2020年9月，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”；2020年中央經(jīng)濟工作會議將“做好碳達峰、碳中和工作”作為今后一項重點任務(wù)；今年的《政府工作報告》明確提出，要“扎實做好碳達峰、碳中和各項工作”“制定2030年前碳排放達峰行動方案”，我國向綠色低碳發(fā)展邁出了革命性的一大步。

“從碳達峰到碳中和，歐盟大約需要60年時間、美國要45年，我國力爭2060年之前實現(xiàn)，面臨巨大的困難和挑戰(zhàn)?！比珖舜蟠怼⒅袊こ淘涸菏?、華中科技大學(xué)教授丁烈云表示，“為達到目標，我們需要付出艱苦卓絕的努力，更需要完善的法律制度保障，通過法律設(shè)立碳減排的根本制度，構(gòu)建相關(guān)管理體制，明確各方責(zé)任義務(wù)，為實現(xiàn)碳中和目標提供保障。”

丁烈云認為，我國綠色低碳發(fā)展法律體系建設(shè)明顯滯后，存在法律體系不健全、立法與政策實施相脫節(jié)、下位法缺乏上位法依托等主要問題。

一是碳排放管理在國家法律體系中尚屬空白，與碳減排相關(guān)法律內(nèi)容缺乏協(xié)調(diào)性。目前國家法律體系中，沒有直接關(guān)于“二氧化碳”“溫室氣體”相關(guān)的內(nèi)容。與之相關(guān)的環(huán)境、能源和資源立法，在一定程度上起到了推動低碳發(fā)展作用，但其均有各自的立法目的，相關(guān)法律內(nèi)容碎片化，缺乏綜合性的法律進行統(tǒng)領(lǐng)，存在諸多不足之處，不能最大限度發(fā)揮控制二氧化碳排放的法律效能。

二是碳減排立法落后于政策制訂與推進，導(dǎo)致政策缺乏法律支撐與長期約束力。在應(yīng)對氣候變化、促進低碳發(fā)展方面，我國出臺的大量政策性文件和部門規(guī)章由于缺乏明確的法律依據(jù)，存在諸多問題，如缺乏強制實施的法律保障、缺乏長期約束力，在很大程度上無法為低碳投資者提供長期穩(wěn)定的投資預(yù)期。我國也深刻意識到構(gòu)建碳減排法律體系重要意義。早在2009年，全國人大常委會通過了《積極應(yīng)對氣候變化的決議》，要求把加強應(yīng)對氣候變化立法作為一項重要任務(wù)，但由于當時時機尚未成熟，立法工作最終未能完成。

三是二氧化碳排放管理缺乏協(xié)同統(tǒng)一的機制。我國二氧化碳減排相關(guān)法律以行業(yè)法為主，也間接導(dǎo)致碳排放的管理存在部門割裂的問題，部門之間的職責(zé)和權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明確，相互之間缺乏協(xié)調(diào)機制，難以呈現(xiàn)出權(quán)威、有效、統(tǒng)一的管理。雖然國家成立了氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，但工作中的具體分工沒有明確的法律規(guī)定，難以形成有效的合力。

為加快碳達峰、碳中和目標實現(xiàn)，基于中國工程院“中國建造2035戰(zhàn)略研究”課題成果，丁烈云提出以下建議：

將我國碳達峰、碳中和戰(zhàn)略目標納入立法內(nèi)容。截至2020年，國際上已有近20個國家和地區(qū)制定了有關(guān)應(yīng)對氣候變化、控制溫室氣體排放國內(nèi)法律，我國也應(yīng)將碳達峰、碳中和戰(zhàn)略目標納入法律范疇，可選的途徑包括：一是通過制訂法律法規(guī)確立碳減排戰(zhàn)略目標，如制訂《氣候變化法》《碳排放權(quán)交易管理條例》等；二是通過修改現(xiàn)行法律確立碳減排戰(zhàn)略目標，如修改《大氣污染防治法》等；三是在2008年全國人大常委會決議《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》的基礎(chǔ)上，以全國人大常委會決議的方式確立碳減排戰(zhàn)略目標。鑒于碳達峰、碳中和目標的長期性，最好采取前兩種方式。

完善我國應(yīng)對氣候變化的根本制度和管理體制。借鑒相關(guān)國際經(jīng)驗，構(gòu)建應(yīng)對氣候變化根本制度和管理體系是應(yīng)對氣候變化立法的重要任務(wù)。建議抓住當前碳中和戰(zhàn)略的契機，通過開展應(yīng)對氣候變化相關(guān)立法工作，確立碳稅、碳交易等碳減排的根本制度，為低碳投資提供長期穩(wěn)定法律環(huán)境。明確政府、企業(yè)、公民各方責(zé)任義務(wù)，構(gòu)建國家統(tǒng)一管理和地方、部門分工負責(zé)相結(jié)合的碳排放管理體制和工作機制。

進一步修改完善現(xiàn)行法律法規(guī)。在現(xiàn)行的環(huán)境、能源和資源等相關(guān)法律中增加碳減排相關(guān)的內(nèi)容，將碳減排要求落實到具體行業(yè)，形成推動碳減排協(xié)同效應(yīng)。例如，現(xiàn)行《大氣污染防治法》不涉及二氧化碳，盡管二氧化碳與大氣污染物有區(qū)別，但導(dǎo)致大氣污染和氣候變化的根源基本相同，在法律的修改中應(yīng)兼顧碳排放控制；當前《可再生能源法》立法目的主要基于能源安全，但毫無疑問，在當前背景下減少二氧化碳排放已成為開發(fā)和利用可再生能源的首要目標，在法律修改過程中應(yīng)予以體現(xiàn)；修改《森林法》，增加充分發(fā)揮林業(yè)在固碳、吸碳等碳匯功能等相關(guān)內(nèi)容；完善《建筑法》，將延長建筑壽命、鼓勵發(fā)展零排放建筑等舉措在法律中予以明確。