當(dāng)前政府采購招投標(biāo)工作中的問題與對策

當(dāng)前公開招標(biāo)已成為政府采購的一種主要方式，它的實施節(jié)約了政府采購成本，也提高了資源的市場化配置效率，促進(jìn)了政府采購事業(yè)的快速發(fā)展。但實踐中也存在著串圍標(biāo)高發(fā)、質(zhì)疑權(quán)利濫用、招標(biāo)不規(guī)范、監(jiān)督管理不力等方面的問題。本文對其存在的問題及其原因進(jìn)行了探討，并提出了完善制度、注重培訓(xùn)、加強監(jiān)管等方面的對策。

政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

據(jù)中國政府采購網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，公開招標(biāo)在政府采購方式中的占比已由2018年的70.5%上升到2019年的78.3%，提升7.8個百分點，可以說當(dāng)前公開招標(biāo)已經(jīng)成為政府采購的主要采購方式。公開招標(biāo)的實施節(jié)約了政府采購的成本，也能提高了資源的市場化配置效率，促進(jìn)了政府采購事業(yè)的快速發(fā)展。但是在政府采購的招投標(biāo)實踐中，也存在著一些的問題，值得我們思考和研究。

一、當(dāng)前我國政府采購招投標(biāo)工作中存在的問題

當(dāng)前，我國地方政府采購招投標(biāo)工作中，存在的問題主要集中在串圍標(biāo)高發(fā)、質(zhì)疑權(quán)利濫用、招標(biāo)不規(guī)范、監(jiān)管不到位等幾個方面。

（一）串圍標(biāo)高發(fā)。串標(biāo)是指投標(biāo)人與招標(biāo)人之間內(nèi)外勾結(jié)，或者幾個投標(biāo)人之間互相串通，排擠其他競標(biāo)企業(yè)，騙取項目中標(biāo)的行為。圍標(biāo)是指幾個投標(biāo)人之間通過互相約定，一致抬高或壓低報價進(jìn)行投標(biāo)，限制其他企業(yè)競爭，使內(nèi)定投標(biāo)人中標(biāo)的行為。近年來串圍標(biāo)現(xiàn)象高發(fā)，以至于業(yè)內(nèi)流傳著“無標(biāo)不串（圍）”的調(diào)侃。2018年8月，江蘇連云港某區(qū)文化城亮化項目采購，15家參與單位中，竟有7家單位的報價及投標(biāo)文件響應(yīng)異常，后經(jīng)該市經(jīng)偵支隊偵破定性為串圍標(biāo)，7家企業(yè)共11人被繩之以法。2019年10月安徽安慶市某政府項目招標(biāo)，466家企業(yè)參加，竟然有84家結(jié)成投標(biāo)聯(lián)盟。

（二）質(zhì)疑權(quán)濫用?！墩少徺|(zhì)疑和投訴辦法》第十條和第十三條規(guī)定了供應(yīng)商在得知或應(yīng)知其合法合理權(quán)益受損7個工作日內(nèi)擁有提出質(zhì)疑的權(quán)利，而采購人及其代理機(jī)構(gòu)不得無故拒絕接受。這本是政府保護(hù)供應(yīng)商權(quán)益的一種救濟(jì)方式，是對政府采購活動進(jìn)行社會監(jiān)督的有力手段。但在執(zhí)行中，這一權(quán)利的行使卻變了味，成為部分無良供應(yīng)商胡攪蠻纏、肆意折騰招標(biāo)人與招標(biāo)代理人的工具。據(jù)中華人民共和國財政部國庫司（政府采購管理辦公室）文件顯示，2020年4-12月間，僅針對省級或相當(dāng)層次的政府采購質(zhì)疑答復(fù)不滿，進(jìn)而投訴到國庫司的就有200多起，至于那些省級以下政府采購業(yè)務(wù)中的質(zhì)疑就更是數(shù)不勝數(shù)了。

（三）招標(biāo)不規(guī)范。招標(biāo)不規(guī)范主要表現(xiàn)為招標(biāo)文件制定不規(guī)范，有傾向性和不合理的排他限制性門檻;招標(biāo)過程不規(guī)范，資格審查不嚴(yán)、代理機(jī)構(gòu)干擾評審、評審專家不專業(yè)等。目前我國的政府采購招標(biāo)主要由省市縣三級政府采購中心（公共資源交易中心）負(fù)責(zé)，市級以上的政府采購一般由政府采購中心在編工作人員或是其合同聘用人員負(fù)責(zé)招標(biāo)業(yè)務(wù)，而縣區(qū)級政府采購因同級政府采購中心（公共資源交易中心）人員編制和經(jīng)費的限制，往往是由社會代理機(jī)構(gòu)借用政府采購招投標(biāo)場地進(jìn)行開標(biāo)的，招標(biāo)過程中的不規(guī)范很難防范。

