國土空間規(guī)劃法規(guī)政策體系研究

邢佳楠

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)城鄉(xiāng)建設(shè)學(xué)院，河北 保定 071001）

0 引言

為建設(shè)美麗中國，推動(dòng)現(xiàn)代化強(qiáng)國土地空間建設(shè)治理，促進(jìn)高質(zhì)量、高效能的開發(fā)利用，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，這是關(guān)于確立優(yōu)化國土空間規(guī)劃的政策指南，是指導(dǎo)我國國土空間規(guī)劃編制、實(shí)施和管理的綱領(lǐng)性文件。其中明確提出，“到2020年，逐步建立國土空間規(guī)劃法規(guī)政策體系；到2025年，健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策”。國土空間規(guī)劃理念是在第三次土地調(diào)查過程中不斷推敲、科學(xué)預(yù)測(cè)城市發(fā)展、不斷完善思路后的成果，為我國國土空間法律法規(guī)體系提出了更高的要求。當(dāng)前，我國正在實(shí)施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法、環(huán)境保護(hù)法、草原法、水法等，由于缺乏從空間整體出發(fā)，使整個(gè)法律體系尚不明確，各項(xiàng)職責(zé)尚不清晰。隨著國土空間規(guī)劃的提出，“多規(guī)合一”迫在眉睫，實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)規(guī)劃及法規(guī)的有機(jī)融合，是確立國土空間規(guī)劃法體系的關(guān)鍵。

1 我國國土空間規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)

1.1 我國國土空間規(guī)劃發(fā)展歷程

我國最早的國土空間規(guī)劃要追溯到中華人民共和國成立初期，第一個(gè)五年計(jì)劃的推出，促進(jìn)了各專項(xiàng)規(guī)劃的初步形成。2006年，國家出臺(tái)了主體功能區(qū)規(guī)劃，對(duì)原有空間規(guī)劃體系進(jìn)行了擴(kuò)充。同年，在黨的“十八屆三中全會(huì)”上首次指出要“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制”，揭開了新時(shí)代我國空間規(guī)劃體系重構(gòu)的序幕。

2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》發(fā)布，開啟了“多規(guī)合一”的積極探索。同年，住建部等聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，部署在全國28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

2015年4月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出“國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。要堅(jiān)定不移地實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全空間規(guī)劃體系，科學(xué)合理布局和整治生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”。同年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，強(qiáng)調(diào)“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋”“支持市縣推進(jìn)‘多規(guī)合一’，統(tǒng)一編制市縣空間規(guī)劃，逐步形成一個(gè)市縣一個(gè)規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。

2019年5月，我國新時(shí)代國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的總綱領(lǐng)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）正式出臺(tái)。這是中共中央、國務(wù)院印發(fā)的關(guān)于國土空間規(guī)劃的政策指南，是指導(dǎo)我國國土空間規(guī)劃編制、實(shí)施和管理的綱領(lǐng)性文件。國土空間規(guī)劃將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃有機(jī)融合，真正實(shí)現(xiàn)了“多規(guī)合一”的設(shè)想。

1.2 我國國土空間法規(guī)體系現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的國土空間規(guī)劃方面的法律法規(guī)有20余部，包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《礦產(chǎn)資源法》《草原法》《水法》等。依據(jù)國家法律法規(guī)制定實(shí)施的規(guī)劃則多達(dá)80余種，國土空間各要素都有詳細(xì)的規(guī)劃規(guī)定。

1.3 國土空間規(guī)劃法規(guī)體系存在的問題

一些學(xué)者在分析我國當(dāng)代空間規(guī)劃法律法規(guī)體系現(xiàn)存問題時(shí)提出了以下探討和分析的角度。

1）截至目前，我國不論是國家層面，還是省、市地方進(jìn)行的“多規(guī)合一”試點(diǎn)，在政府管理層面上，依舊停留在用提高行政效率，應(yīng)對(duì)各類規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容的重復(fù)、甚至是自相矛盾的情況，面對(duì)各部門之間職責(zé)沖突的矛盾依舊很難解決。

