陜西省南水北調(diào)中線工程水源區(qū)保護(hù)和管理的思考

宮 爍

(陜西省水利廳 規(guī)劃計(jì)劃處 ，陜西 西安 710004)

1 基本情況

陜西省地處我國(guó)內(nèi)陸腹地，跨越黃河與長(zhǎng)江兩大流域，具有承東啟西、連接南北的戰(zhàn)略地位。全省總土地面積20.56萬(wàn)km2，秦嶺以南屬長(zhǎng)江流域，總面積7.21萬(wàn)km2，占全省總土地面積的35.1%。丹江口水庫(kù)總?cè)霂?kù)水量中有70%產(chǎn)自陜西境內(nèi)，陜西對(duì)保護(hù)好南水北調(diào)中線工程水源區(qū)負(fù)有重要而特殊的責(zé)任。

陜西省丹江口水源區(qū)涉及陜南漢中、安康、商洛三市的28個(gè)縣(區(qū))，區(qū)域總面積7.02萬(wàn)km2，占全省總面積的30.4%。陜南地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，生物資源豐富，優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源富集，生態(tài)地位重要，是秦巴生態(tài)多樣性功能區(qū)的重要組成部分和南水北調(diào)中線工程重要水源涵養(yǎng)區(qū)。同時(shí)，陜南地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量偏小，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大，集群化程度不高，交通、水利、電力、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后，23個(gè)縣為限制開(kāi)發(fā)區(qū)(重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū))，28個(gè)縣(區(qū))中絕大部分屬于南水北調(diào)中線工程水源涵養(yǎng)區(qū)，資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的矛盾突出。

2 水源區(qū)保護(hù)工作情況

近年來(lái)，陜西實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，強(qiáng)化河湖紅線約束，實(shí)行水污染聯(lián)防聯(lián)控，加大水土保持工作力度，積極采取項(xiàng)目帶動(dòng)策略，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，水源區(qū)各項(xiàng)工作取得明顯成效，漢江和丹江出境斷面水質(zhì)始終穩(wěn)定在Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)。

2.1 突出水源區(qū)保護(hù)治理

修訂頒布實(shí)施《秦嶺保護(hù)條例》，出臺(tái)《陜西省水污染防治工作方案》，省住建廳等多部門聯(lián)合制定印發(fā)了《陜西省城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效三年行動(dòng)方案(2019—2021年)》，開(kāi)展《陜西省飲用水水源保護(hù)條例》修訂工作，各級(jí)各部門合力推動(dòng)丹江口水源區(qū)保護(hù)工作。大力推進(jìn)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)及水土保持項(xiàng)目，加快垃圾污水處理設(shè)施建設(shè)和提標(biāo)改造，水源區(qū)城鎮(zhèn)垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到98%以上。陜南三市建成運(yùn)行縣級(jí)以上污水處理廠29座，日處理規(guī)模60萬(wàn)m3，污水處理率達(dá)88%以上。建成排水管網(wǎng)2 709 km，其中污水管網(wǎng)1 395 km，雨水管網(wǎng)796 km，雨污合流管網(wǎng)518 km。提升飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)，陜南三市5個(gè)市級(jí)集中式飲用水水源地全面完成，縣級(jí)完成22個(gè)，完成率91.7%，保護(hù)區(qū)整治率、風(fēng)險(xiǎn)防控能力較2015年分別提高6%、20%。開(kāi)展南水北調(diào)中線工程水源區(qū)相關(guān)情況排查，開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，加快農(nóng)業(yè)面源污染治理，推進(jìn)種植業(yè)綠色發(fā)展，在洛南、漢濱等縣開(kāi)展化肥減量增效試點(diǎn)示范、農(nóng)藥減量控害示范，實(shí)施畜禽糞污資源化利用整縣推進(jìn)，秸稈綜合利用，2020年化肥、農(nóng)藥施用量分別較2015年減少9.1%、9.8%，畜禽糞污綜合利用率達(dá)89.4%，秸稈綜合利用率達(dá)91.3%。

2.2 推動(dòng)水保生態(tài)建設(shè)

