設(shè)出一個(gè)統(tǒng)一化的平臺(tái)，應(yīng)重點(diǎn)考慮多方面因素后展開(kāi)相應(yīng)的工作；但是如果想構(gòu)建出一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)，那么其須具備易用性和實(shí)用性，而不是為落實(shí)上級(jí)部門下達(dá)的建設(shè)任務(wù)而產(chǎn)生的建設(shè)行為，取得“多規(guī)合一”的運(yùn)作[2]。

只有在該平臺(tái)的支撐下，完成基礎(chǔ)性工作方能成為各領(lǐng)域拓展階段的底圖之一，為其他不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間有效、快速銜接創(chuàng)造便利條件。

1.2 編制空間規(guī)劃時(shí)要嚴(yán)格把控基本原則與底線

剖析現(xiàn)行空間規(guī)劃的指導(dǎo)思想，不難發(fā)現(xiàn)其提出的“三區(qū)三線”要求就是深化體制改革過(guò)程的重點(diǎn)工作項(xiàng)目之一，對(duì)試點(diǎn)編制省級(jí)空間規(guī)劃工作方案起到一定引導(dǎo)性作用?！叭齾^(qū)三線”實(shí)質(zhì)上就是將主體功能區(qū)規(guī)劃設(shè)定為基礎(chǔ)，從多個(gè)方面摸索并解讀當(dāng)下國(guó)土空間現(xiàn)有的本底條件，在此基礎(chǔ)上科學(xué)劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間及生態(tài)保護(hù)紅線。

1.3 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，需持續(xù)探究及多學(xué)科的輔助

和西方部分發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，我國(guó)空間規(guī)劃起步較晚，在該方面形成的成功、成熟經(jīng)驗(yàn)明顯不足，甚至在很多地方“留白”。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展及生態(tài)環(huán)保意識(shí)相對(duì)不足的背景下，兩者怎樣實(shí)現(xiàn)兼得發(fā)展，需要在最大限度提高數(shù)據(jù)共享效率的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧、健康發(fā)展進(jìn)程，設(shè)計(jì)出當(dāng)前與未來(lái)產(chǎn)業(yè)部署保護(hù)的美好藍(lán)圖，一個(gè)整體性的規(guī)劃藍(lán)圖，以上是當(dāng)下我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃未來(lái)的主要探索方向之一。

2 測(cè)繪地理信息與空間規(guī)劃融合發(fā)展的必要性

2.1 地理信息能為空間規(guī)劃發(fā)展創(chuàng)造較好的基礎(chǔ)

現(xiàn)階段，我國(guó)已經(jīng)建成了相對(duì)較完善的全國(guó)地理信息資源目錄服務(wù)系統(tǒng)，其向下細(xì)分了六大子目錄，共計(jì)5170919 條成果目錄。

以全球地理信息資源構(gòu)建的30m 全球地表覆蓋數(shù)據(jù)為實(shí)例進(jìn)行分析得知，此類數(shù)據(jù)均是搭建空間規(guī)劃平臺(tái)的主要技術(shù)支撐。通過(guò)整理我國(guó)現(xiàn)存的測(cè)繪地理信息，并細(xì)化其所屬類別，能為國(guó)土空間規(guī)劃工作推進(jìn)過(guò)程提供更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。盡管在比例尺與部分行業(yè)細(xì)分上存在較明顯的差別，相關(guān)功能上存在較明顯的辨識(shí)度，但在調(diào)查土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、野生動(dòng)植物等自然資源及相關(guān)資源登記方面依然發(fā)揮著極為重要的作用。

2.2 地理信息服務(wù)空間規(guī)劃主要任務(wù)的表現(xiàn)過(guò)程

解讀國(guó)土空間規(guī)劃策略的制定與執(zhí)行的目的，主要是為了提高對(duì)新時(shí)期下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)的適應(yīng)性及落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，將其和測(cè)繪地理信息融合發(fā)現(xiàn)，發(fā)揮的主要作用表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面[3]：①對(duì)國(guó)家層面國(guó)土空間規(guī)劃總體戰(zhàn)略落實(shí)過(guò)程服務(wù)；②為國(guó)家不同機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)作過(guò)程提供服務(wù)，包括房建、河道水利、交通規(guī)劃等有關(guān)部門。