2）國土空間規(guī)劃、各類專項(xiàng)規(guī)劃以及土地資源利用規(guī)劃等法規(guī)之間缺乏明確的法律從屬關(guān)系。而且，新建立提出的法規(guī)也與原有的法規(guī)體系缺少有效的融合，在實(shí)際實(shí)施過程中容易發(fā)生難以協(xié)調(diào)解決的問題，并且，在面對(duì)劃定城鎮(zhèn)邊界的劃分、對(duì)占用永久基本農(nóng)田的判定、土地類別的判定以及生態(tài)保護(hù)紅線的劃定依據(jù)等問題時(shí)，還缺乏相關(guān)的法律政策支撐。

3）現(xiàn)行的法律法規(guī)多屬于行政管理協(xié)調(diào)類規(guī)定，公眾的參與程度較低，公眾聽證會(huì)一般很難落到實(shí)處，日常生活在其中的居民很難參與，不同多元利益主體的訴求也無法得到充分的保障。

2 國外國土空間法規(guī)體系及借鑒

2.1 德國聯(lián)邦空間規(guī)劃法

德國的空間規(guī)劃法律體系是自上而下的，國家各部門之間縱向協(xié)調(diào)分工明確，有利于自然資源的綜合整合和充分利用。各州級(jí)政府的規(guī)劃自主權(quán)較大，城市功能分工可以最大限度地滿足當(dāng)?shù)孛癖姷那袑?shí)需求。在德國的規(guī)劃法律中，分別強(qiáng)調(diào)了國土空間的綜合性規(guī)劃以及各類專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)于二者都做出了十分詳盡的規(guī)定。并且，《聯(lián)邦空間法》中明確規(guī)定空間規(guī)劃的實(shí)施必須明確對(duì)于各項(xiàng)事物的影響，如環(huán)境氣候、生物物種、歷史文物以及現(xiàn)存建筑等。

2.2 英國城鄉(xiāng)規(guī)劃法

英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)于基層建設(shè)有著較強(qiáng)的導(dǎo)向性和直接的影響力，規(guī)劃管控較為嚴(yán)格，有詳細(xì)的空間控制規(guī)劃，在規(guī)劃法律中包含有關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境方面的發(fā)展政策，為國家的大型公建設(shè)施、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施以及各類生產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)都提供了明確的政策法律保障。除建立嚴(yán)格精確的法律體系框架外，英國還制定了多項(xiàng)政策條例以豐富國家國土空間規(guī)劃的各項(xiàng)領(lǐng)域，對(duì)于各層面規(guī)劃的實(shí)踐都有指引作用，但這也造成了英國規(guī)劃體系過于繁瑣以及管控成本較高的問題。

2.3 日本國土利用計(jì)劃法

日本編制出臺(tái)三級(jí)國土空間規(guī)劃，分別為全國、都道府縣和市町村。國土空間規(guī)劃是以保護(hù)國土開發(fā)和節(jié)約利用為主要目的的，在空間用途的管制上有嚴(yán)格的分級(jí)分區(qū)要求。在規(guī)劃設(shè)計(jì)上，日本更注重城市特色的體現(xiàn)和地域文化的融合，并加強(qiáng)了公眾對(duì)于城市規(guī)劃的參與性，強(qiáng)化公眾參與，提升區(qū)域規(guī)劃的豐富性和互補(bǔ)性。但規(guī)劃法規(guī)的逐級(jí)編制、縱向?qū)盈B的機(jī)制，也在一定程度上降低了城市彈性發(fā)展的可能。

