馬建偉

（永定河流域投資有限公司，100089，北京）

一、我國(guó)流域綜合治理概述

我國(guó)流域綜合治理源于20 世紀(jì)80 年代初探索實(shí)施的小流域綜合治理，最初的治理核心是流域水土流失，通過(guò)農(nóng)業(yè)、林草和工程等一系列措施，形成綜合的保護(hù)、改良和合理利用流域水土資源的防治體系。小流域綜合治理強(qiáng)調(diào)農(nóng)田結(jié)構(gòu)優(yōu)化、高效利用和植被建設(shè)，兼顧高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

黨的十九大報(bào)告明確指出，要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)綠色發(fā)展，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。加快水污染防治，實(shí)施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理。流域環(huán)境綜合治理提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。國(guó)家發(fā)改委、水利部等部委和湖北、安徽等省市人民政府紛紛推出流域綜合規(guī)劃、治理方案，開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)裙ぷ?，從長(zhǎng)江大保護(hù)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，到永定河、新安江等流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)，我國(guó)協(xié)力推動(dòng)流域綜合治理，建設(shè)水清岸綠、河暢水安、生態(tài)和諧流域的局面正在形成。

二、國(guó)外典型流域治理的啟示

流域綜合治理起源于歐洲奧地利、瑞士、意大利等國(guó)家的荒溪治理。由于工業(yè)革命帶來(lái)的大規(guī)模建設(shè)和資源開(kāi)發(fā)，阿爾卑斯山區(qū)環(huán)境不斷惡化，山地災(zāi)害頻發(fā)。為防治山洪、泥石流等自然災(zāi)害，周邊國(guó)家開(kāi)展荒溪治理。歐洲荒溪治理經(jīng)歷了從遏制山地災(zāi)害到山洪防治、預(yù)防雪崩、水土保持、土地利用、流域管理，再到山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展，最后滿足多目標(biāo)要求，最終形成“近自然治理”體系的發(fā)展階段。

日本是亞洲較早實(shí)施流域治理且法律法規(guī)相對(duì)完善的國(guó)家，相關(guān)法律包括《砂防法》《治山治水緊急處置法》《水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》等。日本的流域治理在借鑒歐洲荒溪治理基礎(chǔ)上，結(jié)合本國(guó)自然環(huán)境特點(diǎn)，形成了坡面以工程造林措施為主、溝道以固床和護(hù)岸工程為主，綜合布設(shè)各項(xiàng)措施的分類實(shí)施思路。除了流域治理技術(shù)，日本還重視流域治理的統(tǒng)一管理，采用集中管理形式，使得實(shí)施的治理措施相對(duì)集中，治理效果顯著。

從歐洲和日本的流域治理經(jīng)驗(yàn)看，流域治理核心是以流域?yàn)閱卧运屯翞橹卫韺?duì)象，經(jīng)歷了手段和目標(biāo)單一到分而治之和目標(biāo)全方位的階段，最終形成了尊重河流線性特點(diǎn)，地區(qū)協(xié)同治理、多目標(biāo)綜合治理的治理體系。

三、永定河流域綜合治理的實(shí)踐探索

永定河是北京的母親河，發(fā)源于內(nèi)蒙古高原南緣和山西高原北部，綿延740 余km，于北塘入海。流域地跨內(nèi)蒙古、山西、河北、北京、天津五省（自治區(qū)、直轄市），面積4.7 萬(wàn)km2。永定河是貫穿京津冀晉生態(tài)功能區(qū)的天然走廊，是區(qū)域協(xié)同發(fā)展在生態(tài)領(lǐng)域率先突破的著力點(diǎn)，為創(chuàng)新和完善永定河流域協(xié)同治理機(jī)制，加快建設(shè)永定河綠色生態(tài)河流廊道，國(guó)家發(fā)展改革委協(xié)同水利部、國(guó)家林草局、京津冀晉四?。ㄖ陛犑校┱?guó)家開(kāi)發(fā)銀行，探索以投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化，促進(jìn)政府與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合、兩手發(fā)力，提高投資效益與公共服務(wù)水平。

