論政府預(yù)算績效管理下財(cái)政資金的合理化使用

尹少群 周常利 顏文靜

【摘 要】文章聚焦專項(xiàng)建設(shè)中的財(cái)政資金使用問題，具體為由財(cái)政撥款所建設(shè)的事業(yè)單位專項(xiàng)科研項(xiàng)目。目前，影響政府預(yù)算管理的因素主要為，難以充分評價專項(xiàng)建設(shè)的實(shí)際價值、難以動態(tài)評價專項(xiàng)建設(shè)的階段成果、難以事后跟蹤專項(xiàng)建設(shè)的使用價值。問題導(dǎo)向下財(cái)政資金合理化使用模式可從：加強(qiáng)區(qū)域性調(diào)研制訂專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃、引入招投標(biāo)機(jī)制防止財(cái)政資金錯配、以紀(jì)檢督查助推專項(xiàng)建設(shè)過程監(jiān)管、多途徑開展事后反饋落實(shí)主體責(zé)任等四個方面展開構(gòu)建。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政資金;政府預(yù)算;合理化;使用

前言

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，各級財(cái)政資金主要投放到了公共產(chǎn)品供給、轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)建設(shè)等領(lǐng)域，在確保財(cái)政資金收支平衡并適度開展功能財(cái)政的原則下，需提升政府預(yù)算績效管理的能力。所謂“政府預(yù)算績效管理”可以理解為，在履行政府公權(quán)力職責(zé)的過程中，所實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)出/投入”的合理化程度。在財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，增強(qiáng)“合理化程度”則需合理的規(guī)劃和使用財(cái)政資金。本文聚焦專項(xiàng)建設(shè)中的財(cái)政資金使用問題，具體為由財(cái)政撥款所建設(shè)的事業(yè)單位專項(xiàng)科研項(xiàng)目。與公共產(chǎn)品供給和轉(zhuǎn)移支付不同，專項(xiàng)建設(shè)因存在著知識專門性的特點(diǎn)，所以在研究專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的資金使用安排時，往往會面臨著信息不對稱因素的干擾，即在項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收這三個環(huán)節(jié)，都充斥著信息不對稱現(xiàn)象，這就極易導(dǎo)致專項(xiàng)建設(shè)人員“自說自話”，而降低政府預(yù)算績效管理的質(zhì)量。由此，這便構(gòu)成了本文立論的出發(fā)點(diǎn)。

一、影響財(cái)政資金的因素分析

結(jié)合筆者的工作總結(jié)，可以從以下三個方面對影響因素展開分析：

1.難以充分評價專項(xiàng)建設(shè)的實(shí)際價值。

相比較而言，哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域的專項(xiàng)建設(shè)，在對其開展實(shí)際價值評價時面臨著諸多挑戰(zhàn)。首先，專項(xiàng)建設(shè)能否立項(xiàng)主要依賴于申報(bào)書的質(zhì)量和專家評審意見，在特定時期專項(xiàng)建設(shè)是否準(zhǔn)予立項(xiàng)還與區(qū)域傾斜政策有關(guān)。這就意味著，財(cái)政資金在使用中容易產(chǎn)生錯配現(xiàn)象。從筆者所了解的數(shù)據(jù)顯示，國家財(cái)政支持的社科類專項(xiàng)建設(shè)資金一般在“千萬級”，省財(cái)政支持的社科類專項(xiàng)建設(shè)資金一般也不會低于“百萬級”，所以因信息不對稱而導(dǎo)致財(cái)政資金錯配，則將對財(cái)政資金產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險。

2.難以動態(tài)評價專項(xiàng)建設(shè)的階段成果。

專項(xiàng)建設(shè)一般為期三年，并根據(jù)申報(bào)書的建設(shè)規(guī)劃滾動撥付財(cái)政資金，且參建單位的年度資金若是未能使用完畢，那么年終結(jié)余資金將收歸財(cái)政。這就在一定程度上引致出了參建單位“想盡辦法把錢用完”的行為動機(jī)。然而，財(cái)政資金在按期撥付的同時，并未形成對專項(xiàng)建設(shè)實(shí)施動態(tài)質(zhì)量管理的機(jī)制，即使存在著所謂的“中期驗(yàn)收”，也主要由參建單位的管理層邀請個別專家參與，這就構(gòu)成了“財(cái)政資金撥付主體——個別專家——財(cái)政資金使用主體”這樣的信息通路，顯然這種信息傳導(dǎo)通路不利于對財(cái)政資金使用效益的動態(tài)評價。