圍繞“山青、水凈、坡綠”的目標(biāo)，大力開(kāi)展水土保持工作，堅(jiān)持以小流域?yàn)閱卧?，“山水田林路村”統(tǒng)一規(guī)劃，因地制宜采用坡面整治、溝道防護(hù)、水保林草、疏溪固堤、治塘筑堰、自然封育等方式，通過(guò)工程措施、林草措施和保土耕作措施的優(yōu)化配置，使水土保持、環(huán)境保護(hù)和水資源開(kāi)發(fā)利用有機(jī)結(jié)合，凈化了水質(zhì)，涵養(yǎng)了水源，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)安全，保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。2007—2016年，陜西先后開(kāi)展兩期“丹治”水保治理，涉及陜南三市28個(gè)縣(區(qū))，共實(shí)施小流域綜合治理562條，完成總投資38.92億元，治理水土流失面積12 574 km2。2016年以后，通過(guò)國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程、坡耕地水土流失綜合治理及省級(jí)水利發(fā)展資金水土保持項(xiàng)目，累計(jì)完成水土流失治理面積6 077 km2，完成總投資約19.69億元。近年來(lái)，陜西先后頒布實(shí)施了《陜西省水土保持條例》《陜西秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《陜西省漢丹江流域水污染防治條例》等一系列法規(guī)規(guī)章。初步構(gòu)建了省、市、縣三級(jí)監(jiān)督管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。僅陜南三市立項(xiàng)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案申報(bào)率就達(dá)到了95%，審批率達(dá)到了100%，水土保持法治水平穩(wěn)步提高。

2.3 強(qiáng)化水生態(tài)保護(hù)

為保證水質(zhì)清澈，陜西劃出一條出境水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的“紅線”——漢江水質(zhì)不低于Ⅱ類，匯入丹江口水庫(kù)的各主要支流水質(zhì)不低于Ⅲ類。在“紅線”指揮棒下，各地將目標(biāo)任務(wù)完成情況納入黨委、政府目標(biāo)責(zé)任考核體系，作為考核領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)的內(nèi)容和干部任免獎(jiǎng)懲依據(jù)。通過(guò)劃定紅線、強(qiáng)化考核，推動(dòng)節(jié)水，核定納污等一系列措施，境內(nèi)漢江出境水質(zhì)完全達(dá)到國(guó)家Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，確保了陜南群眾飲水和國(guó)家南水北調(diào)中線水源區(qū)水質(zhì)安全。遵循“安瀾惠民、生態(tài)宜居、持續(xù)發(fā)展”的健康河流新理念，全面實(shí)施防洪保安、水資源配置、生態(tài)環(huán)境治理、沿江綠化、水景觀建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“江堤標(biāo)準(zhǔn)化，水系生態(tài)化，景觀優(yōu)美化”三大目標(biāo)，努力打造“堤固洪暢、水清岸綠、灘平航通、人水和諧”的新漢江，為南水北調(diào)工程提供優(yōu)質(zhì)水源涵養(yǎng)條件。

2.4 開(kāi)展河流整治

全面推行河長(zhǎng)制，陜南三市共設(shè)立河湖長(zhǎng)7 755名，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河湖長(zhǎng)全覆蓋，配備河湖警長(zhǎng)1 181名。加快重要支流和中小河流治理，自2012年以來(lái)，累計(jì)實(shí)施漢江重點(diǎn)河段防洪工程80余項(xiàng)，完成投資61.6億元，建設(shè)堤防(護(hù)坡)389.93 km。實(shí)施丹江干流防洪工程15項(xiàng)，完成投資5.81億元，建設(shè)堤防56.6 km?！笆濉逼陂g，實(shí)施中小河流治理項(xiàng)目36項(xiàng)，綜合治理河長(zhǎng)180.4 km。結(jié)合防洪保安，同步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理、沿江綠化、生態(tài)景觀建設(shè)，堤防防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)得到較大提升，沿岸水生態(tài)環(huán)境顯著改善。直接加快了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，帶動(dòng)了縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)公共服務(wù)均等化、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村創(chuàng)造了必要條件。

