城市軌道交通客運服務標準修訂的國際化方向探討

陳燕申 趙一新

（中國城市規(guī)劃設計研究院，100037，北京∥第一作者，研究員）

“提高中國標準的國際化水平”，使中國標準“走出去”，并帶動中國服務“走出去”，已經成為了國家戰(zhàn)略［1］。GB/T 22486—2008《城市軌道交通客運服務》發(fā)布實施10 余年，已開始修訂［2-3］。按照“提高國內標準與國際標準水平一致性程度”的要求［4］，制訂一個“與國際接軌”“符合國際規(guī)則”“符合國際慣例”的標準，應當成為《城市軌道交通客運服務》修訂的目標。

1 《城市軌道交通客運服務》標準的現(xiàn)狀

現(xiàn)行《城市軌道交通客運服務》按照“以人為本”，以乘客為中心，按乘客時間順序的活動過程，通過規(guī)范服務質量來確定服務內容［5］。

《城市軌道交通客運服務》主要定義有：

1）城市軌道交通客運服務：為使城市軌道交通出行的乘客提供的服務。

2）服務質量：服務組織為乘客所提供服務的程度。

《城市軌道交通客運服務》的主要內容有：城市軌道交通客運服務的基本要求，服務管理，服務質量（主要為提供服務的內容和部分質量要求），服務設施，服務安全和服務環(huán)境。

2 國際客運服務標準的目標和原則

2.1 標準化文件

城市軌道交通客運服務遵循公交客運服務的目標、原則和方法，并有自己的特殊性。美國國家交通運輸研究委員會出版的《公共交通能力和服務質量手冊》（以下簡稱《手冊》）［6］和歐洲標準EN 13816:2002《交通運輸后勤和服務——公交乘客服務質量定義、定位和衡量》（以下簡稱“EN 13816:2002”）［7］是目前國際上關于城市公共交通服務的權威標準化文件。

2.1.1 《手冊》

《手冊》從乘客和服務提供者的角度提出公共交通服務質量的定義、服務質量方法和城市軌道交通服務能力。《手冊》把開發(fā)公共交通服務質量標準作為具體的應用方向，并適用于規(guī)劃者和決策者使用。

1）不同視點的服務質量?！妒謨浴返姆召|量定義為：從乘客的角度出發(fā)，通過客觀測量或主觀感知得出的對公共交通服務的整體評價。換句話說，服務質量反映了公交服務（提供）表現(xiàn)（performance）在何種程度上滿足了乘客的需要，要達到乘客理想的或需要的服務質量和公共交通機構能夠提供（付得起）質量的平衡。在聯(lián)邦政府層面，用于衡量服務表現(xiàn)是財政投入和服務產出的差別。對于公交服務表現(xiàn)，不同的利益相關方有不同的觀點：

（1）乘客：公共交通方式是出行僅有選擇，或者根據服務質量選擇。

（2）公交機構或和決策者：必須做出如何分配有限的資源去更好地滿足公交機構的目標，必須報告服務表現(xiàn)。

（3）機動車相關方：機動車使用方和駕駛方、道路管理各方等能從公共交通受益。

（4）社會成員和決策者：通過稅收支持公交服務，同時受益于公共交通的作用，包括減緩交通擁堵、改善環(huán)境質量、出行更加方便、增加就業(yè)等。

2）服務質量框架?！妒謨浴坊诔丝统鲂袥Q策過程，提出了公交服務質量框架，用于建立服務標準和評估服務質量：

（1）有效性，包括：

·空間有效性——覆蓋范圍，提供服務的位置，服務能力可達性如步行可達性、步行環(huán)境、自行車可達性（包括自行車設施）、機動車可達性（包括駐車換乘）、位置（如商業(yè)、住宅）、符合殘疾人法等。

·時間有效性——服務時間，服務頻率。

·信息有效性——及時獲得準確的客運服務信息。

·服務能力有效性——足夠的客運能力、安全和寬敞的乘車空間、服務設施、助殘設施等。

（2）舒適和便捷包括：載客量、可靠性（如準時、間隔）和出行時間、運營安全和治安、乘客服務、出行費用、出行舒適、外貌、清潔衛(wèi)生、換乘、候車時間、候車環(huán)境、出行總時間，以及與其他方式的比較和乘客關系等。