3.難以事后跟蹤專項(xiàng)建設(shè)的使用價值。

筆者發(fā)現(xiàn)，在目前的專項(xiàng)建設(shè)中存在著“重建、輕用”的問題，通過分析可知，“重建”的行為邏輯根源于建設(shè)完畢能夠通過驗(yàn)收;“輕用”的行為邏輯一方面根源于在項(xiàng)目申報(bào)之初便未能實(shí)事求是的明確所應(yīng)達(dá)到的建設(shè)水平，另一方面則是，財(cái)政資金撥付主體并未落實(shí)對建設(shè)成果的后期跟蹤考核機(jī)制。這樣一來，勢必造成不少造價昂貴的專用性資產(chǎn)被迫閑置。

二、實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金合理化使用目標(biāo)的著眼點(diǎn)

在問題導(dǎo)向下，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金合理化使用目標(biāo)的著眼點(diǎn)可歸納如下：

1.著眼于增強(qiáng)項(xiàng)目的事前識別能力。

為了防止財(cái)政資金在使用中出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險，在專項(xiàng)撥款中便需增強(qiáng)項(xiàng)目的事前識別能力。然而正如上文所指出的那樣，事業(yè)單位所開展的專項(xiàng)建設(shè)具有較強(qiáng)的學(xué)科專業(yè)性，這就為項(xiàng)目識別制造了信息不對稱現(xiàn)象。從目前的專項(xiàng)建設(shè)資金撥付邏輯來看，以事業(yè)單位為對象作為建設(shè)單位，并由事業(yè)單位在內(nèi)部自行配置專項(xiàng)建設(shè)資源，這種做法并不科學(xué)。究其原因在于，事業(yè)單位可以憑借自身的社會有影響力而獲得財(cái)政資金支持，卻無需根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需來選擇急需建設(shè)的項(xiàng)目。因此，增強(qiáng)政府的事前識別能力，關(guān)鍵在于親自制訂建設(shè)規(guī)劃方案，并對項(xiàng)目識別實(shí)施精細(xì)化管理。

2.著眼于重構(gòu)項(xiàng)目的事中監(jiān)管模式。

財(cái)政資金在使用過程中的動態(tài)監(jiān)管短板，根源于政府科層結(jié)構(gòu)下的委托代理關(guān)系使然。具體而言，政府即使委托專家組對參建單位實(shí)施動態(tài)質(zhì)量跟蹤，但專家組對專項(xiàng)建設(shè)的成果并無直接關(guān)聯(lián)，且在動態(tài)跟蹤中也易受到參建單位的人際關(guān)系影響。因此，重構(gòu)項(xiàng)目的事中監(jiān)管模式便十分必要。重構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)在于，能夠加強(qiáng)財(cái)政資金撥付主體對專項(xiàng)建設(shè)的監(jiān)督力度，并在動態(tài)跟蹤中能夠基于“產(chǎn)出/投入”關(guān)系，定性評價專項(xiàng)建設(shè)所創(chuàng)造的社會效益，如對專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍的培養(yǎng)效果。

3.著眼于落實(shí)項(xiàng)目的事后使用反饋。

“爭指標(biāo)、掙面子”或許成為了部分參建單位管理者的潛意識，不可否認(rèn)，隨著專項(xiàng)建設(shè)成果的落地，卻是增強(qiáng)了事業(yè)單位服務(wù)地方社會經(jīng)濟(jì)的能力，但這并不意味著財(cái)政資金得到了有效利用，即財(cái)政資金在使用中的效益目標(biāo)得到了實(shí)現(xiàn)。不難理解，政府預(yù)算績效管理的核心用意之一便是，提升財(cái)政資金在配置中的社會和經(jīng)濟(jì)效益。為此，落實(shí)項(xiàng)目的事后使用反饋，并根據(jù)反饋合理使用懲戒機(jī)制，則能為參建單位形成強(qiáng)化財(cái)政資金管理的倒逼效應(yīng)。

三、財(cái)政資金合理化使用模式

根據(jù)以上所述，財(cái)政資金合理化使用模式構(gòu)建如下：

1.加強(qiáng)區(qū)域性調(diào)研制訂專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃。