站在宏觀層面上分析，空間是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體，合理規(guī)劃與開(kāi)發(fā)空間資源，能夠表現(xiàn)出一個(gè)省、市、縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。怎樣將空間規(guī)劃的前端功能充分發(fā)揮出來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)、礦山產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展模式做出科學(xué)規(guī)劃與正確引導(dǎo)，借此方式實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有空間資源的全面保護(hù)，最大限度的提高資源利用效率，創(chuàng)造出最大效益。為達(dá)成以上目標(biāo)，空間規(guī)劃實(shí)踐中，相關(guān)人員要合理使用測(cè)繪地理信息系統(tǒng)，將其價(jià)值充分表現(xiàn)出來(lái)，具體作用有如下幾點(diǎn)：①設(shè)定空間基準(zhǔn)；②采集基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)；③合理規(guī)劃用地類型；④搭建信息化平臺(tái)。

3 測(cè)繪地理信息系統(tǒng)和空間規(guī)劃融合發(fā)展的途徑

3.1 自然資源調(diào)查

自然資源為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)階段的重要物質(zhì)基礎(chǔ)之一，也是國(guó)土空間規(guī)劃工作的根本所在。針對(duì)自然資源開(kāi)展基礎(chǔ)、專項(xiàng)調(diào)查活動(dòng)，能為更科學(xué)客觀的測(cè)評(píng)資源環(huán)境承載能力創(chuàng)造良好基礎(chǔ)，輔助國(guó)土空間規(guī)劃工作有效有序推進(jìn)。自然資源調(diào)查的任務(wù)以探查各類自然資源體投射于地面的分布特征和范疇，并嚴(yán)格依照國(guó)家現(xiàn)行規(guī)范更合理的進(jìn)行開(kāi)發(fā)應(yīng)用及維護(hù)等，幫助相關(guān)部門更為全面的掌握全國(guó)或某區(qū)域內(nèi)的自然資源本底情況與共性特征[4]。

測(cè)繪地理信息系統(tǒng)在采集、處理、分析與可視化表達(dá)數(shù)據(jù)等諸多方面均占據(jù)著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，演變成國(guó)土空間規(guī)劃中調(diào)查自然資源現(xiàn)實(shí)狀況及實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理的有效方法。在調(diào)查自然資源現(xiàn)狀的早期階段，借用測(cè)繪地理信息系統(tǒng)自帶的組織與管理數(shù)據(jù)功能，構(gòu)建自然資源空間數(shù)據(jù)庫(kù)，在和空間規(guī)劃融合發(fā)展階段為規(guī)劃工作開(kāi)展提供基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)支撐。合理應(yīng)用地理信息系統(tǒng)自帶的強(qiáng)大空間分析功能，分析與測(cè)評(píng)自然資源類型、數(shù)目、空間分布狀態(tài)等，以此為基礎(chǔ)完整相關(guān)性預(yù)測(cè)分析，以地圖、表格、統(tǒng)計(jì)圖等為載體呈現(xiàn)出相關(guān)結(jié)果，不僅能使國(guó)土空間規(guī)劃工作決策有更可靠的支撐，還能顯著提高自然資源管理的智能化水平。

3.2 “雙評(píng)價(jià)”

