以規(guī)劃編制為抓手助推“村留用地”落地實(shí)施
——以廣州市花都區(qū)為例

文/廣州市花都區(qū)規(guī)劃編制研究信息中心 田建梅

1 研究背景與意義

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，二、三產(chǎn)業(yè)突起，政府對(duì)建設(shè)用地的需求不斷增加，越來(lái)越多的農(nóng)村集體用地被征為國(guó)有用地，為彌補(bǔ)失地農(nóng)民的利益損失，保障失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)收入，留用地政策應(yīng)運(yùn)而生。留用地是指國(guó)家征收農(nóng)村集體土地后，按實(shí)際征收土地面積的一定比例安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地。由于國(guó)家層面對(duì)于留用地缺乏頂層制度設(shè)計(jì)，各地留用地政策依據(jù)實(shí)際情況略有不同。

花都區(qū)自20世紀(jì)80年代實(shí)施留用地政策以來(lái)，留用地在促進(jìn)征地拆遷、保障村集體和村民自身長(zhǎng)遠(yuǎn)利益方面發(fā)揮了不可替代的作用，但隨著土地資源日益緊缺，留用地難以利用，低效粗放問(wèn)題日益突出，阻礙城市與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響城市面貌和環(huán)境品質(zhì)，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)隱患，留用地政策的實(shí)施與城市發(fā)展嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。鑒于此，迫切需要探討留用地的落地實(shí)施如何適應(yīng)新的城市發(fā)展布局及目標(biāo)、如何盤(pán)活利用留用地惠農(nóng)政策，讓其既惠農(nóng)利民又參與城市功能布局，助推城市發(fā)展，達(dá)到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

本文重點(diǎn)從花都區(qū)留用地的專項(xiàng)規(guī)劃、法定控規(guī)調(diào)整及用地審批環(huán)節(jié)入手，探討如何通過(guò)規(guī)劃管理手段達(dá)到留用地助推城市發(fā)展與村集體經(jīng)濟(jì)雙贏的局面，以期為類似地區(qū)提供參考。

2 廣州市花都區(qū)的留用地現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

2.1 指標(biāo)規(guī)模

廣州市花都區(qū)現(xiàn)行留用地政策以《關(guān)于貫徹實(shí)施〈廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（實(shí)行）〉的通知》（穗府辦〔2012〕7號(hào)）為標(biāo)準(zhǔn)，留用地指標(biāo)面積按照實(shí)際征地面積的10%核算，采取貨幣補(bǔ)償、物業(yè)安置、實(shí)物留地3種方式兌現(xiàn)。目前，花都區(qū)留用地指標(biāo)規(guī)模排全市第一，包含已核定留用地指標(biāo)及歷史留用地兩部分。截至2018年7月，花都區(qū)已核定留用地12062.62畝，已完成兌現(xiàn)留用地8365.11畝，其中已貨幣補(bǔ)償791.35畝，物業(yè)置換44.38畝，約有7530.00畝留用地指標(biāo)是以實(shí)物兌現(xiàn)的方式進(jìn)入落地階段，約占總留用地指標(biāo)函的90%。7530.00畝實(shí)物落地的留用地指標(biāo)中已有2449.00畝辦理供地手續(xù)，取得建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)，完成供地進(jìn)入開(kāi)發(fā)建設(shè)階段。在開(kāi)發(fā)階段僅有36%（878.00畝）的留用地已建設(shè)并進(jìn)入營(yíng)運(yùn)階段?；ǘ紖^(qū)已開(kāi)發(fā)建設(shè)留用地分布零散，主要為工業(yè)廠房、批發(fā)市場(chǎng)、學(xué)校、物流或停車場(chǎng)。項(xiàng)目大多較為低端，整體租金及產(chǎn)出效率偏低。

綜上所述，可看出花都區(qū)留用地在兌現(xiàn)模式上實(shí)物留地“一家獨(dú)大”，已兌現(xiàn)留用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)情況不容樂(lè)觀，開(kāi)發(fā)建設(shè)不積極，供而未用、建設(shè)零散、產(chǎn)業(yè)低端問(wèn)題突出。未兌現(xiàn)留用地指標(biāo)剩余約3540.00畝，其中已選址621.00畝，未選址2919.00畝；擬貨幣補(bǔ)償12.37畝。由此可見(jiàn)，未兌現(xiàn)落地環(huán)節(jié)主要集中在未選址階段，留用地選址環(huán)節(jié)在留用地兌現(xiàn)過(guò)程中占據(jù)重要地位。

除上述已合法核定指標(biāo)的12062.00畝留用地外，花都區(qū)由于歷史原因還有約5027.00畝未核定指標(biāo)的留用地，其中秀全街、汽車城規(guī)模較大，總規(guī)模達(dá)3371.69畝。

