吳 競，傅 煒，李文廣，余爾汶

(1.國網(wǎng)福建省電力有限公司莆田供電公司，福建 莆田 351100;2.北京思宏安信息科技公司，北京 100085;3.國網(wǎng)福建省電力檢修公司，福建 福州 350013)

0 引言

自2003年“非典”之后，我國著力推動以“一案三制”(預(yù)案、體制、機制和法制)為核心內(nèi)容的應(yīng)急體系建設(shè)，應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)，是應(yīng)急體系建設(shè)的重要內(nèi)容。2006年，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》發(fā)布并實施，自此我國的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)工作開始加速發(fā)展，經(jīng)過10余年的發(fā)展，國家已經(jīng)建立了相對完善的應(yīng)急預(yù)案體系，省市縣各級政府部門也逐步建立起本層級的應(yīng)急預(yù)案體系。應(yīng)急預(yù)案的建立完善在我國應(yīng)對各類突發(fā)事件中發(fā)揮了顯著作用。

雖然我國的應(yīng)急預(yù)案體系在突發(fā)事件應(yīng)對中發(fā)揮了重要作用，但是隨著機構(gòu)改革、社會發(fā)展等多重因素的影響，應(yīng)急預(yù)案仍需要進一步完善。以大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案為例，從2005年的《國家處置電網(wǎng)大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案》到2015年的《國家大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案》預(yù)案，應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)及應(yīng)急響應(yīng)職責均發(fā)生了顯著變化，使得預(yù)案變得更切合實際，更具有可操作性。根據(jù)《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理條例》(國務(wù)院令第599號) (以下簡稱“599號令”)，大面積停電事件分為特別重大、重大、較大、一般四級。對于縣級來說，可能發(fā)生一般大面積停電事件和較大大面積停電事件兩個等級。由于縣級人民政府是應(yīng)對大面積停電的基層單位，是大面積停電事件應(yīng)對措施落地的執(zhí)行單位，加快推進縣級大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案編制(修訂)、完善各級政府應(yīng)急預(yù)案體系顯得尤為迫切。

福建省是較早設(shè)立實體化省級電力應(yīng)急指揮機構(gòu)的省份，大面積停電事件應(yīng)急管理工作走在全國前列，2019年7月，福建省已經(jīng)完成了省、市、縣三級政府大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案編制工作。為了進一步提升應(yīng)對大面積停電事件的應(yīng)急能力，福建省工信廳決定從基層入手，經(jīng)過充分的準備于2020年10月正式啟動了縣域大面積停電事件應(yīng)急體系示范縣建設(shè)工作，下面以福建省莆田市仙游縣為例，嘗試全面分析縣級大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案編制關(guān)鍵要素，以期為縣級大面積停電應(yīng)急預(yù)案編制提供有效參考。

經(jīng)過研究《突發(fā)事件應(yīng)對法》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》等相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章標準，并結(jié)合仙游縣大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案修訂的實際，認為大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案的關(guān)鍵要素包括預(yù)案編制準備、預(yù)案編制(包括預(yù)案形式的規(guī)范性、預(yù)案要素完整(完備)性、預(yù)案內(nèi)容的針對性及可操作性、預(yù)案征求意見)、桌面推演及問題修訂、預(yù)案評審、預(yù)案批準實施及報備等。預(yù)案編制包括預(yù)案編制及修訂。

1 預(yù)案編制準備

應(yīng)急預(yù)案編制程序包括成立預(yù)案編制組、資料收集、風(fēng)險評估和應(yīng)急資源調(diào)查、預(yù)案編制(含征求意見)、桌面推演及問題修訂、預(yù)案評審、預(yù)案報備及批準實施7個步驟。其中成立預(yù)案編制組、資料收集、風(fēng)險評估和應(yīng)急資源調(diào)查均為預(yù)案編制準備階段的重要工作。

1.1 成立預(yù)案編制組

預(yù)案編制組應(yīng)由縣級人民政府電力運行主管部門牽頭成立，編制組織負責人應(yīng)由縣級人民政府電力運行主管部門有關(guān)工作責任人擔任。編制組成員應(yīng)吸收縣應(yīng)急管理部門及相關(guān)政府部門應(yīng)急管理人員、電力行業(yè)、重要電力用戶、敏感電力用戶及通信、醫(yī)療、供水供氣、商業(yè)、工業(yè)企業(yè)等相關(guān)行業(yè)專業(yè)人員參加，充分汲取編制組成員在停電事件應(yīng)急處置方面的經(jīng)驗以及在其他突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置經(jīng)驗。