2.5 推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

以促進(jìn)三產(chǎn)融合發(fā)展為目標(biāo)，將生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)工業(yè)、園區(qū)共建等作為重點(diǎn)，緊扣“強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈、擴(kuò)鏈”培育壯大各類企業(yè)，整合大型龍頭企業(yè)跨區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源，促進(jìn)全產(chǎn)業(yè)鏈延伸和創(chuàng)新。大力支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)改造提升、水源區(qū)環(huán)保產(chǎn)業(yè)及特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)水源區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展，支持漢中仙毫、安康富硒、柞水木耳等區(qū)域品牌開(kāi)拓中高端市場(chǎng)，做大做強(qiáng)茶葉、中藥材、食用菌、山水人文旅游等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。強(qiáng)化津陜經(jīng)貿(mào)交流和產(chǎn)業(yè)合作，陜南三市與天津開(kāi)展經(jīng)貿(mào)交流活動(dòng)，累計(jì)簽約資金近300億元。出臺(tái)產(chǎn)業(yè)扶貧“三年行動(dòng)”計(jì)劃，持續(xù)推進(jìn)“3+X”特色產(chǎn)業(yè)兩年攻堅(jiān)行動(dòng)，持續(xù)深化蘇陜、津陜協(xié)同協(xié)作，安排3 900名貧困勞動(dòng)力到江蘇轉(zhuǎn)移就業(yè)。推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治，推進(jìn)農(nóng)村改廁、生活垃圾和污水治理，全省改廁152.79萬(wàn)座，農(nóng)村生活垃圾、污水有效治理村占比分別達(dá)93.4%和43.0%，全省人居環(huán)境整治受到國(guó)務(wù)院表彰。

2.6 探索生態(tài)補(bǔ)償

建立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。2008年省財(cái)政建立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，陜南三市28個(gè)縣(區(qū))納入補(bǔ)助范圍。2020年省財(cái)政下達(dá)陜南三市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金29.9億元，占到全省的80.33%，用于基本公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，其中用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金不得低于30%。探索流域水污染補(bǔ)償機(jī)制。開(kāi)展省內(nèi)重點(diǎn)流域上下游污染補(bǔ)償，參照渭河流域做法，凡轄區(qū)出境水質(zhì)超過(guò)污染物控制指標(biāo)值的市，向省財(cái)政繳納污染補(bǔ)償費(fèi)，于2015年建立起漢丹江流域水污染補(bǔ)償考核制度，漢丹江水質(zhì)持續(xù)保持優(yōu)良，陜南三市不繳納污染補(bǔ)償金。

3 生態(tài)保護(hù)中存在的問(wèn)題

3.1 環(huán)保設(shè)施運(yùn)行缺乏費(fèi)用保障

為確保南水北調(diào)工程的水質(zhì)，陜西各級(jí)財(cái)政投入大量資金，用于污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)，這些環(huán)保設(shè)施建成后，年運(yùn)行費(fèi)用在3億元以上，陜南財(cái)政是吃飯財(cái)政，當(dāng)?shù)刎?cái)力主要用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生，而無(wú)力承擔(dān)以上環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行費(fèi)用。

3.2 水源區(qū)涵養(yǎng)保護(hù)缺乏項(xiàng)目支撐

2017年5月，國(guó)家發(fā)展改革委等五部委聯(lián)合印發(fā)了《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十三五”規(guī)劃》，2019年7月，陜西省印發(fā)了相應(yīng)的規(guī)劃實(shí)施方案，但至今并未安排中央資金啟動(dòng)實(shí)施。陜南三市在承擔(dān)保護(hù)國(guó)家南水北調(diào)中線工程水源區(qū)的重任后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到很大制約，很難單獨(dú)拿出資金治理水土流失、保護(hù)水質(zhì)、涵養(yǎng)水源，因此將影響到南水北調(diào)中線工程水源區(qū)的水質(zhì)。