“雙評(píng)價(jià)”等同于測(cè)評(píng)資源環(huán)境承載力及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的適應(yīng)性，是編制國(guó)土空間規(guī)劃工作方案的重要基礎(chǔ)。資源環(huán)境承載力測(cè)評(píng)是基于土地、水、海洋、生態(tài)。災(zāi)害等單項(xiàng)資源要素的基礎(chǔ)上，對(duì)以生態(tài)、農(nóng)業(yè)及城鎮(zhèn)功能為代表的環(huán)境承載力進(jìn)行集成性評(píng)價(jià)。環(huán)境承載力測(cè)評(píng)結(jié)果是評(píng)估空間開(kāi)發(fā)適宜性的重要基礎(chǔ)，適宜區(qū)分生態(tài)維護(hù)、農(nóng)業(yè)種植生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)等[5]。

國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐中，在較全面調(diào)查顯影區(qū)域自然資源的基礎(chǔ)上，啟用測(cè)繪地理信息系統(tǒng)強(qiáng)大的空間分析功能，全面分析土地、水、生態(tài)環(huán)境等客觀條件，統(tǒng)籌把控自然生態(tài)的綜合性與系統(tǒng)性，更客觀評(píng)估資源環(huán)境本底的實(shí)際情況，及時(shí)掌握空間發(fā)展?jié)撃艹潭扰c分布范疇，綜合分析資源環(huán)境先天特征、問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、潛能判斷及場(chǎng)景解讀等。利用系統(tǒng)自帶的空間分析功能，以單一模型為基礎(chǔ)測(cè)評(píng)坡度、土壤條件、水資源總量等諸多單項(xiàng)要素，也可以在土地、水、生態(tài)環(huán)境等資源先天條件的基礎(chǔ)上，構(gòu)建綜合測(cè)評(píng)模型，進(jìn)而集成性評(píng)估。

3.3 “三區(qū)三線”劃定

“三區(qū)三線”是當(dāng)下我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃底圖的重要載體，實(shí)質(zhì)上就是在“雙評(píng)價(jià)”的基礎(chǔ)上，合理有秩序的部署生態(tài)、農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等功能性空間，設(shè)定生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等。站在某種角度上分析，“三區(qū)三線”為當(dāng)下我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃工作的核心內(nèi)容。

在全面分析底線保護(hù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展常規(guī)要素的基礎(chǔ)上，合理測(cè)算出農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)各個(gè)功能空間比重與開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)[6]。在具體實(shí)踐中，相關(guān)人員要嚴(yán)格依照相關(guān)規(guī)定，對(duì)生態(tài)功能的敏感性、關(guān)鍵性指標(biāo)細(xì)細(xì)評(píng)估、整理，并明確生態(tài)保護(hù)的警戒線。對(duì)城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)的邊界規(guī)定，需要充分考慮城鄉(xiāng)發(fā)展的情況，明確發(fā)展的目標(biāo)和定位，并對(duì)發(fā)展規(guī)模、空間布局等細(xì)致研究。有效分析占補(bǔ)均衡、永久基本農(nóng)田的情況，對(duì)農(nóng)田保護(hù)線明顯規(guī)定。統(tǒng)籌設(shè)定“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果、三條控制線方位，在此基礎(chǔ)上盡早規(guī)劃生態(tài)、農(nóng)業(yè)等適宜空間。地理信息系統(tǒng)能提供“三條控制線”邊界初期規(guī)劃，比較“三條控制線”規(guī)劃方案、矛盾檢測(cè)、方案協(xié)調(diào)等諸多功能，進(jìn)一步提升空間規(guī)劃的科學(xué)性。

4 結(jié)束語(yǔ)

國(guó)土空間規(guī)劃是新時(shí)期下國(guó)家實(shí)施的重大決策之一，將測(cè)繪地理信息系統(tǒng)和該項(xiàng)工作相互融合發(fā)展，一方面能實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程的可視化管理，也能提高國(guó)土空間規(guī)劃的動(dòng)態(tài)化管理水平。因信息系統(tǒng)帶有強(qiáng)大的大數(shù)據(jù)分析功能，能追溯空間規(guī)劃過(guò)程并進(jìn)行預(yù)測(cè)性分析，使空間資源實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃提供更可靠的技術(shù)支撐，也使制定的政策有更大的可執(zhí)行性。