努力開創(chuàng)都市圈軌道交通協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展新局面

施仲衡

（中國工程院，北京 100863）

截至 2020 年底，我國城軌交通運(yùn)營里程達(dá)7 978.19 km，45 座城市已開通運(yùn)營城軌交通，2020 年新增線路36 條，新增線路里程首次單年突破1 000 km，達(dá)到了1 241.99 km[1]，運(yùn)營規(guī)模遙遙領(lǐng)先于世界其他國家。據(jù)我國城市軌道交通行業(yè)發(fā)展藍(lán)圖，未來五到十年仍將是城軌交通高速發(fā)展的黃金機(jī)遇期。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化、多中心化的發(fā)展趨勢。《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》(發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328 號)明確指出城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，這將引導(dǎo)軌道交通新制式、新功能、新技術(shù)、新市場和新標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新需求[2]，特別是黨的十九屆五中全會(huì)要求關(guān)鍵核心技術(shù)實(shí)現(xiàn)重大突破。因此，應(yīng)創(chuàng)新都市圈軌道交通運(yùn)輸服務(wù)模式，協(xié)同多模式軌道交通發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作，優(yōu)化城市群、都市圈的空間布局，打造軌道上的現(xiàn)代化都市圈，開創(chuàng)都市圈軌道交通發(fā)展新局面。

1 科學(xué)把握軌道交通新形勢和新特征

“十四五”時(shí)期我國軌道交通將進(jìn)入新的發(fā)展階段，都市圈以及城市群等城鎮(zhèn)化主要發(fā)展要素載體對軌道交通差異化發(fā)展提出了新要求。當(dāng)前，全國范圍內(nèi)的干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路和城市軌道交通呈現(xiàn)出多網(wǎng)快速發(fā)展并逐漸走向融合的發(fā)展特點(diǎn)。為適應(yīng)新形勢下的發(fā)展需求，在國務(wù)院及相關(guān)部委宏觀政策引領(lǐng)下，地方政府出臺(tái)各項(xiàng)政策以進(jìn)一步加強(qiáng)軌道交通的協(xié)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展，都市圈軌道交通呈現(xiàn)高速有序發(fā)展的良好態(tài)勢。

1.1 國家戰(zhàn)略引導(dǎo)軌道交通協(xié)同有序發(fā)展

加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，是當(dāng)前國家新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)任務(wù)之一，而軌道交通是實(shí)現(xiàn)都市圈可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。近期，國務(wù)院頒布了《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》、《關(guān)于推動(dòng)都市圈市域(郊)鐵路加快發(fā)展意見的通知》(國辦函〔2020〕116 號)，中國城市軌道交通協(xié)會(huì)發(fā)布了《智慧城軌發(fā)展綱要》，從宏觀引導(dǎo)角度提出要建設(shè)城市群一體化交通網(wǎng)，推進(jìn)干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通融合發(fā)展，鼓勵(lì)發(fā)展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統(tǒng)，完善城市綜合交通運(yùn)輸體系[3-4]。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)作為我國最重要的三大城市群，在“十四五”開局之際，國家發(fā)展和改革委員會(huì)提出擬將該三大區(qū)域城際和市域(郊)鐵路作為重大工程納入“十四五”規(guī)劃，整體推進(jìn)以軌道交通為骨干的現(xiàn)代化綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，促進(jìn)形成空間布局更加優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)格局更加清晰、國土資源利用更加合理的現(xiàn)代城市結(jié)構(gòu)。

1.2 地方政策推動(dòng)都市圈高質(zhì)量建設(shè)發(fā)展

當(dāng)前，我國正著力推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，各中心城市將都市圈建設(shè)視為推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的主攻方向。在國家戰(zhàn)略引導(dǎo)下，京津冀地區(qū)目前新開工項(xiàng)目約1000 km，正加快構(gòu)建“四縱四橫一環(huán)”通道格局，形成北京、天津中心城區(qū)與新城、衛(wèi)星城之間的“1 h 通勤圈”，京雄津保唐“1 h 交通圈”。長三角地區(qū)新開工項(xiàng)目約4 000 km，加快打造1～1.5 h 城際交通圈、城市中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)間0.5～1 h 通勤網(wǎng)[5]?；浉郯拇鬄硡^(qū)新開工項(xiàng)目約1 000 km，正加快形成以廣深港、廣珠澳和跨珠江口為主軸，“軸帶支撐、極軸放射”的多層次鐵路網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)主要城市間1 h 通達(dá)。

