公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理存在的問題與對策

賈玉嬌，李卓然

（山東建筑大學(xué)城規(guī)學(xué)院，山東 濟南 250101）

1 公眾參與概述

1.1 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的相關(guān)研究

1947年，英國最早出現(xiàn)了有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的公眾參與理論[1]。1962年，鮑爾·戴維多夫提出了“倡導(dǎo)規(guī)劃”理論，認為規(guī)劃師應(yīng)該站在社會底層人士的角度規(guī)劃城市[2]。與國外相比，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的公眾參與工作開展時間較晚，而且實施不到位，并且主要集中在與公眾利益緊密相關(guān)的領(lǐng)域，例如城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、資源利用、環(huán)境保護等。隨著“民主參與”“以人為本”等理念的興起，社會大眾普遍接受和認可了公眾參與規(guī)劃管理工作的作用?！冻鞘幸?guī)劃編制辦法》明確要求編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅持“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的原則[3]。

隨著我國法制建設(shè)的不斷發(fā)展、完善和成熟，公眾參與作為一種民主理念，協(xié)調(diào)了目前社會經(jīng)濟分層、各方利益介入、公眾需求多樣化等突出問題。“公眾參與”就是除了城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)部門以外的個人或組織按照相關(guān)法律法規(guī)參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的各個環(huán)節(jié)中[4]。公眾有權(quán)利對規(guī)劃管理工作進行認識了解，并參與到規(guī)劃編制的各個環(huán)節(jié)中，監(jiān)督規(guī)劃管理工作的組織實施。

1.2 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的作用

改革開放以來，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作已實施多年并發(fā)揮了十分重要的作用，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作變得更加高效、清晰、透明。公眾參與不僅架起了政府與群眾溝通交流的橋梁，而且有助于規(guī)劃管理工作更加科學(xué)有效地進行。

1）公眾參與可提升決策的科學(xué)性 一直以來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作都是由政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或規(guī)劃部門的設(shè)計人員決策完成，由于扮演的社會角色不同和所學(xué)專業(yè)的限制，相關(guān)從業(yè)人員在負責(zé)規(guī)劃管理工作時不夠細化，無法保證所有決策都是科學(xué)有效的。這時，公眾積極參與到規(guī)劃管理工作中來，既能解決這一問題，又可實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的低成本、高時效。積極發(fā)揮公眾在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理決策中的作用，不僅能夠合理規(guī)避城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中可能出現(xiàn)的負面影響，還可以提升決策的科學(xué)性、可操作性。

2）公眾參與可體現(xiàn)政策的民主性 一個地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理涉及社會、經(jīng)濟、環(huán)境、資源等方面工作，這些都直接關(guān)系到群眾的切身利益。因此，讓公眾廣泛地參與進來，將個人利益與具體的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理密切聯(lián)系，可有效提高公眾的認識和理解能力，既能夠促進城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作科學(xué)合理地實施，又能夠體現(xiàn)其民主性。

3）公眾參與可維護社會公共利益 從工作性質(zhì)來講，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作是一種政府行為，即由政府主導(dǎo)，集中人力、物力、財力對城鄉(xiāng)進行規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作與公共利益密切相關(guān)，政府需要維護多方利益，使各方利益均衡發(fā)展。采取公眾參與其中的方式，既可使公眾對自身的合法權(quán)益有清晰明確的認識，又可使公眾維護其公共利益不受侵害。

2 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理存在的問題

在我國，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作仍存在一定的局限性，影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、實施與管理。為了更好地發(fā)揮公眾在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的作用與價值，需要對公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的相關(guān)問題進行深入思考。

2.1 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的意識淡薄

我國公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作已開展多年，也制定了一些法律法規(guī)指導(dǎo)和保障公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，但是公眾主動參與的意識仍然淡薄，大多數(shù)情況下屬于被動參與。而且由于公眾參與層次與范圍的片面性，也不能代表全部公眾的想法和要求。還有一些群眾雖然參與了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，但是沒有充分認識城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作對自身利益的影響，在征求意見的過程中沒有進行深入透徹的思考和分析就隨意提出一些意見和建議，導(dǎo)致公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的效果不盡如人意。

2.2 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的制度缺乏

現(xiàn)階段，聽證制度是我國公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的重要制度，公眾主要是通過聽證參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。然而，在實際城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中，公眾只能被動了解相關(guān)內(nèi)容和行業(yè)動態(tài)，聽證制度已經(jīng)成為一種形式。而且很多聽證會在咨詢形式和咨詢內(nèi)容上缺乏規(guī)范性與統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。即使有部分公眾對公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容提出了自己的訴求和建議，也沒有途徑知道政府或規(guī)劃部門是否回應(yīng)、如何回應(yīng)。總體來說，目前我國公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的相關(guān)制度還不夠完善與成熟，尤其缺乏反饋機制，嚴重影響公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理重要作用的發(fā)揮。