3）城市軌道交通服務能力。其是決策者和運營方在涉及服務質量時的決策和管理的基本依據。《手冊》提出的服務能力包括：

（1）城市軌道交通線路能力：信號系統(tǒng)設計能力、停站時間、運營裕量、道岔形式、車輛特性等。

（2）載客能力：荷載標準、載客密度、編組車輛數(shù)等。

（3）設計能力：通常為最大載客能力，以及速度、列車主動控制系統(tǒng)、可靠性等服務能力。

2.1.2 EN 13816：2002

根據EN（歐洲標準）規(guī)則，歐洲標準給予國家標準的地位而不需要任何更改，有沖突的國家標準應當被撤銷。

EN 13816：2002 的目標是建立推動公共交通運營、聚焦于乘客需求和感受而采用的統(tǒng)一質量方法。標準適用于公共交通客運服務機構和監(jiān)管當局，核心內容是服務質量定義、質量改進方法和質量評價準則：

1）服務質量定義：用于服務提供者提供服務的一套質量準則和適合的度量方法。

2）質量改進方法：從乘客和社會角度的質量循環(huán)改進和服務提供方（運營者、監(jiān)管當局、政策制定部門、道路部門等）的質量循環(huán)改進。

3）服務質量評價準則：①有效性；②可達性；③信息；④時間；⑤舒適；⑥公共安全；⑦環(huán)境影響；⑧乘客關懷。

為配套實施EN 13816，CEN（歐洲標準化委員會）發(fā)布了標準EN 15140：2006 公交乘客運輸——基本要求和評價服務質量的建議［8］。該標準規(guī)定了“確定質量準則——評價過程——給出評價結果指標——達到的服務水平”的評價過程，并精確定義“符合/不符合”質量準則。服務質量評價應當平衡乘客評價和管理方的評價。對于難于判斷的乘客感受，盡可能采用乘客關心的有關內容來作為證據。

2.2 乘客權利法規(guī)和協(xié)約

2.2.1 乘客權利法規(guī)

1）歐盟軌道交通乘客服務的基本權益由《公共交通和采用車廂運輸乘客權利條例》及其上位法《強制實施消費者保護法的消費者權益保護條例》進行規(guī)定。條例規(guī)定了客運交通乘客非歧視要求、發(fā)生事故時乘客的權利、非歧視和強制性協(xié)助殘疾人行動，以及在取消、延誤、信息方面的乘客權利和強制性投訴等。條例規(guī)定了成員國地方政府建立交通服務質量的最低要求。

2）美國地方城市軌道交通服務要求通常是作為地方法規(guī)或政府公告發(fā)布的。美國聯(lián)邦層面的城市軌道交通服務法規(guī)主要有2 個：

（1）《美國殘疾人法1990》：規(guī)定了殘疾人與其他所有個人擁有同樣的權利和責任，所有的公共機構（包括了州和地方政府及機構、區(qū)域）的所有活動禁止歧視殘疾人，包括公共交通系統(tǒng)。新建的交通設施和車站等都是殘疾人可用的，包括規(guī)定殘疾人設施、車輛、電梯、幫助殘疾人上下車、足夠的上下車時間、車站公告等規(guī)范。

（2）《美國交通運輸殘疾人服務條例》規(guī)定了殘疾人非歧視政策和交通設施可用性標準。

2.2.2 乘客憲章

2019 年1 月，國際公共交通聯(lián)盟（UITP）和歐洲乘客聯(lián)盟（EPF）聯(lián)合發(fā)布了《UITP-EPT 歐洲乘客憲章》，提出發(fā)展高質量的公共交通的基本要素：①運營者對乘客的承諾聲明；②公交合同和票務；③乘客乘坐安全和公共安全；④乘客信息；⑤可靠性、準時性；⑥設施和車輛清潔；⑦乘行舒適；⑧便捷性；⑨乘客評價和投訴；⑩乘客義務；1○乘客代表。

該憲章是公交運營者和政府主管機構的自愿承諾，并成為歐洲公交客運標準化的重要依據。

相應地，歐盟成員國地方或機構發(fā)布類似的憲章，如：英國北愛爾蘭公共交通機構Translink 發(fā)布的《乘客憲章》的目標是“提供得到乘客認可、滿意、信任的高質量和高價值的公交和軌道交通服務”。其主要內容有：