1.永定河流域協(xié)同治理的管理體制

流域協(xié)同治理意味著將流域上下游、左右岸、干支流看作一個(gè)大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)，針對(duì)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，打破傳統(tǒng)的管理體制和實(shí)施機(jī)制，實(shí)現(xiàn)流域治理的協(xié)同管理、協(xié)同實(shí)施。

永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)同、互惠共贏、科學(xué)運(yùn)營(yíng)、穩(wěn)步推進(jìn)。2017 年6 月，由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭，水利部、國(guó)家林草局、京津冀晉四省（直轄市）政府、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行組建部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)推進(jìn)流域治理工作；流域沿線京津冀晉四?。ㄖ陛犑校┤嗣裾?lián)合中交集團(tuán)成立永定河流域投資有限公司，負(fù)責(zé)流域治理的總體實(shí)施和投融資運(yùn)作。

到2020 年年底，《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》 發(fā)布已四年，永定河流域投資有限公司組建已近三年。永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)經(jīng)過(guò)幾年實(shí)踐探索，已形成具有典型永定河流域特點(diǎn)的職責(zé)清晰、形式多元、管理延伸的立體式協(xié)同治理管理體制。

（1）職責(zé)清晰

我國(guó)流域管理主要圍繞水資源開(kāi)展，永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)實(shí)施過(guò)程中，水利部海河水利委員會(huì)負(fù)責(zé)流域水資源的統(tǒng)一調(diào)度和監(jiān)督管理。在永定河流域綜合治理部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，政府部門間職責(zé)清晰，配合開(kāi)展全方位管理。

（2）形式多元

永定河流域綜合治理經(jīng)過(guò)幾年實(shí)踐，沿線省市充分結(jié)合各地自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了不同的管理形式。投資形式上，永定河流域采用投資主體一體化方式，由永定河流域投資有限公司作為項(xiàng)目法人，開(kāi)展項(xiàng)目投融資，實(shí)現(xiàn)中央投資補(bǔ)助、地方政府資金、社會(huì)資金的協(xié)同利用，提高了政府資金的使用效率。永定河流域沿線涉及朔州市、大同市、張家口市、北京市、廊坊市和天津市六地市，各地方政府根據(jù)自身特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，采用不同的方式與永定河流域投資有限公司開(kāi)展政企合作，充分調(diào)動(dòng)地方積極性，實(shí)現(xiàn)了流域治理上的政府和市場(chǎng)兩手協(xié)同，具體合作方式又各具特色、因地制宜。

（3）管理延伸

永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)在規(guī)劃階段已經(jīng)實(shí)現(xiàn)協(xié)同，既有國(guó)家層面的《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》，也有地方各?。ㄖ陛犑校┘?jí)的工程項(xiàng)目實(shí)施方案。在工程建設(shè)和投融資層面，永定河流域投資有限公司編制了統(tǒng)一的實(shí)施方案，規(guī)劃層面得到充分的整合和統(tǒng)籌，通過(guò)上位多規(guī)合一，水利建設(shè)和投資補(bǔ)助管理、水資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理、防旱治澇和生態(tài)修復(fù)管理全部得到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實(shí)保障了山水林田湖草、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理。

2.永定河流域協(xié)同治理的實(shí)施機(jī)制

永定河流域治理在具體實(shí)施層面打破了行政界線、行業(yè)界限、時(shí)空界限，著眼于生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌流域的治理理念、治理規(guī)劃、建設(shè)進(jìn)度、投入資金、配套政策等。

（1）理念協(xié)同——“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”

河流孕育了生命，生命發(fā)展出社會(huì)和經(jīng)濟(jì)，反過(guò)來(lái)，由于長(zhǎng)期的生產(chǎn)建設(shè)，河流生態(tài)環(huán)境受到破壞，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，形成一個(gè)惡性循環(huán)。永定河流域上下游、左右岸堅(jiān)守“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的理念，從規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理到運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)，各中央部委、地方政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)都踐行相同的流域治理理念，以理念協(xié)同促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

