栗輝

（河北省交通運輸廳公路管理局，河北 石家莊 050000）

在政府投融資體制改革不斷推進的過程中，政府融資平臺的功能被不斷弱化，原來“貸款修路、收費還貸”的高速公路建設(shè)模式遇到困難。為充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，財政部、國家發(fā)改委、交通運輸部等政府部門，不斷完善PPP模式，將其作為政府投融資改革的主要模式之一，并加大力度推廣。全國各地在高速公路建設(shè)實踐中發(fā)現(xiàn)，PPP模式下，政府對實施機構(gòu)僅停留在授權(quán)執(zhí)行的初級階段，授權(quán)范圍、責(zé)任分擔(dān)、具體操作內(nèi)容等均未明確。此外，實施機構(gòu)的角色不明，也造成具體項目執(zhí)行過程中的諸多問題無法有效解決，進而影響項目順利運行。

一、高速公路PPP項目中實施機構(gòu)的角色錯位

在高速公路PPP項目中，政府將實施機構(gòu)作為被授權(quán)單位，負責(zé)組織項目實施，大部分授權(quán)文件對實施機構(gòu)的授權(quán)并未明確邊界，而社會資本將實施機構(gòu)等同于政府，兩者對實施機構(gòu)的角色定位不一致，造成實施機構(gòu)的角色錯位。

（一）政府對實施機構(gòu)的定位

在國家發(fā)改委等6部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》〔2015〕25號令第十四條中規(guī)定，“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實施機構(gòu)，負責(zé)特許經(jīng)營項目有關(guān)實施工作，并明確具體授權(quán)范圍”。

但實際上，政府在授權(quán)實施機構(gòu)時，邊界并不清晰，內(nèi)容比較籠統(tǒng)。經(jīng)查閱財政部政府和社會資本合作中心管理庫（以下簡稱“項目庫”）中最新的20個高速公路PPP項目實施機構(gòu)授權(quán)文件發(fā)現(xiàn)，有19個項目僅明確了本級政府的交通主管部門為實施機構(gòu)，并未明確實施機構(gòu)具體的職責(zé)范圍。擴大統(tǒng)計范圍后，通過對保障性安居工程、市政工程、水利建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)6個行業(yè)的113個PPP項目實施機構(gòu)的授權(quán)文件統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在PPP模式中，政府對實施機構(gòu)的定位，以完成項目采購（社會資本方招標(biāo)）和簽訂PPP項目合同為主要職責(zé)，而PPP模式中最重要項目合同履行和具體實施卻被忽視。

（二）社會資本方對實施機構(gòu)的定位

高速公路PPP項目在選擇社會資本方時，雖然《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》〔2014〕113號文中詳細規(guī)定了競爭性談判的過程，但是為提高效率，各項目在執(zhí)行過程中，一般采用公開招標(biāo)的方式確定，而實施機構(gòu)作為項目采購的主體，即招標(biāo)人負責(zé)制定招標(biāo)文件，組織開展招標(biāo)和評標(biāo)活動，并最終與中標(biāo)單位簽署合作協(xié)議，成立項目公司的簽署項目合同，無需成立項目公司直接簽訂項目合同。實施機構(gòu)作為合作協(xié)議和項目合同的甲方，社會資本會理應(yīng)將實施機構(gòu)當(dāng)作政府看待。

根據(jù)最高人民法院2019年出臺的《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，將特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定為行政訴訟的管轄范圍，實際上，在PPP項目合同中，特許經(jīng)營是一種特殊的特許經(jīng)營協(xié)議，地位至關(guān)重要。在PPP項目合同中，甲方為實施機構(gòu)，相應(yīng)的社會資本或項目公司只能將實施機構(gòu)定義為政府。

（三）項目實施過程政府和社會資本對實施機構(gòu)的定位存在錯位引發(fā)的問題

通過政府對實施機構(gòu)的定位和社會資本對實施機構(gòu)的定位，兩相結(jié)合不難看出，在高速公路PPP項目中，兩個重要的參與者對實施機構(gòu)的定位存在一定的錯位。這種錯位在項目推進過程中，將會引發(fā)以下幾方面問題：