1）服務表現(xiàn)：①可靠性；②準時；③物有所值。

2）乘坐環(huán)境：加熱、通風、照明、清潔、禁煙等都符合法規(guī)要求；軌道交通平峰時沒有站立，高峰時站立不得超過20 min。

3）站務人員：具備專業(yè)技能，態(tài)度和藹和樂于助人。

4）幫助我們就是幫助自己：例如，為了他人的安全，不要跑，要走；先人后己等等。

2.2.3 服務協(xié)定和公約

1）世界貿易組織（WTO）協(xié)定：WTO 協(xié)定［9］對服務貿易規(guī)定了在國內規(guī)章中要求成員國服務行業(yè)要具有客觀和透明的標準，例如提供服務的能力和資質。

2）公約：聯(lián)合國《殘疾人權利公約》第9 條［10］要求，確保殘疾人在與其他人平等的基礎上，無障礙地進出物質環(huán)境，使用交通工具，利用信息和通信；擬訂和公布無障礙使用向公眾開放或提供的設施和服務的最低標準和導則，并監(jiān)測其實施情況；為殘疾人創(chuàng)造無障礙環(huán)境；提供盲文標志及易讀易懂的標志，提供向導、朗讀員和專業(yè)手語譯員等。

3 中外服務標準的對比

通過對比，可以確定現(xiàn)行中外服務標準的差距與空缺。

1）關于服務質量。討論或提供服務，離不開質量?，F(xiàn)行服務質量定義的“服務組織為乘客所提供服務的程度”忽視了質量的其他相關方的角色和視角：

（1）廣泛的利益相關方：美國和歐盟確定客運服務質量不僅來自于乘客和公交機構的視角，而且涉及社會環(huán)境的相關方，如決策和監(jiān)管方、道路部門以及機動車行駛等各方，遠超出乘客的視角。

（2）存在不同的質量視角：

·乘客需要質量，即乘客希望的質量。

·服務提供目標質量，即運營機構或監(jiān)管機構計劃達到的質量。

·服務提供質量，即運營機構實際實現(xiàn)的質量。

·乘客感受到的服務質量。

從乘客的角度，上述服務質量之間還存在如下差距：①乘客需要質量與服務提供質量差；②乘客感受到的服務質量與服務提供質量差。基于質量對象，區(qū)分和使用質量差是判斷服務質量的基本方法。

2）服務質量與能力。通過質量規(guī)范服務內容、以乘客為中心確定服務內容的方式，存在較大的局限性。美國和歐盟認為服務質量與服務能力和水平密切相關。首先，服務質量內容并不等于服務內容，反之，服務內容不一定能（也不必要）全部成為服務質量的內容；其次，服務質量與服務成本密切相關，更好的服務可能意味著更高的成本，追求高質量服務不是運營機構的唯一目標；第三，城市軌道交通客運能力是運營、監(jiān)管和決策機構的關注重點，但不是乘客的關注點。例如，較小的城市軌道交通行車間隔（能力）意味著更高的服務水平和質量，并不一定成為服務質量的關鍵因素。我國的《城市軌道交通客運服務》沒有考慮運營者的能力與限制，沒有考慮監(jiān)管方的需求和目標，而乘客、運營機構和監(jiān)管決策機構三方需求和目標的平衡正是美國和歐盟服務質量標準追求的目標。

3）缺少由乘客評價的“質量”內容。我國的《城市軌道交通客運服務》只提出了“列車準點率”“列車運行圖兌現(xiàn)率”“乘客投訴率”“投訴回復率”和“服務設施可靠度”等幾個服務質量指標，也引用了部分環(huán)保的國家標準。但這些“圍繞服務組織”的指標，并不是直接來自于乘客的“主觀感知”；而規(guī)定進行“乘客滿意度”評價僅提出了時間要求和第三方評價等管理要求，缺少了評價內容，特別是缺少關于乘客評價的客觀定量要求和度量方法。

4）監(jiān)管指標不全。我國的《城市軌道交通客運服務》只規(guī)定了客運服務組織（機構）的任務。城市軌道交通服務是與整個城市交通系統(tǒng)密切關聯(lián)的，因而美國和歐盟服務質量標準不僅考慮有服務機構，而且有服務提供者的各方（包括監(jiān)管方），其都有提高服務質量的要求。滿足各方要求是“國際規(guī)則”和“國際慣例”。