財(cái)政資金來之于民，也須用之于民，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金合理化使用的根本目的便在于，需使政府有限的財(cái)政資源精準(zhǔn)發(fā)力，所以政府有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域性調(diào)研，為事業(yè)單位的專項(xiàng)建設(shè)提供規(guī)劃。具體的實(shí)施模式為：（1）應(yīng)聚焦事業(yè)單位是為社會提供公益性專業(yè)技術(shù)服務(wù)的組織這一定位，在政府的職能范圍內(nèi)，對區(qū)域急需解決的公益性專業(yè)技術(shù)服務(wù)短板開展調(diào)研，并將其納入政府的工作報(bào)告之中。（2）將調(diào)研成果匯總并對事業(yè)單位專項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行分類和排序，以此來統(tǒng)籌財(cái)政資金的預(yù)算安排。

2.引入招投標(biāo)機(jī)制防止財(cái)政資金錯配。

隨著專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃的落地，根據(jù)排序需引入招投標(biāo)機(jī)制防止財(cái)政資金錯配。具體的實(shí)施模式為：（1）根據(jù)專項(xiàng)建設(shè)任務(wù)，并結(jié)合政府管轄區(qū)域內(nèi)事業(yè)單位分布的實(shí)際情況，或者在域內(nèi)事業(yè)單位內(nèi)進(jìn)行招投標(biāo)，或者在全國范圍內(nèi)開展招投標(biāo)。通過引入招投標(biāo)能夠使專項(xiàng)建設(shè)陽光化，也能在事業(yè)單位之間建立競爭關(guān)系，并制約事業(yè)單位“爭指標(biāo)、掙面子”的行為動機(jī)。（2）由于財(cái)政資金主要投向于公共服務(wù)領(lǐng)域，并在新政府會計(jì)制度下還需追求資金的使用效益，所以在評標(biāo)的過程中需綜合考察申報(bào)書所呈現(xiàn)出的社會價值和經(jīng)濟(jì)價值，且經(jīng)濟(jì)價值主要反映為資金節(jié)約方面。

3.以紀(jì)檢督查助推專項(xiàng)建設(shè)過程監(jiān)管。

隨著專項(xiàng)建設(shè)序幕的拉開，此時便需要對參建單位實(shí)施動態(tài)跟蹤督導(dǎo)。由于存在著專業(yè)知識壁壘，所以在督導(dǎo)過程中需解決信息不對稱問題。因此，應(yīng)配以紀(jì)檢督查來助推專項(xiàng)建設(shè)中的過程監(jiān)管，具體的實(shí)施模式為：（1）應(yīng)形成“政府督導(dǎo)+參建單位自我督導(dǎo)”的協(xié)作機(jī)制，由政府督導(dǎo)專家組開展專項(xiàng)建設(shè)中期檢查，專家組將檢查意見反饋給參建單位后，再由參建單位紀(jì)檢檢查部門督促整改。這種雙管齊下的監(jiān)管模式，便能約束項(xiàng)目建設(shè)主體的機(jī)會主義動機(jī)。（2）建立中動態(tài)淘汰制度，并落實(shí)專項(xiàng)建設(shè)的替補(bǔ)單位，這樣就能倒逼出參建主體的質(zhì)量意識和資金節(jié)約意識。

4.多途徑開展事后反饋落實(shí)主體責(zé)任。

當(dāng)前需要強(qiáng)化對專項(xiàng)建設(shè)的事后質(zhì)量管理，所以應(yīng)多途徑開展事后反饋，并落實(shí)主體責(zé)任。具體的實(shí)施模式為：（1）參建單位管理層對財(cái)政資金的使用負(fù)全責(zé)，并以此來鞭策其督促項(xiàng)目成果的轉(zhuǎn)換工作，并在事業(yè)單位內(nèi)部健全專項(xiàng)建設(shè)后續(xù)的人才培養(yǎng)和社會服務(wù)方案。（2）項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對本單位管理層負(fù)責(zé)，并督促歸口部門落實(shí)成果轉(zhuǎn)化的具體舉措。最終，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的合理化使用目標(biāo)。

四、結(jié)束語

綜上所述，政府有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域性調(diào)研，為事業(yè)單位的專項(xiàng)建設(shè)提供規(guī)劃。根據(jù)排序需引入招投標(biāo)機(jī)制防止財(cái)政資金錯配。隨著專項(xiàng)建設(shè)序幕的拉開，此時便需要對參建單位實(shí)施動態(tài)跟蹤督導(dǎo)。由于存在著專業(yè)知識壁壘，所以在督導(dǎo)過程中需解決信息不對稱問題，應(yīng)多途徑開展事后反饋，并落實(shí)主體責(zé)任。

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（作者單位：廣東中大管理咨詢集團(tuán)股份有限公司）