1.政府部門橫向之間協(xié)調(diào)難度大

高速公路PPP項目需要涉及的部門有發(fā)改委、財政、國土、環(huán)保、住建、交通運輸、水利、價格、能源、金融監(jiān)管等10多個部門，雖然《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》〔2015〕25號令中明確規(guī)定，要建立各有關(guān)部門參加的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機制，但是從項目庫中20個高速公路PPP項目實施機構(gòu)的授權(quán)文件來看，均未成立本級政府領(lǐng)導(dǎo)小組。在這種情況下，作為項目實施主體單位的實施機構(gòu)，要想?yún)f(xié)調(diào)涉及到的政府組成部門，必然存在時間和效率滯后的問題，影響項目進展速度。

2.協(xié)調(diào)不同行政等級地方政府難度大

高速公路項目屬于線性設(shè)施，一條高速公路大多穿越多個地區(qū)，而高速公路又屬于大面積使用土地的項目，征地拆遷在項目進展過程中，處于核心環(huán)節(jié)，征地拆遷工作進展滯后將會造成整體項目無法按時建成，而土地征拆按當(dāng)前國土職責(zé)劃分，又以縣級政府為主，在這種情況下，實施機構(gòu)作為項目實施的直接責(zé)任單位，在協(xié)調(diào)各級地方政府時，存在協(xié)調(diào)難度大、進展慢、費用高等多重問題。

3.針對政策調(diào)整時，協(xié)調(diào)社會資本方或項目公司難度大

PPP模式作為當(dāng)前我國正在主推的公共設(shè)施和服務(wù)提供的主要方式，尚未形成一整套系統(tǒng)以及規(guī)范的政策規(guī)定，各種政策的出臺速度和更新頻率較高，一旦新的政策出臺，雖然以前的項目可以按照“法不溯及既往”的原則不執(zhí)行新政策，但有個別政府部門強制要求其按新政策執(zhí)行，將造成已經(jīng)簽署的項目合作協(xié)議、合同內(nèi)容需要調(diào)整，實施機構(gòu)在協(xié)調(diào)社會資本和項目公司過程中難度較大。

二、高速公路PPP項目中實施機構(gòu)角色錯位的原因分析

高速公路PPP項目中實施機構(gòu)角色錯位的原因主要有以下幾個方面：

（一）政策更新不及時、不系統(tǒng)

為遏制融資平臺公司舉債融資規(guī)模的迅速膨脹，有效防范財政金融風(fēng)險，2010年，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》〔2010〕19號文，對地方政府融資平臺進行清理。高速公路建設(shè)融資規(guī)模在地方政府融資平臺中占較大比重，地方政府亟需找到新的投融資途徑，以支持地方經(jīng)濟和社會發(fā)展。在此環(huán)境下，2014年以后，PPP模式迅速發(fā)展，但是財政部2014年出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》〔2014〕113號文、2015年出臺的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》〔2015〕21號文和《PPP物有所值評價指引（試行）》〔2015〕167號文均是試行版本，截至目前，發(fā)布時間均已經(jīng)超過3年，而PPP項目中最重要的“兩平一案”規(guī)范性文件至今也已經(jīng)失效超過2年，且新的文件仍未發(fā)布，從而造成全國大量的PPP項目沒有頂層設(shè)計文件可參考。

（二）各級政府對PPP模式的認識不統(tǒng)一、不充分

從2015年發(fā)布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》〔2015〕42號文件開始，中央政府部門將PPP模式作為政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段，逐步將社會公共產(chǎn)品和服務(wù)供給從政府直接提供向PPP模式轉(zhuǎn)變，因此，國內(nèi)PPP項目得到了大力發(fā)展，但各級地方政府對PPP模式的認識卻有失偏頗，僅將其當(dāng)做新的融資手段和途徑。