除此以外，廣州的多制式成熟網(wǎng)絡(luò)協(xié)同運(yùn)輸與服務(wù)，初步形成了480 多 km 多制式成熟軌道交通網(wǎng)絡(luò)；重慶的基于市域軌道、地鐵、輕軌(簡稱“三鐵”)融合線網(wǎng)規(guī)劃研究及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)支撐建設(shè)示范工程，著力推進(jìn)“三鐵”融合發(fā)展，構(gòu)建“一張網(wǎng)、多模式、全覆蓋”的綜合交通體系[6]；西安的同制式跨線協(xié)同運(yùn)輸，城際機(jī)場線與西安地鐵建設(shè)統(tǒng)一的協(xié)同調(diào)度指揮中心，實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)同制式不同運(yùn)營主體線路的互聯(lián)互通、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、貫通運(yùn)營、資源共享[7]；成都推進(jìn)同制式跨線、跨制式協(xié)同運(yùn)輸，實(shí)施鐵路公交化運(yùn)營、城市軌道交通與國鐵樞紐共享和安檢互信；溫州的市域鐵路與地鐵協(xié)同運(yùn)輸，正逐步形成“市域鐵路S 線+大運(yùn)量系統(tǒng)M 線”的雙層次線網(wǎng)。總之，在各地方政府主導(dǎo)作用下，軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展的格局得以進(jìn)一步深化落實(shí)，各城市正強(qiáng)力推進(jìn)適合自身的多模式軌道交通網(wǎng)絡(luò)融合計(jì)劃。

2 創(chuàng)新軌道交通多網(wǎng)多制式協(xié)調(diào)發(fā)展理念

目前，全國布局規(guī)劃了以京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝地區(qū)為首的21 個(gè)城鎮(zhèn)化地區(qū)，“四網(wǎng)融合”軌道上的都市圈新格局逐步顯現(xiàn)。秉承客運(yùn)“零距離換乘”的建設(shè)理念，逐步打造12個(gè)國際性綜合交通樞紐、63 個(gè)全國性綜合交通樞紐，“四網(wǎng)融合”將被加快推進(jìn)。截至2020 年底，擁有兩種及以上城軌系統(tǒng)制式的城市達(dá)19 個(gè)，占已開通城軌交通運(yùn)營城市的42.2%，城軌交通制式不斷豐富，呈現(xiàn)出多元發(fā)展、各展所長的發(fā)展趨勢。

2.1 因地制宜，支持不同城市的差異化發(fā)展

一是制定因地制宜、因勢利導(dǎo)的規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則。在規(guī)劃設(shè)計(jì)層面，充分考慮全國205 座大城市存在的規(guī)模大小懸殊、空間結(jié)構(gòu)有異、需求導(dǎo)向各別、發(fā)展程度不一、財(cái)務(wù)實(shí)力不同，針對城軌交通的現(xiàn)實(shí)需求和建設(shè)城軌交通的主客觀條件各不一樣的差異性特征，制定符合不同城市發(fā)展需求的規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則，確保不同城軌交通網(wǎng)絡(luò)的合理發(fā)展，最大限度服務(wù)城市、發(fā)揮交通效能。

二是基于運(yùn)輸效能構(gòu)建建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。在建設(shè)要求方面，強(qiáng)調(diào)基于應(yīng)用后的運(yùn)轉(zhuǎn)效率、成本效益、交通功能等效能輸出條件設(shè)置統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，保障建成網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)輸能力滿足后續(xù)城市發(fā)展的要求[8]。

