基于“雙評價”底線與綠色低碳理念下的城市規(guī)劃考量

張鴻飛

（中國市政工程華北設(shè)計(jì)研究總院有限公司，天津 300381）

0 引言

當(dāng)前，我國正在努力實(shí)現(xiàn)建設(shè)生態(tài)中國和綠色中國的目標(biāo)，解決大規(guī)模城市化和高速工業(yè)化帶來的問題。在此社會背景下，建設(shè)生態(tài)城市、推動城市可持續(xù)發(fā)展成為城市規(guī)劃和建設(shè)的考量重點(diǎn)。

以“資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價”作為國土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，是建設(shè)生態(tài)中國底線思維的體現(xiàn)。

1 “雙評價”底線的地位分析

1.1 國土空間規(guī)劃編制需求與“雙評價”支撐作用

在國土空間規(guī)劃編制中應(yīng)用“雙評價”，是底線思維的體現(xiàn)，也是保證國土空間規(guī)劃和編制質(zhì)量的重要基礎(chǔ)?！半p評價”的主要工作包括：調(diào)查分析區(qū)域內(nèi)資源稟賦和分布情況，判斷國土空間規(guī)劃和開發(fā)利用的價值及評估存在的風(fēng)險、確定區(qū)域內(nèi)各個生態(tài)系統(tǒng)的主要功能，確定是否存在生態(tài)極敏空間、確定農(nóng)業(yè)用地和城市建設(shè)用地的面積和范圍，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市建設(shè)協(xié)調(diào)進(jìn)行?！半p評價”是新時代生態(tài)中國建設(shè)中國土空間規(guī)劃編制和底線管控的重要工具，能夠使國土空間開發(fā)與保護(hù)更加和諧，優(yōu)化城市功能區(qū)的分布，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)守耕地紅線。在國土空間規(guī)劃編制中開展“雙評價”工作，要堅(jiān)持以“生態(tài)優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展”為根本指導(dǎo)思想，開辟一條建設(shè)生態(tài)中國和美麗中國的新路子，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展，提升人民的生活水平和幸福感。

1.2 “雙評價”成果可為國土空間規(guī)劃編制提供技術(shù)支撐

“雙評價”成果能夠?yàn)閲量臻g規(guī)劃的編制提供科學(xué)分析和技術(shù)支撐，使得國土空間格局更加科學(xué)，確定農(nóng)業(yè)用地和城市用地最大適宜范圍，實(shí)現(xiàn)對耕地資源的保護(hù)。同時，“雙評價”成果還可以支撐國土空間規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)的確定以及進(jìn)行目標(biāo)分解，保證自然保護(hù)區(qū)、海岸帶保護(hù)等具體規(guī)劃的科學(xué)性，提升國土規(guī)劃編制決策的科學(xué)性和合理性，確保重大工程順利安全進(jìn)行。

在國土空間規(guī)劃編制階段，“雙評價”模式能夠分析區(qū)域環(huán)境資源的稟賦情況，考慮當(dāng)前乃至未來區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和生產(chǎn)生活實(shí)際需要，并在此基礎(chǔ)上開展城市發(fā)展?jié)摿?、問題及風(fēng)險評估，確定功能區(qū)區(qū)劃、區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市建設(shè)的規(guī)模及適宜范圍，實(shí)現(xiàn)對國土空間用途可能性的管理，協(xié)調(diào)人地矛盾，促進(jìn)人與自然、人與城市的和諧共處。

1.3 “評價-規(guī)劃-實(shí)施-評估”的規(guī)劃動態(tài)過程

“雙評價”是集合評價、規(guī)劃、實(shí)施和評估4個規(guī)劃動態(tài)于一體的科學(xué)的過程。在這個動態(tài)、完整的流程中，對區(qū)域內(nèi)國土空間的規(guī)劃編制認(rèn)知深入階段可劃分為“本底-現(xiàn)狀-趨勢-路徑-過程-方案-實(shí)施-評估”。雖然在不同認(rèn)知階段需要把握的重點(diǎn)和滿足的需求不同，但是，整個認(rèn)知過程是連續(xù)完整的，整個認(rèn)知體系的構(gòu)建和各個階段的任務(wù)及要求都是相互聯(lián)系的。此外，由于國土空間規(guī)劃編制需要人工來進(jìn)行，不同區(qū)域和不同階段的國土空間規(guī)劃要求也需要不同的評價標(biāo)準(zhǔn)，且難免受到人為因素的干擾。為了減少人為判斷和干預(yù)造成的誤差，需要對“雙評價”標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行規(guī)定，以科學(xué)規(guī)范的技術(shù)規(guī)程和指南作為指導(dǎo)，保證在科學(xué)、規(guī)范的評價標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行橫、縱向的比較。