1.2 資料搜集

預(yù)案編制的資料搜集工作包括但不局限于以下幾項。

(1) 預(yù)案編制依據(jù)的法律法規(guī)、政策文件、規(guī)章、規(guī)范性文件、技術(shù)標準等。

(2) 縣應(yīng)急預(yù)案體系現(xiàn)狀。

(3) 縣域概況(包含地理位置、水文地質(zhì)、環(huán)境、氣象、交通、經(jīng)濟社會發(fā)展等)。

(4) 縣域電力行業(yè)建設(shè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃及供用電負荷情況。

(5) 該縣市及國內(nèi)外大面積停電/停電事件案例資料。

1.3 風(fēng)險評估和應(yīng)急資源調(diào)查

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》均明確指出風(fēng)險評估和應(yīng)急資源調(diào)查是編制應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)。

(1) 風(fēng)險評估報告的內(nèi)容應(yīng)包括但不限于：可能引發(fā)大面積停電事件的風(fēng)險源進行全面評估，評估結(jié)果形成預(yù)案情景構(gòu)建工作的基礎(chǔ);社會風(fēng)險影響分析;針對辨識風(fēng)險的應(yīng)對措施。

(2) 應(yīng)急資源調(diào)查報告的內(nèi)容應(yīng)包括但不限于：分別從供電保障角度和發(fā)生大面積停電后民生及社會安全保障角度出發(fā)，對縣政府部門應(yīng)急資源、電力企業(yè)應(yīng)急資源、重要電力用戶及敏感電力用戶應(yīng)急資源;該轄區(qū)其他社會單位應(yīng)急資源(包括相關(guān)單位的備用電源，應(yīng)急燃料儲備情況，應(yīng)急隊伍，物資裝備)等狀況進行調(diào)查;必要時，依據(jù)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)和地域特性，對周邊縣市可合作利用的電力應(yīng)急資源進行調(diào)查。

2 預(yù)案編制

2.1 預(yù)案形式規(guī)范

預(yù)案形式包括封面、批準頁、目錄、正文、附件等5個方面，相關(guān)要求如下。

(1) 封面應(yīng)至少包含預(yù)案名稱、編制單位名稱、頒布日期。

(2) 批準頁應(yīng)至少包括預(yù)案發(fā)布文號、預(yù)案實施要求、預(yù)案發(fā)布單位名稱、預(yù)案公開情況說明。

(3) 目錄應(yīng)層次清晰，編號和標題編排合理。

(4) 正文應(yīng)語言精練、清晰易懂，結(jié)構(gòu)層次分明、格式規(guī)范。

(5) 附件應(yīng)項目齊全、編排有序。

2.2 預(yù)案要素完整

預(yù)案要素包括總則、組織體系、監(jiān)測預(yù)警和信息報告、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、保障措施、附則、附件。

(1) 總則可描述編制目的、編制依據(jù)、適用范圍、工作原則、事件分級、預(yù)案體系等內(nèi)容，其中事件分級應(yīng)符合599號令的要求，預(yù)案體系應(yīng)說明本預(yù)案向上銜接地級總體預(yù)案、市級大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案，橫向銜接縣級其他專項應(yīng)急預(yù)案以及部門應(yīng)急預(yù)案，向下指導(dǎo)電力企業(yè)、重要電力用戶和敏感電力用戶等企業(yè)停電事件應(yīng)急預(yù)案。

(2) 組織體系應(yīng)明確大面積停電事件縣級應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、現(xiàn)場指揮機構(gòu)、電力企業(yè)、重要電力用戶、專家組等的職責。

(3) 監(jiān)測預(yù)警和信息報告應(yīng)明確應(yīng)急組織機構(gòu)各有關(guān)單位的監(jiān)測、預(yù)警職責及預(yù)警信息發(fā)布、預(yù)警響應(yīng)等的流程，明確信息報告的時限、內(nèi)容、流程、24小時聯(lián)系方式等。