（2）規(guī)劃協(xié)同——以流域?yàn)閱卧嘁?guī)合一

永定河流域治理落實(shí)規(guī)劃先行發(fā)展理念，綜合考慮流域范圍內(nèi)的上下游發(fā)展戰(zhàn)略、空間格局、要素配置等因素，以流域?yàn)閱卧瑢⑼恋匾?guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃與流域綜合治理規(guī)劃統(tǒng)籌合一，通過(guò)國(guó)家出臺(tái)總體方案、地方確定實(shí)施規(guī)劃、實(shí)施主體編制實(shí)施方案，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃協(xié)同，各級(jí)規(guī)劃一脈相承又逐級(jí)細(xì)化可落實(shí)，流域各級(jí)地方政府和實(shí)施主體按照統(tǒng)一的協(xié)同治理藍(lán)本實(shí)施永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)，以規(guī)劃協(xié)同確保統(tǒng)籌實(shí)施。

（3）進(jìn)度協(xié)同——有序推進(jìn)治理工程

河流自上而下順流而過(guò)，切割式治療方式常常導(dǎo)致部分?jǐn)嗔?、污染、半拉子工程等?wèn)題，河道沿線經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也會(huì)影響河道本身的防洪、生態(tài)和環(huán)境，大量河流污染的事實(shí)證明分而治之的方式不可行。永定河流域投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化的創(chuàng)新機(jī)制，核心在于統(tǒng)一實(shí)施，讓治理進(jìn)度實(shí)現(xiàn)協(xié)同。經(jīng)過(guò)四年協(xié)同治理，永定河300 天以上不斷流的通水河段達(dá)到513 km，與2006—2011 年河道情況相比，增加了367 km，增幅49%。河道治理有序開(kāi)展的同時(shí)，永定河流域投資有限公司同步推進(jìn)流域沿線資產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用，致力于流域治理與沿線經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步調(diào)一致，以進(jìn)度協(xié)同推動(dòng)平衡發(fā)展。

（4）資金協(xié)同——統(tǒng)籌各類資金，提高使用效率

永定河流域治理資金來(lái)源多樣，有來(lái)自水利部、國(guó)家林草局、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等不同主管部門的投資補(bǔ)助，有來(lái)自國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)等不同級(jí)別政府的投資補(bǔ)助，還有永定河流域投資有限公司通過(guò)市場(chǎng)化募集的融資資金。資金來(lái)源雖散，但通過(guò)永定河流域投資有限公司的統(tǒng)一管理和使用，既發(fā)揮了政府資金的引導(dǎo)和放大效應(yīng)，又平衡工程建設(shè)資金的實(shí)際支付和使用周期，以資金協(xié)同提高治理效率。

（5）政策協(xié)同——為永定河流域綜合治理保駕護(hù)航

流域治理涉及投資、土地、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等各種政策，永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)高度重視各種政策的集成和協(xié)同，充分發(fā)揮政策統(tǒng)籌和支持兩方面作用，避免各打一處、各自為政，使得各項(xiàng)政策的實(shí)施效果打折扣。永定河流域投資有限公司與各地市政府簽訂戰(zhàn)略性合作協(xié)議，協(xié)同聯(lián)動(dòng)、形成合力，以政策協(xié)同為流域綜合治理保駕護(hù)航。

四、結(jié)語(yǔ)

永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)建設(shè)成效漸顯，形成了獨(dú)具特色的協(xié)同治理管理體制和實(shí)施機(jī)制，在具體實(shí)施層面還將不斷總結(jié)和完善，打通各級(jí)政府間、政府部門間、政府和市場(chǎng)間的靜脈網(wǎng)絡(luò)，以結(jié)果為導(dǎo)向、考核機(jī)制為手段，堅(jiān)持綜合治理、集中治理、連續(xù)治理，形成流域的長(zhǎng)期可持續(xù)協(xié)同治理。