2 綠色低碳理念下的城市規(guī)劃

本文提到的綠色低碳理念下的城市規(guī)劃，是指以綠色環(huán)保理念為規(guī)劃理念和設(shè)計(jì)理念，并在建設(shè)城市時選用綠色環(huán)保材料作為施工材料，從而緩解“城市病”，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展的最本質(zhì)追求就是協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，減少人類在進(jìn)行生產(chǎn)生活過程中對自然環(huán)境的破壞和對資源的浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)“天人合一”。以綠色低碳理念作為城市規(guī)劃的指導(dǎo)理念，可以在各個城市規(guī)劃內(nèi)容中體現(xiàn)出來，如調(diào)整城市能源結(jié)構(gòu)，將傳統(tǒng)的、污染高的煤炭能源更換成天然氣以及太陽能資源，或者先調(diào)整一部分能源結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)能源供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

3 基于“雙評價”底線與綠色低碳理念下的城市規(guī)劃

3.1 合理進(jìn)行城市建筑規(guī)劃

隨著改革開放的深化，我國的城市化和工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，人地矛盾突出，為了更好地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須合理地進(jìn)行城市建筑規(guī)劃，提高城市用地效率和集約化水平。合理進(jìn)行城市建筑規(guī)劃應(yīng)開展城市用地規(guī)劃，對區(qū)域內(nèi)的城市面積、城市人口、人均用地面積進(jìn)行調(diào)研，統(tǒng)籌土地資源，還應(yīng)把握城市的生態(tài)承載能力，保證城市規(guī)劃用地不僅能夠滿足城市發(fā)展的需要，也不會給城市帶來巨大壓力。此外，將“雙評價”作為底線，以綠色低碳理念作為城市規(guī)劃的指導(dǎo)理念，積極督促城市傳統(tǒng)高能耗和高污染企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，一些在短時間內(nèi)無法完成轉(zhuǎn)型升級的污染企業(yè)，可以選擇鼓勵企業(yè)加工工廠搬至郊區(qū)，從而減輕城市污染治理的壓力，并且要防止在城市中再次出現(xiàn)高污染企業(yè)，影響城市的生態(tài)環(huán)境和居民的正常生活。

3.2 推進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

現(xiàn)階段，我國大部分城市中依舊存在著較多的資源型企業(yè)，尤其是在北方城市，這些城市中的資源型企業(yè)在早期發(fā)展態(tài)勢良好，極大地推動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是隨著資源的開采，這類企業(yè)的紅利期慢慢過去了，正處在亟需轉(zhuǎn)型優(yōu)化的階段。而以“雙評價”為底線，以綠色低碳為城市規(guī)劃的指導(dǎo)理念，積極督促鼓勵犧牲環(huán)境和資源的企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)城市的綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“金山銀山”和“綠水青山”的雙重目標(biāo)。

3.3 采取區(qū)域生態(tài)循環(huán)模式

在開展城鄉(xiāng)規(guī)劃時，需要統(tǒng)籌內(nèi)外部空間，綜合考慮城市區(qū)域規(guī)劃，盡可能選擇本區(qū)域擁有或生產(chǎn)的綠色材料，控制碳排放量，建立區(qū)域生態(tài)循環(huán)模式，減少生產(chǎn)污染，從而滿足對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和城市建設(shè)的需要。為了推動城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和保護(hù)環(huán)境，應(yīng)立足區(qū)域生態(tài)環(huán)境、地形地質(zhì)等因素，保證工業(yè)用地空間布局的合理性，預(yù)留出一定的彈性用地。在基于“雙評價”底線與綠色低碳理念的城市規(guī)劃中，還應(yīng)納入?yún)^(qū)域的環(huán)境氣候圖，分析城市區(qū)域的環(huán)境情況，使得在開展城鄉(xiāng)街區(qū)形態(tài)和通風(fēng)走廊等組團(tuán)空間規(guī)劃時，能夠?qū)⑵渑c整個城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃結(jié)合起來，統(tǒng)籌區(qū)域土地資源和建設(shè)材料資源，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)開發(fā)強(qiáng)度和城市建設(shè)通風(fēng)光照需求的關(guān)系，保證區(qū)域建筑使用比例的科學(xué)性，提高城鄉(xiāng)人居環(huán)境的舒適性。

3.4 優(yōu)化城市能源結(jié)構(gòu)

當(dāng)前，我國仍然有相當(dāng)一部分城市（尤其是北方城市）的能源為煤炭。進(jìn)入冬季后，為了滿足供暖需求，這些以煤炭能源為主要能源的北方城市會消耗大量的煤炭資源，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的碳排放。針對這類因?yàn)槿∨a(chǎn)生的高碳排放問題，本文認(rèn)為可采取以下處理措施。