3.3 水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范任務(wù)重、壓力大

陜南雨污合流問(wèn)題仍然存在，有518 km雨污合流制管網(wǎng)，占比約為19.1%，污水收集處理設(shè)施效能有待提高，局部管網(wǎng)存在缺陷，部分污水廠污染物進(jìn)水濃度偏低，污泥處置技術(shù)路線單一，仍以衛(wèi)生填埋處置方式為主。漢中市境內(nèi)316等國(guó)道，2016年以來(lái)，年均發(fā)生四五起危化品運(yùn)輸車輛交通事故導(dǎo)致的突發(fā)環(huán)境事件，水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控難度極大。安康市部分河段總氮依然偏高，干流瀛湖達(dá)到中等營(yíng)養(yǎng)化水平。尾礦庫(kù)較多，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患較大；礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題歷史欠賬較多，治理資金缺口較大。

4 對(duì)策舉措

4.1 推動(dòng)建立水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

陜南三市是秦巴山區(qū)連片特困扶貧攻堅(jiān)地區(qū)，其中24個(gè)縣(區(qū))為國(guó)家級(jí)貧困縣。為保障中線南水北調(diào)工程水質(zhì)，陜南累計(jì)關(guān)停企業(yè)400多家，當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，為水源保護(hù)作出了巨大的犧牲和貢獻(xiàn)。僅靠目前中央轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償資金及天津?qū)趨f(xié)作資金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金缺口?？赏ㄟ^(guò)加快建立南水北調(diào)中線用水地區(qū)對(duì)水源地的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制解決突出矛盾，由京津冀豫等地區(qū)根據(jù)南水北調(diào)供水量，從水價(jià)中提取一定比例資金，對(duì)水源地進(jìn)行補(bǔ)償，并明確水源地生態(tài)保護(hù)責(zé)任，如出現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量或水質(zhì)下降情況，相應(yīng)扣減補(bǔ)償資金。同時(shí)加大縱向生態(tài)補(bǔ)償力度，提高對(duì)陜南生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步增加財(cái)力補(bǔ)助，彌補(bǔ)當(dāng)?shù)鼗局С龅呢?cái)力缺口。

4.2 持續(xù)加大水土保持生態(tài)文明建設(shè)

陜西“丹治”項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)于控制水源區(qū)的水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，減少面源污染，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展均起到了積極作用，創(chuàng)造了“陜西品牌”，受到國(guó)家相關(guān)部委的充分肯定。但“十三五”期間項(xiàng)目斷檔，直接影響了治理效益的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)揮。建議國(guó)家相關(guān)部門能盡快重啟該項(xiàng)目，進(jìn)一步夯實(shí)南水北調(diào)中線“一泓清水永續(xù)北送”的基礎(chǔ)條件，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展。

4.3 加快建設(shè)更多保水護(hù)水工程

漢江枯水期徑流量下降明顯，經(jīng)常低于國(guó)家確定的22.4 m3/s的最低生態(tài)基流限值，導(dǎo)致個(gè)別斷面枯水期部分指標(biāo)偶有超標(biāo)。陜西引漢濟(jì)渭工程即將建成通水，未來(lái)漢江流域枯水期基本徑流保障難度加大。為降低枯水期對(duì)水生態(tài)環(huán)境的影響，有效利用豐水期水資源，應(yīng)加快引嘉入漢、城固焦巖、南鄭獅子崖水庫(kù)等項(xiàng)目前期工作，全力推進(jìn)項(xiàng)目落地，增加漢江上游水源水量，增強(qiáng)漢江、嘉陵江流域生態(tài)補(bǔ)水能力和保障灌溉能力。同時(shí)，要加快科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)?；愤\(yùn)輸專用通道，避免因危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸引發(fā)水環(huán)境污染事件發(fā)生，保障南水北調(diào)中線工程水源區(qū)水質(zhì)安全。

4.4 進(jìn)一步加大政策產(chǎn)業(yè)支持力度

應(yīng)充分考慮漢中等地經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，環(huán)境準(zhǔn)入門檻高于其他同等地區(qū)，導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)落地難和自然資源開(kāi)發(fā)利用受限，以及生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施欠賬多、資金缺口大的實(shí)際情況，支持高新制造產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展，在政策資金方面給予扶持。同時(shí)，加快高鐵等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打通陜南東去華中、華東的經(jīng)濟(jì)通道，支撐南水北調(diào)中線工程水源區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)綠色高質(zhì)量發(fā)展。