在PPP模式下，政府無需承擔(dān)項目公司的融資和擔(dān)保責(zé)任，完全符合國家規(guī)范政府債務(wù)的需求，雖然中央部委對PPP模式中各方所承擔(dān)的職責(zé)進行了概括性規(guī)定，但各行業(yè)、各級政府在實際操作過程中，對所需要的指導(dǎo)需求認識仍不夠充分，僅將相關(guān)細化和規(guī)范的責(zé)任下放給地方政府和相關(guān)部門，而地方政府也不具備細化相關(guān)內(nèi)容的條件，最終造成在實施過程中，政府授予重要實施機構(gòu)的職責(zé)模糊不清。目前，項目庫中20個最新的高速公路PPP項目僅明確本級政府交通運輸主管部門為實施機構(gòu)，對實施機構(gòu)在項目實施過程中如何開展識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交，以及每個階段需要哪些部門配合，如何協(xié)調(diào)實施機構(gòu)與各部門之間的關(guān)系，如何解決實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題等均未形成深入認識。

（三）對PPP項目運營重視程度不夠

由于認識和定位不同，各地方政府為盡快將項目落地，選定社會資本，高度重視高速公路PPP項目的前期工作，而對項目執(zhí)行過程，即整個PPP項目運營期重視程度相對較低。大部分高速公路項目運營期為25年，在如此漫長的時間里，如何把PPP項目合同在運營期履行好，是實施機構(gòu)亟需解決的問題，而政府對實施機構(gòu)的授權(quán)范圍相對模糊，責(zé)任不明，相關(guān)部門配合不及時，如此一來，在項目運營期間將會出現(xiàn)比項目前期和建設(shè)期更多、更復(fù)雜的問題。

三、高速公路PPP模式中實施機構(gòu)履職盡責(zé)的應(yīng)對策略設(shè)想

當(dāng)前，國內(nèi)高速公路PPP項目大部分處于準(zhǔn)備階段和執(zhí)行階段的建設(shè)時期，已經(jīng)投入運營的PPP項目相對較少，對實施機構(gòu)所擔(dān)負的職責(zé)、如何解決出現(xiàn)的問題等方面認識不足，筆者認為，解決實施機構(gòu)在高速公路PPP項目運營期中的尷尬地位，可以從機構(gòu)設(shè)置和協(xié)調(diào)解決兩個角度尋求解決方案。

（一）成立本級政府直屬的項目中心

高速公路PPP項目在前期籌備過程中涉及發(fā)改、財政、國土、水利、建設(shè)、環(huán)保等多個政府部門；同時高速公路項目合作期限較長，包括建設(shè)期在內(nèi)，一般超過27年；項目較多，一個省份同一年內(nèi)，可能需要建設(shè)N個高速公路項目，在一級政府層面下，有N個高速公路項目需要進行N次授權(quán)，每次授權(quán)單位、范圍和內(nèi)容不盡相同，造成實施機構(gòu)單位過多，不利于PPP項目規(guī)范統(tǒng)一實施。針對此現(xiàn)狀，一級地方政府可以設(shè)置專門針對高速公路的PPP項目中心，由PPP項目中心作為專業(yè)的實施機構(gòu)，具體統(tǒng)籌組織本級政府下的所有高速公路PPP項目的管理和實施，有助于統(tǒng)一本級政府的資源，提高專業(yè)化的水平，提升PPP項目的執(zhí)行效率。

（二）建立協(xié)調(diào)機制

目前，部分地方政府針對某個項目成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)此項工作，但效率相對不高，成立時間不長，主要是解決項目前期準(zhǔn)備階段和建設(shè)時期的相關(guān)問題，隨著項目的不斷深入推進，特別是運營期以后，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組相應(yīng)解散，造成運營期實施機構(gòu)遇到的相關(guān)問題沒有得到統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決，影響項目順利運行。因此，各級政府可針對某個PPP項目建立發(fā)改委、國土、財政、司法、審計、行業(yè)主管等部門共同參與的協(xié)調(diào)機制，對PPP項目實施過程中遇到的問題進行協(xié)調(diào)解決。

四、結(jié)語

未來，PPP模式將會是高速公路建設(shè)發(fā)展的主要模式，若想更好地利用PPP模式，打通高速公路建設(shè)新的投融資渠道，發(fā)展地方經(jīng)濟，則需要充分認識實施機構(gòu)的重要性，在政府授權(quán)實施機構(gòu)時，明確職責(zé)范圍，建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制解決問題，規(guī)范本地高速公路PPP建設(shè)發(fā)展環(huán)境，合理分配風(fēng)險，確保PPP項目實施操作流程更加順暢。