2.2 一網(wǎng)多模，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)功能更加完備

一是貫徹一網(wǎng)多模和功能融合的網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)理念。線網(wǎng)規(guī)劃編制階段要以網(wǎng)絡(luò)功能為核心進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，打破行業(yè)壁壘，實(shí)現(xiàn)以都市圈功能為核心的網(wǎng)絡(luò)功能優(yōu)化。工程建設(shè)階段要落實(shí)互聯(lián)互通、綜合樞紐等網(wǎng)絡(luò)功能手段，同時(shí)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)保障體系，以最大限度提升網(wǎng)絡(luò)功能，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。在結(jié)構(gòu)布局方面，在中心城外圍重要區(qū)域建設(shè)切向的聯(lián)絡(luò)線，形成“放射+環(huán)+聯(lián)絡(luò)線”的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，從而有助于提升網(wǎng)絡(luò)通達(dá)性，為突發(fā)情況下客流快速疏解提供基礎(chǔ)條件；在換乘設(shè)計(jì)方面，針對大客流區(qū)域，應(yīng)以區(qū)域多路徑換乘取代網(wǎng)絡(luò)單節(jié)點(diǎn)換乘，通過增加網(wǎng)絡(luò)出行路徑的冗余數(shù)量，提升網(wǎng)絡(luò)韌性。

二是采取多樣化的運(yùn)行組織模式。在滿足多樣化出行需求方面，應(yīng)充分結(jié)合不同區(qū)域乘客出行需求的差異，開展多交路、不對稱交路、互聯(lián)互通、跳站運(yùn)營、快慢車組合運(yùn)營等靈活的運(yùn)營組織，并在基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃階段，為靈活運(yùn)輸組織提供配套的設(shè)施與服務(wù)條件。

三是構(gòu)建基于云架構(gòu)的信息化體系。在票務(wù)服務(wù)、出行導(dǎo)航、換乘安檢、綜合服務(wù)等方面，應(yīng)在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，強(qiáng)化一票通行、一卡暢行、一信導(dǎo)行、安檢互信、無感換乘等功能，從基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)設(shè)備、數(shù)據(jù)信息等方面進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)，為運(yùn)營階段服務(wù)品質(zhì)提升提供基礎(chǔ)保障[9]。

3 謀劃推進(jìn)都市圈軌道交通協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)

3.1 以區(qū)域功能優(yōu)化為出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)市域(郊)鐵路建設(shè)

以優(yōu)化通勤供給為重點(diǎn)，突出市域(郊)鐵路對都市圈主要功能區(qū)的支撐引導(dǎo)，串聯(lián)50 萬人及以上的城鎮(zhèn)組團(tuán)和重要工業(yè)園區(qū)、旅游景點(diǎn)，打造中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)間0.5～1 h 通勤網(wǎng)。以城市功能布局優(yōu)化和客運(yùn)需求為先導(dǎo)，優(yōu)先利用既有鐵路資源進(jìn)行城市化功能綜合改造，支持通過優(yōu)化運(yùn)輸組織、補(bǔ)強(qiáng)或改擴(kuò)建局部線路、改造站房站臺(tái)、增建復(fù)線支線及聯(lián)絡(luò)線、增設(shè)車站等方式，公交化開行市域(郊)列車。支持重點(diǎn)都市圈規(guī)劃建設(shè)市域(郊)鐵路，加強(qiáng)與其他軌道交通方式多線多點(diǎn)換乘，具備條件的推動(dòng)貫通運(yùn)行。

3.2 抓好出行服務(wù)便捷化

以乘客出行需求為導(dǎo)向，完善乘客出行鏈各環(huán)節(jié)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，為乘客提供高品質(zhì)出行服務(wù)。依托綜合客運(yùn)樞紐，實(shí)現(xiàn)多種交通方式有效銜接。進(jìn)一步提升城市群都市圈公共客運(yùn)服務(wù)水平，深入推進(jìn)城市交通擁堵綜合治理，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)服務(wù)一體化，鼓勵(lì)引導(dǎo)綠色出行。

3.3 推進(jìn)技術(shù)裝備自主化

把握綠色化、智能化、可持續(xù)等趨勢，堅(jiān)持自主創(chuàng)新，鼓勵(lì)核心技術(shù)攻關(guān)，打造穩(wěn)健的技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)軌道交通裝備先進(jìn)適用、完備可控。加速制定產(chǎn)品安全可控評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以有效推動(dòng)核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)安全發(fā)展；強(qiáng)化裝備動(dòng)力系統(tǒng)研發(fā)，突破高效率、大功率發(fā)動(dòng)機(jī)裝備設(shè)備關(guān)鍵技術(shù)；加強(qiáng)新型運(yùn)載工具研發(fā)，推廣新能源、智能化、數(shù)字化、輕量化交通裝備及成套技術(shù)設(shè)備；發(fā)展智慧交通，推動(dòng)大數(shù)據(jù)等新技術(shù)與軌道交通行業(yè)深度融合，用新技術(shù)為傳統(tǒng)交通基礎(chǔ)設(shè)施賦能，爭當(dāng)新基建主力軍；整合產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢資源，協(xié)同打造全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈條，構(gòu)建分工合理、各具特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