3 對(duì)我國國土空間規(guī)劃法規(guī)體系建立的啟示

3.1 完善法律體系，明確政府職能

現(xiàn)階段是我國國土空間規(guī)劃體系建立的關(guān)鍵時(shí)期，新舊規(guī)劃法規(guī)政策面臨沖突，各專項(xiàng)法律法規(guī)的橫向銜接缺少系統(tǒng)的規(guī)定。同時(shí)，我國現(xiàn)行的法規(guī)和新頒布的法規(guī)應(yīng)進(jìn)行合理的對(duì)接，彌補(bǔ)我國國土空間規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)沒有覆蓋到的空間范圍，細(xì)化國土空間規(guī)劃法規(guī)。利用法律規(guī)范明確各級(jí)政府部門的工作職責(zé)，保證有良好的上下層級(jí)縱向協(xié)調(diào)和部門之間的橫向資源整合機(jī)制，做到不沖突、不反復(fù)，各負(fù)其責(zé)，各司其職?？蛇m當(dāng)賦予地方政府在法律規(guī)范下更多的自主權(quán)利，以利于發(fā)展地方特色，創(chuàng)造區(qū)域空間的多樣性。

3.2 體系化繁為簡(jiǎn)，強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一”

國土空間規(guī)劃體系的提出，將原本的城市形態(tài)規(guī)劃范圍擴(kuò)充到了經(jīng)濟(jì)、自然、人文、社會(huì)、環(huán)境等多種要素的融合，規(guī)劃體系相應(yīng)地應(yīng)化繁為簡(jiǎn)，做到精細(xì)化。所以，對(duì)于原有的各項(xiàng)各類規(guī)劃應(yīng)該進(jìn)行進(jìn)一步的整合，將涉及國土空間要素的各項(xiàng)法規(guī)進(jìn)行反復(fù)對(duì)比、整合，提煉出與現(xiàn)階段國家要求相一致、理念相符合、政策相和諧的法律體系，出臺(tái)對(duì)現(xiàn)階段存在的問題具有切實(shí)且有針對(duì)性的法律條文及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。

3.3 增強(qiáng)公眾意識(shí)，打造地域特色

國土空間規(guī)劃是綜合環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重需求而提出的。規(guī)劃服務(wù)的對(duì)象是人民。在大數(shù)據(jù)發(fā)達(dá)的今天，征集民眾意見、了解民眾訴求的方式便捷且豐富。無論是在國土規(guī)劃政策制定的過程中，還是在規(guī)劃運(yùn)行的實(shí)際設(shè)計(jì)中，都應(yīng)以人民為中心，從立法層面明確公眾對(duì)于國土空間規(guī)劃的權(quán)利與義務(wù)。目前，我國在規(guī)劃公示方面雖然已經(jīng)有了明確的流程，但引導(dǎo)公眾參與的程度還很低。只有增強(qiáng)公眾參與意識(shí)，規(guī)劃才能最大程度地滿足社會(huì)運(yùn)行的需要。

同時(shí)，空間規(guī)劃應(yīng)結(jié)合地方區(qū)域特點(diǎn)、風(fēng)土人情、歷史文脈等，在發(fā)展城市的前提下，最大限度地保留原有區(qū)域的精神內(nèi)核，避免為了追求現(xiàn)代化、智能化而出現(xiàn)“千城一貌”的現(xiàn)象。在法律法規(guī)層面上，應(yīng)對(duì)保護(hù)城市歷史底蘊(yùn)及人文精神做出規(guī)定，通過大數(shù)據(jù)的收集規(guī)范建設(shè)，建立具有科學(xué)性和前瞻性的國土空間規(guī)劃法律體系框架。

4 結(jié)語

本研究基于我國國土規(guī)劃法規(guī)體系現(xiàn)狀，針對(duì)當(dāng)前國土空間規(guī)劃大背景下現(xiàn)有法律法規(guī)制度體系進(jìn)行研究，并通過借鑒國外國土空間規(guī)劃法的關(guān)系邏輯，對(duì)我國國土空間規(guī)劃法律法規(guī)體系建設(shè)提出建議。

城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)充分融入國土空間規(guī)劃法律體系，敢于借鑒其他國家的先進(jìn)空間規(guī)劃理念，順應(yīng)時(shí)代潮流，將建設(shè)美麗中國理念融入其中，調(diào)動(dòng)公眾參與性，并以法律層面作出明確規(guī)定，使空間規(guī)劃的實(shí)施在各方面均可有法可依。