2.2 用地布局

留用地是對(duì)被征村社土地的一定比例返還，由于村民戀土情結(jié)嚴(yán)重，不愿接受異地安排留用地，也排斥其他村社在本村選擇留用地，故留用地難以統(tǒng)一選址，在未干預(yù)的情況下花都區(qū)留用地布局零散，較為隨意。在選址位置上，沿道路兩側(cè)發(fā)展臨街商鋪成為首選，導(dǎo)致用地形狀狹長(zhǎng)不規(guī)則，呈長(zhǎng)條形和星點(diǎn)狀。花都區(qū)已建設(shè)留用地內(nèi)多為低矮、狹長(zhǎng)的路邊建筑。

2.3 地塊規(guī)模

在用地規(guī)模方面，留用地面積在2000m2以下的地塊為6%，面積2000～10000m2的地塊占33%，難以開(kāi)發(fā)利用。按照現(xiàn)行城市規(guī)劃規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，可開(kāi)發(fā)用地面積較少，可見(jiàn)在已兌現(xiàn)及已選址留用地地塊中有39%地塊由于面積較小難以開(kāi)發(fā)利用。

2.4 建設(shè)情況

在本次統(tǒng)計(jì)的花都區(qū)12062.62畝留用地指標(biāo)中，已取得用地批準(zhǔn)書(shū)進(jìn)入開(kāi)發(fā)階段的留用地2449.00畝，占總指標(biāo)面積的20%，2449.00畝留用地中最終建成并運(yùn)營(yíng)的僅有878.00畝，大部分已批留用地處于“開(kāi)天窗” “曬太陽(yáng)”狀態(tài)。由于留用地選址較為零散，現(xiàn)狀建設(shè)呈“小、散、亂”特征，建設(shè)項(xiàng)目主要為工業(yè)廠房、批發(fā)市場(chǎng)、商業(yè)點(diǎn)、學(xué)校、物流或停車場(chǎng)等，土地利用低效粗放，以“出租經(jīng)濟(jì)”“馬路經(jīng)濟(jì)”為主，并由此衍生出村級(jí)工業(yè)園及批發(fā)市場(chǎng)。由此可見(jiàn)，留用地現(xiàn)狀建設(shè)用地資源閑置及低效粗放利用問(wèn)題嚴(yán)重，既不利于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不符合全區(qū)集聚發(fā)展的總體思路。

3 花都區(qū)留用地現(xiàn)存問(wèn)題

從上述留用地現(xiàn)狀可看出，花都區(qū)留用地主要存在以下問(wèn)題：①留用地基數(shù)大，落地情況不容樂(lè)觀，實(shí)物留地“一家獨(dú)大”，留用地未落地部分主要停滯在選址環(huán)節(jié)；②選址布局難以統(tǒng)籌，已選址留用地布局分散、隨意，未選址留用地選址意愿不符合規(guī)劃要求；③已落地留用地地塊面積較小、形狀狹長(zhǎng)，難以開(kāi)發(fā)利用；④已供地留用地建設(shè)情況不容樂(lè)觀，開(kāi)發(fā)建設(shè)不積極，供而未用、建設(shè)零散、產(chǎn)業(yè)低端問(wèn)題突出，且由此衍生出村級(jí)工業(yè)園、低效批發(fā)市場(chǎng)等。

4 花都區(qū)留用地專項(xiàng)規(guī)劃及控規(guī)調(diào)整工作編制背景

在我國(guó)出臺(tái)一系列驅(qū)動(dòng)農(nóng)村集體土地制度改革政策背景下，廣州市結(jié)合列入全國(guó)第一批城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的機(jī)遇，率先在花都區(qū)試點(diǎn)開(kāi)展留用地統(tǒng)籌規(guī)劃專項(xiàng)研究，探索推進(jìn)特大城市農(nóng)村土地制度改革、實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用、保障農(nóng)民土地開(kāi)發(fā)權(quán)益的創(chuàng)新路徑。在此背景下，結(jié)合我區(qū)留用地現(xiàn)狀，開(kāi)展以“摸清底數(shù)、統(tǒng)籌指標(biāo)、落實(shí)空間、統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)”為思路的專項(xiàng)規(guī)劃研究工作，并根據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃研究成果，梳理出近期兩規(guī)不符但選址較為集中的14宗留用地，分批次開(kāi)展規(guī)劃銜接和調(diào)整工作。

5 留用地規(guī)劃編制工作突破點(diǎn)

作為新時(shí)代廣州市留用地統(tǒng)籌規(guī)劃試點(diǎn)，區(qū)別于傳統(tǒng)藍(lán)圖式增量規(guī)劃，在強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施方面進(jìn)行系列探索，先后開(kāi)展留用地統(tǒng)籌規(guī)劃研究及留用地控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整工作。

5.1 率先提出“增存結(jié)合”的留用地規(guī)劃策略

首次將留用地與城市更新緊密結(jié)合，結(jié)合廣州市開(kāi)展9項(xiàng)任務(wù)治理工作，識(shí)別137宗低效存量留用地，以城市更新、村級(jí)工業(yè)園整合提升、批發(fā)市場(chǎng)轉(zhuǎn)移等工作為抓手，在留用地統(tǒng)籌區(qū)采取存量物業(yè)與增量用地相結(jié)合的布局方式，在統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)落實(shí)批發(fā)市場(chǎng)的轉(zhuǎn)移，既便于留用地的落地選址又實(shí)現(xiàn)對(duì)批發(fā)市場(chǎng)的整治，以增量推動(dòng)存量集體建設(shè)用地連片改造。