3.4 推動(dòng)站城一體化發(fā)展建設(shè)

對軌道交通沿線周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā)利用，探索“站城一體化”運(yùn)作模式，在提高土地資源集約利用水平、優(yōu)化都市圈內(nèi)城市空間布局的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高軌道交通網(wǎng)絡(luò)的整體服務(wù)水平。規(guī)劃前期，要借鑒先進(jìn)的軌道交通開發(fā)模式，細(xì)化完善土地綜合開發(fā)實(shí)施方案，按照一體規(guī)劃、聯(lián)動(dòng)供應(yīng)、立體開發(fā)、統(tǒng)籌建設(shè)的原則，對項(xiàng)目上蓋開發(fā)、既有鐵路用地綜合利用等其他開發(fā)方式進(jìn)行研究，探索城鎮(zhèn)化地區(qū)鐵路綜合開發(fā)新模式，鼓勵(lì)“站前廣場”與綜合開發(fā)有機(jī)融合，建設(shè)“軌道+物業(yè)”和“軌道+社區(qū)”，培育“軌道微中心”，打造“站城綜合體”[10]。

4 改革創(chuàng)新，推動(dòng)城軌行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

4.1 創(chuàng)新體制機(jī)制

區(qū)域各城市主體應(yīng)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，尊重市場需求，合理配置資源。城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營企業(yè)、鐵路企業(yè)和其他市場主體在項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)、資金籌措、運(yùn)營管理等方面加強(qiáng)合作，推動(dòng)都市圈軌道交通在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、管理、投資等方面的改革創(chuàng)新，加快實(shí)施一批具有示范帶動(dòng)作用的項(xiàng)目，構(gòu)建都市圈軌道交通的新格局，開創(chuàng)軌道交通支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的新局面。

4.2 堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃

全面貫徹國家推進(jìn)城市群、都市圈建設(shè)規(guī)劃，充分考慮地區(qū)差異和發(fā)展需求，因地制宜，適應(yīng)不同城鎮(zhèn)空間布局特征，以區(qū)域內(nèi)超大城市、特大城市、大城市為重點(diǎn)，以城市軌道交通為骨干，構(gòu)建區(qū)域?qū)ν?、城際、都市圈等不同空間尺度高效銜接的一體化、多層次的綜合交通網(wǎng)絡(luò)。

4.3 有序推進(jìn)建設(shè)

抓住歷史機(jī)遇，加快推進(jìn)項(xiàng)目前期工作，盡早穩(wěn)定項(xiàng)目建設(shè)方案，明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和分階段發(fā)展目標(biāo)，做到成熟一項(xiàng)、開工一項(xiàng)。特別是京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等重點(diǎn)城市群要加快推進(jìn)建設(shè)，形成“在建一批、開工一批、儲(chǔ)備一批、謀劃一批”的發(fā)展格局。

4.4 加強(qiáng)“四網(wǎng)融合”

建設(shè)城市群一體化交通網(wǎng)，推進(jìn)干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路與城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、信息共享，打通乘客出行鏈各環(huán)節(jié)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)調(diào)系統(tǒng)制式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)信息，強(qiáng)化高效銜接，提供舒適便捷化的乘客服務(wù)，從而推動(dòng)“四網(wǎng)融合”發(fā)展。

5 結(jié)語

都市圈軌道交通協(xié)同發(fā)展是“十四五”期間支撐國家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)保障條件之一，是支撐國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施的重要舉措。在黨的十九屆五中全會(huì)精神指導(dǎo)下，精準(zhǔn)把握“十四五”時(shí)期我國發(fā)展軌道交通的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)要求和重大舉措。以交通引導(dǎo)出行，促進(jìn)國土資源和交通深度融合，形成綜合規(guī)劃與開發(fā)的合作機(jī)制，建設(shè)軌道上的城市群和都市圈，達(dá)到開創(chuàng)都市圈軌道交通協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展新局面。