中國在沒有技術法規(guī)的現(xiàn)實下，標準屬于具有立法、行政、司法性質的文件［11］，要承擔部分法規(guī)的責任。我國的《城市軌道交通客運服務》沒有規(guī)定乘客權利、殘疾人權利、殘疾人使用公共交通的最低標準，缺乏客觀和透明性，包括服務的能力和資質等政策法規(guī)要求。補充相應的內容是我國的《城市軌道交通客運服務》標準修訂的重要責任。

4 城市軌道交通服務標準國際化目標和內容

4.1 國際化目標

在以國際化為方向的《城市軌道交通客運服務》修訂起草的目標為：以現(xiàn)行標準GB/T 22486—2008《城市軌道交通客運服務》為基礎和起點，借鑒國際經驗，與國際接軌，制定符合國際通行規(guī)則的我國城市軌道交通客運服務標準。

4.2 國際化內容選擇

1）服務質量準則?！冻鞘熊壍澜煌瓦\服務》修訂重新定義“城市軌道交通客運服務質量”，包括明確區(qū)分乘客感受和服務表現(xiàn)，至少應有包括下列內容的質量準則：

（1）服務的有效性指標：如空間有效性和時間有效性。

（2）城市軌道交通服務能力指標：如乘客載荷、載客能力。

（3）舒適和便捷指標，如出行時間、候車時間、運營安全和治安、個人空間、乘客服務等。

（4）乘客關懷指標：如服務承諾、乘客接口、員工技能。

（5）環(huán)境影響指標：如防止和減少污染、自然資源利用。

2）服務承諾和滿意度。采用《乘客憲章》的方式，進行服務承諾，基本內容包括：

（1）以服務質量準則為基礎進行質量承諾。

（2）以多種形式公開承諾。

（3）規(guī)定乘客滿意度調查基本內容。

3）符合城市軌道交通的公共交通的“公共”屬性，實現(xiàn)共贏。

（1）實現(xiàn)“物有所值”目標：①乘客服務的目標是盡可能滿意；②運營企業(yè)的目標是投入產出盡可能好。目標是乘客需求與運營者提供服務達到成本的平衡；乘客感受是運營者提供服務表現(xiàn)的平衡，實現(xiàn)“物有所值”。

（2）實現(xiàn)三方“平衡”：監(jiān)管機構的目標是安全、乘客滿意、投入少、社會反響好。在“物有所值”的基礎上，實現(xiàn)乘客、運營者、監(jiān)管機構的三者需求和目標的平衡。上述目標通過規(guī)定服務質量指標和提高服務質量方法來實現(xiàn)。

4）滿足監(jiān)管和決策的需要。在符合國際規(guī)則和公約、協(xié)議的目標、原則和要求的基礎上，把標準作為政策工具，并考慮決策者（如規(guī)劃師、市政當局）的公共政策制定和決策等需要。

（1）規(guī)定監(jiān)管的內容，如服務質量與成本、服務質量與能力、乘客調查與整改等。

（2）承擔起部分法規(guī)的職責，如規(guī)定乘客的權利、殘疾人乘客的權利等。

（3）作為政策工具，如規(guī)定城市軌道交通覆蓋范圍、服務能力可用性等。

（4）按照國際協(xié)定、公約、憲章來規(guī)定相應的要求，如服務能力和資質的客觀和透明，規(guī)定乘客代表要求和乘客權益。

5 結語

中國城市軌道交通發(fā)展迅猛，建設規(guī)模、線網規(guī)模和客流規(guī)模居全球第一［12］。制定國際化的城市軌道交通客運服務標準是歷史賦予中國建設城市軌道交通強國的標志和責任。將制訂標準的視點從乘客和運營機構轉向監(jiān)管、決策和社會利益相關方，把標準作為監(jiān)管和政策工具都是制訂高質量高水平標準的重要方向。但是，制定標準應兼顧參與各方利益平衡的規(guī)則，故制（修）訂超出城市軌道交通各方直接利益和需求的標準又是一個必須應對的挑戰(zhàn)。