5.2 創(chuàng)新提出“房地結(jié)合”的留用地兌現(xiàn)方式

在傳統(tǒng)的實(shí)物留地模式外，規(guī)劃創(chuàng)新提出3種量化的留用地置換落地方案：①指標(biāo)換空間 在基準(zhǔn)容積率基礎(chǔ)上提高留用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，容積率提高部分按80%比例復(fù)合抵扣留用地指標(biāo)，20%部分作為獎(jiǎng)勵(lì)；②物業(yè)換土地 選擇以區(qū)政府統(tǒng)籌建設(shè)物業(yè)形式集中安置的，每667m2建筑面積可兌現(xiàn)1畝留用地指標(biāo)；③存量換指標(biāo) 按照歷史遺留建設(shè)用地面積的50%抵扣留用地指標(biāo)。通過(guò)3種創(chuàng)新的指標(biāo)兌現(xiàn)方式，將基于土地所有權(quán)制度的低效建設(shè)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榛谖飿I(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)和收益權(quán)的土地節(jié)約、集約利用模式。

5.3 探索建立具有廣東特色的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市機(jī)制

規(guī)劃提出以留用地統(tǒng)籌安置區(qū)為載體，由區(qū)政府出資成立國(guó)資公司，負(fù)責(zé)全區(qū)留用地開(kāi)發(fā)建設(shè)、招商引資及運(yùn)營(yíng)管理工作的機(jī)制模式，促進(jìn)留用地集約化開(kāi)發(fā)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)以及合法化流轉(zhuǎn)，對(duì)優(yōu)化城鄉(xiāng)資源要素配置進(jìn)行先行先試探索。

5.4 強(qiáng)化法定規(guī)劃的保障落實(shí)

留用地最終的建設(shè)實(shí)施必須以符合法定規(guī)劃為前提，留用地專項(xiàng)規(guī)劃研究的落腳點(diǎn)即法定規(guī)劃的落實(shí)。專項(xiàng)研究提出的留用地統(tǒng)籌區(qū)是留用地選址的有效指引，但后續(xù)的規(guī)劃調(diào)整才是留用地選址落地的真正抓手。在專項(xiàng)研究提出近期重點(diǎn)整治落實(shí)與兩規(guī)不符但選址較為集中的基礎(chǔ)上，花都區(qū)通過(guò)分批次留用地控規(guī)調(diào)整將選址真正落實(shí)，逐步化解選址與規(guī)劃的矛盾。

6 花都區(qū)留用地經(jīng)驗(yàn)啟示

6.1 注重建章立制，強(qiáng)化留用地規(guī)劃實(shí)施落地

針對(duì)花都區(qū)留用地現(xiàn)狀，結(jié)合留用地專項(xiàng)規(guī)劃提出3種留用地兌現(xiàn)模式，充分利用省市留用地政策，加快研究制定切合實(shí)際的留用地兌現(xiàn)落地工作方案及細(xì)化準(zhǔn)則。

將留用地與城市更新緊密結(jié)合，借力村級(jí)工業(yè)園及批發(fā)市場(chǎng)的整改搬遷，落實(shí)留用地選址。結(jié)合廣州市開(kāi)展9項(xiàng)任務(wù)治理工作，落實(shí)主體責(zé)任，利用城市更新政策進(jìn)一步科學(xué)引導(dǎo)留用地集中選址，破解留用地集中安置區(qū)落地難等問(wèn)題。

6.2 借力平臺(tái)公司，打造優(yōu)質(zhì)留用地項(xiàng)目

對(duì)于留用地集中安置區(qū)，結(jié)合安置區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，選好選準(zhǔn)項(xiàng)目定位，做好留用地招商引資、建設(shè)工作，形成品牌示范效應(yīng)，加大宣傳集中留用地優(yōu)勢(shì)所在，進(jìn)一步促進(jìn)留用地集中安置落地。

6.3 繼續(xù)做好留用地規(guī)劃銜接

進(jìn)一步強(qiáng)化法定規(guī)劃的保障落實(shí)，做好留用地專項(xiàng)規(guī)劃與控規(guī)調(diào)整的銜接，重點(diǎn)解決留用地選址因與規(guī)劃不符的落地難問(wèn)題，繼續(xù)做好分批次控規(guī)調(diào)整工作，加快留用地選址、供地工作。

7 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)完善城市規(guī)劃編制內(nèi)容，運(yùn)用城市規(guī)劃手段解決留用地在規(guī)劃建設(shè)管理中存在的問(wèn)題，是城市規(guī)劃管理部門(mén)對(duì)留用地規(guī)劃建設(shè)管理的重要措施之一。未來(lái)，可在科學(xué)確定留用地比例、選擇有效的開(kāi)發(fā)模式等建章立制政策，以及優(yōu)化留用地審批流程、加快留用地供地方面進(jìn)一步實(shí)踐探索。