1）一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、具備一定條件的城市可選擇太陽能資源等清潔能源，優(yōu)化城市能源結(jié)構(gòu)；一些存在嚴(yán)重污染問題的城市可選擇鼓勵企業(yè)生產(chǎn)清潔能源和鼓勵居民使用清潔能源，由于清潔能源的使用成本比煤炭資源高，政府財(cái)政部門可以給予企業(yè)和居民一定的補(bǔ)貼，提升其生產(chǎn)清潔能源和使用清潔能源的積極性。

2）針對不能實(shí)現(xiàn)集中供暖的城市周邊農(nóng)村地區(qū)，政府可以積極鼓勵農(nóng)村居民使用天然氣設(shè)備進(jìn)行供暖，同樣為了減輕居民在使用天然氣過程中產(chǎn)生的額外開銷，政府財(cái)政部門可以適當(dāng)降低天然氣的費(fèi)用和給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。

4 以徐州市國土空間規(guī)劃為例進(jìn)行研究和分析

4.1 全域覆蓋：實(shí)現(xiàn)礦、城、鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃

在新的國土空間規(guī)劃中，徐州打破了礦、城、鄉(xiāng)空間壁壘，將規(guī)劃重點(diǎn)確定在城鎮(zhèn)建設(shè)用地以外地區(qū)上，全面處理解決了徐州地區(qū)工礦用地及存在嚴(yán)重塌陷問題的采煤區(qū)。這種新型的全域覆蓋的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了全要素的控制，在充分考慮城鄉(xiāng)發(fā)展的前提下建設(shè)礦區(qū)空間，促進(jìn)徐州整個城市的轉(zhuǎn)型升級，挖掘工礦廢棄用地的新價值，有利于協(xié)調(diào)徐州坍塌采煤區(qū)和城鄉(xiāng)建設(shè)的關(guān)系，促進(jìn)工礦區(qū)域的生產(chǎn)環(huán)境恢復(fù)，使城市生態(tài)建設(shè)與礦產(chǎn)資源利用的關(guān)系更加和諧，推動城市的可持續(xù)發(fā)展。同時，新的國土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了全要素的集聚效應(yīng)，盤活城市各項(xiàng)資源，尤其是土地資源，更新城市建設(shè)用地，促使徐州這一資源型城市進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級，提升土地利用的集約化水平。

4.2 統(tǒng)一生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略

統(tǒng)一生態(tài)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略指的是在全域用地布局一張圖中，優(yōu)先考慮生態(tài)建設(shè)，按照用地類型進(jìn)行分類，明確城市建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地及生態(tài)保護(hù)用地的界限，明確各管理部門的職責(zé)。在徐州這一資源型城市中，煤炭資源的開采和城市的發(fā)展建設(shè)給自然生態(tài)環(huán)境造成了較大影響，針對這一現(xiàn)狀，新的國土空間規(guī)劃將突出生態(tài)空間保護(hù)邊界，并嚴(yán)格要求各級政府劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)保護(hù)空間的界限，加強(qiáng)對采煤區(qū)坍塌情況的整治，重視城市河道等自然生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，擴(kuò)建濕地，保證城市生態(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)區(qū)域內(nèi)的生物多樣性。

4.3 “雙評價”支撐下的規(guī)劃體系

在國土空間規(guī)劃編制過程中實(shí)施“雙評價”，要求進(jìn)行城市規(guī)劃時要開展基礎(chǔ)性調(diào)查和研究，掌握區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)情況。對于處在轉(zhuǎn)型升級時期的徐州而言，在開展基礎(chǔ)性調(diào)查時要重點(diǎn)突出工礦區(qū)和采煤區(qū)及其周邊生態(tài)環(huán)境的摸底和調(diào)查，掌握真實(shí)準(zhǔn)確的土地資源、水資源使用情況，評估區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的具體功能和健康情況。全國第三次國土調(diào)查為徐州城市規(guī)劃提供了科學(xué)、準(zhǔn)確的國土資源數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上，建立國土空間基礎(chǔ)信息平臺，實(shí)現(xiàn)對區(qū)域礦產(chǎn)資源、區(qū)域用地以及采煤區(qū)塌陷數(shù)據(jù)的集中管理，通過打造空間規(guī)劃的“一張圖”來實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的集合和交換，實(shí)現(xiàn)對城市地上、地下信息的動態(tài)監(jiān)管，穩(wěn)步推進(jìn)徐州礦區(qū)土地和城市生態(tài)環(huán)境的治理。

5 結(jié)語

在城市規(guī)劃建設(shè)中，以綠色低碳理念作為城市規(guī)劃的指導(dǎo)思想，以“雙評價”為國土空間規(guī)劃編制的底線，從城市的能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民環(huán)保意識的提高及城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面入手，才能促進(jìn)城市的綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“金山銀山”和“綠水青山”的雙重目標(biāo)。