(4) 應(yīng)急響應(yīng)部分應(yīng)說明響應(yīng)分級(根據(jù)縣域應(yīng)急管理工作實際，結(jié)合事件分級，制定響應(yīng)分級標準)、響應(yīng)流程、響應(yīng)啟動及調(diào)整、指揮協(xié)調(diào)、響應(yīng)措施、響應(yīng)終止等有關(guān)要求和有針對性、可操作性的內(nèi)容。

(5) 后期處置部分包括處置評估、事件調(diào)查、善后處置、恢復(fù)重建等內(nèi)容。

(6) 保障措施部分至少包含應(yīng)急隊伍保障、應(yīng)急裝備物資保障、通信保障、交通保障、技術(shù)保障、資金保障等保障要求。

(7) 附則說明預(yù)案管理、預(yù)案解釋、預(yù)案實施的有關(guān)要求。

(8) 附件應(yīng)包括但不限于：事件分級標準、應(yīng)急通信錄、風(fēng)險分析、應(yīng)急隊伍清單、應(yīng)急物資(含裝備)清單、有關(guān)預(yù)警、響應(yīng)、信息發(fā)布的格式化文本、電網(wǎng)地理接線圖等，有關(guān)涉密附件可省略或者做簡化處理。

2.3 預(yù)案內(nèi)容具有針對性及可操作性

預(yù)案編制是應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，但不是應(yīng)急管理的目的。預(yù)案是針對可能發(fā)生的突發(fā)事件，為了減少事故損害而預(yù)先制定的應(yīng)急工作方案。因此預(yù)案內(nèi)容必須在風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上，針對性地編制并結(jié)合有關(guān)單位職責和應(yīng)急管理的工作實際，使預(yù)案具有可操作性，這樣才能在真正發(fā)生大面積停電事件時，應(yīng)急指揮、應(yīng)急管理、應(yīng)急處置相關(guān)人員能夠按照預(yù)案開展應(yīng)急響應(yīng)，達到減少事故損害的目的。

2.4 預(yù)案征求意見

縣級大面積停電事件的應(yīng)急職責幾乎涉及縣政府所有相關(guān)部門及電力企業(yè)、重要電力用戶和敏感電力用戶及其他相關(guān)行業(yè)，預(yù)案初稿編制完成后應(yīng)當書面征求相關(guān)單位意見，必要時，向社會公開征求意見，以確保預(yù)案中的應(yīng)急職責清晰準確并切合應(yīng)急工作實際。

3 預(yù)案桌面推演及問題修訂

桌面推演可檢驗預(yù)案，發(fā)現(xiàn)預(yù)案中存在的問題，因此預(yù)案編制完成后，應(yīng)組織相關(guān)單位采取桌面演練的形式，模擬突發(fā)事件應(yīng)急處置過程，分析、討論、檢驗預(yù)案適用性、可行性，并對發(fā)現(xiàn)的問題進行修訂，進一步完善預(yù)案。

4 預(yù)案評審

預(yù)案編制完成后，縣政府電力主管部門宜組織有政府主管部門工作經(jīng)驗、電力行業(yè)應(yīng)急管理工作經(jīng)驗、電力突發(fā)事件應(yīng)急處置工作經(jīng)驗、安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作經(jīng)驗等方面的專家對應(yīng)急預(yù)案進行評審。評審后，預(yù)案編制組應(yīng)認真分析研究專家評審意見并參照評審意見進行修訂完善，同時編制修訂說明。

5 預(yù)案批準實施及報備

預(yù)案評審?fù)ㄟ^后，應(yīng)經(jīng)縣政府批準后由縣政府辦發(fā)文公布并明確實施日期。經(jīng)批準的預(yù)案應(yīng)向市級電力行業(yè)主管部門及縣級應(yīng)急管理部門報備，并抄送縣政府其他有關(guān)部門。

6 結(jié)束語

編制好大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)對大面積停電事件的基礎(chǔ)工作。當前，縣級大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案的編制工作仍有顯著差距，通過仙游縣大面積停電事件應(yīng)急體系示范縣建設(shè)實踐，梳理縣級大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案編制的關(guān)鍵要素，為規(guī)范縣級大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案的編制提供參考。