2.3 公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的渠道不暢

目前，我國公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的一般流程是，先通過城鄉(xiāng)規(guī)劃部門公示等途徑獲取信息，然后城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的工作人員再通過口頭問答或書面交流的形式向公眾征求意見和建議。這種公眾參與的渠道過于單一，而且大部分情況下征集完信息后政府部門或規(guī)劃人員未與公眾進行深入的交流和互動，收效甚微。一直以來的政府主導(dǎo)模式導(dǎo)致公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的成效不佳，所以城鄉(xiāng)規(guī)劃部門也沒有專門的機構(gòu)對公眾提供的意見和建議進行收集和分類整理，導(dǎo)致公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的渠道不暢。長此以往，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門收集不到公眾對于規(guī)劃內(nèi)容的反饋，容易造成重大失誤。公眾參與規(guī)劃管理的作用也無法充分發(fā)揮。

3 促進公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的對策

隨著民主化進程的加快，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中，公眾參與越來越受重視。但由于公眾參與意識淡薄、相關(guān)制度缺乏、參與途徑單一等問題，其作用尚未得到充分發(fā)揮。因此，有必要針對這些問題提出對策，提高公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的積極性與高效性。

3.1 提高公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的意識

提高公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的積極性與高效性，就必須提高公眾的參與意識，增強公眾的參與能力，否則公眾參與的局限性將會制約城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的開展。

1）加強城鄉(xiāng)規(guī)劃知識的科普和宣傳 政府和規(guī)劃部門通過推廣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理方面的知識，吸引公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容的興趣，提高公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的意識。在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達的今天，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門可以通過網(wǎng)絡(luò)直播、規(guī)劃展覽、專家座談等途徑對公眾進行知識傳播，幫助公眾充分理解城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的內(nèi)涵及相關(guān)工作流程等，提高公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的意識與水平。

2）加強對公眾的教育和引導(dǎo) 城鄉(xiāng)規(guī)劃部門要幫助公眾意識到城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是一項公眾政策，是與自身利益密切相關(guān)的事情，大力培養(yǎng)公眾的參與意識，將公眾的主動性和積極性充分調(diào)動起來，從而吸引更多的人參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中來。這不僅能夠保證城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的高效實施，也是保障公眾權(quán)利的重要舉措。

3.2 完善公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度

為提高公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的積極性與高效性，必須建立健全公眾參與規(guī)劃管理的法律法規(guī)，為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理提供制度保障。我國目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中，公眾參與還不是重點。公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的形式、流程、范疇等還沒有法律依據(jù)。將公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理納入相關(guān)法律體系當(dāng)中，是保證公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理合法化的關(guān)鍵，也是完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的重要環(huán)節(jié)。

政府和規(guī)劃部門要根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的特點，進一步改善城鄉(xiāng)規(guī)劃聽證制度。在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，要順應(yīng)時代發(fā)展需要，積極探索聽證會的新形式，例如開展網(wǎng)上直播聽證、網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)布會等，并根據(jù)實際情況，靈活選擇形式，使聽證制度落到實處，真正成為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的重要制度保障，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的透明度。

3.3 拓展公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的渠道

為提高公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的積極性與高效性，必須拓寬公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的途徑，才能吸引更多的公眾積極主動參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。規(guī)劃部門可以利用官方網(wǎng)站、微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺，將城鄉(xiāng)規(guī)劃信息連續(xù)完整地展示出來，并與公眾進行積極互動，認真聽取意見和建議，使公眾切實參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織編制、實施、管理等各環(huán)節(jié)。

由于公眾獲取城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的信息不同，參與程度不同，所以公眾參與的效果也會有所不同。在征求公眾意見時，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)不斷拓展公眾參與的形式，為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃提供有利條件，接收更多的意見和想法，切實推動公眾參與的高效性。

4 結(jié)語

隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的深刻變革，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作面臨新的挑戰(zhàn)。公眾參與作為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的重要組成部分，發(fā)揮的作用越來越重要。公眾參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中，不僅能夠提升決策的科學(xué)性、彌補城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的漏洞，還可以體現(xiàn)決策的民主性，維護社會各方利益。政府和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門要進一步提高對公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作重要性的認識，充分調(diào)動公眾參與的積極性和高效性。針對公眾參與意識淡薄、制度缺乏和渠道不暢等問題，應(yīng)采取提高公眾參與意識、建立健全相關(guān)法律法規(guī)、拓展公眾參與渠道等應(yīng)對策略，使城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作更具科學(xué)性和可操作性，促進城鄉(xiāng)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。