（四）監(jiān)管不到位。當(dāng)前政府采購的監(jiān)管部門主要為設(shè)立在各級政府財政部門的政府采購處（科），而執(zhí)行招標(biāo)業(yè)務(wù)的政府采購中心也是財政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，作為招標(biāo)人的各政府組成部門，也是拿著財政的經(jīng)費在招標(biāo)，這讓政府采購監(jiān)督陷入了“自己監(jiān)督自己”的怪圈。從不少省級政府采購平臺可查詢的數(shù)據(jù)來看，省級層面的監(jiān)管相對規(guī)范一些，發(fā)出的處罰決定書相對較多，而市縣級層面的監(jiān)管相對較少，不少市縣政府采購監(jiān)管部門一年做出的處罰決定書是個位數(shù)，更有甚者竟是零處罰，政府采購監(jiān)管就無從談起了。

二、當(dāng)前我國政府采購招投標(biāo)工作亂象的原因分析

政府采購是一項復(fù)雜的工作，其當(dāng)前招投標(biāo)中出現(xiàn)的問題，其原因也是多個方面的，既有經(jīng)濟(jì)利益的糾葛，也有制度建設(shè)和人員素質(zhì)的問題，還有監(jiān)管作不作為的因素。

（一）高額利潤的誘惑。雖然《政府采購法》《招投標(biāo)法》對串圍標(biāo)等行為進(jìn)行了規(guī)范和打擊，但是由于串圍標(biāo)本身具有隱蔽性，而且比行賄等行為更容易中標(biāo)。受高額利潤的誘惑，部分供應(yīng)商往往抱著僥幸的心理選擇鋌而走險，招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)人、工作人員往往成為他們“圍獵”的對象。一些相關(guān)人被“圍獵”后，往往采用化整為零、變更招標(biāo)方式、“量身定制”限制性條件等方法，為特定供應(yīng)商提供便利。

（二）制度的不健全。雖然我國早就出臺了《政府采購法》《招投標(biāo)法》《反壟斷法》《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》等法律法規(guī)對政府采購招投標(biāo)領(lǐng)域的違規(guī)違法行為進(jìn)行規(guī)范管理，但是由于政府采購招投標(biāo)工作的特殊性和復(fù)雜性，串標(biāo)、圍標(biāo)、惡意質(zhì)疑等行為本身具有隱蔽性，執(zhí)法過程中查證取證難度較大，相關(guān)法律之間仍有矛盾之處，法律適用問題仍存在爭議。這些法律和制度層面的問題和漏洞，客觀上為串標(biāo)、圍標(biāo)、惡意質(zhì)疑等亂象提供了土壤，也為部分監(jiān)督部門不作為提供了借口。例如，由于《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》僅對惡意投訴做出了限定和懲處，未對惡意質(zhì)疑進(jìn)行界定和懲處，使得惡意質(zhì)疑成本幾乎為零。有些供應(yīng)商由于投標(biāo)目標(biāo)未達(dá)到，或是出于主觀臆想、個體情緒和虛假材料，一紙質(zhì)疑就發(fā)給了政府采購招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，面對這些主觀臆斷甚至是惡意捏造的材料，招標(biāo)人和代理機(jī)構(gòu)也只好照單全收，按照相關(guān)法律規(guī)定走流程處理。

（三）從業(yè)人員素質(zhì)不高。首先，部分政府采購招標(biāo)人和政府采購中心工作人員責(zé)任意識、法律意識不強，更有甚者把采購工作當(dāng)做牟利的手段;其次，出于利潤和人力成本的需要，供應(yīng)商中從事投標(biāo)的工作人員很少是專職的，多未受過系統(tǒng)的政府采購和招投標(biāo)法律法規(guī)培訓(xùn);再則，社會上從事招標(biāo)代理的機(jī)構(gòu)其工作人員也往往魚龍混雜，良莠不齊;最后，部分評委專業(yè)能力、電子操作能力和抵制金錢誘惑能力低，其評審難免有失公允。

（四）監(jiān)管不作為?！墩少彿ā芬?guī)定各級人民政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門。但事實上，市縣地方財政部門的政府采購處（科），一個處室往往只有2-3個人，面對轄區(qū)內(nèi)龐雜的政府采購業(yè)務(wù)往往是“疲于審批、疏于管理”，心有余而力不足。同時，由于巨大的利益牽絆，一旦串圍標(biāo)事情敗漏，當(dāng)事供應(yīng)商或招標(biāo)人往往動用各種關(guān)系進(jìn)行公關(guān)，想法設(shè)法對政府采購監(jiān)督管理部門施加誘惑和壓力，以至于真正被處罰的串圍標(biāo)行為是少之又少。

三、當(dāng)前我國政府采購招投標(biāo)工作中問題的對策

因材施教，對癥下藥。針對當(dāng)前我國地方政府的政府采購招投標(biāo)工作中存在的問題及原因，我們可以從以下三個方面去努力。

（一）完善政府采購及招投標(biāo)相關(guān)制度。首先，要進(jìn)一步推進(jìn)《政府采購法》和《招投標(biāo)法》“兩法融合”，避免出現(xiàn)多法管理、無法可用的局面。當(dāng)前，財政部已經(jīng)研究起草了《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》，并于2020年12月向社會廣泛征求意見，相信“兩法融合”已經(jīng)可期可待。其次，要進(jìn)一步推進(jìn)政府采購招投標(biāo)電子化制度。招投標(biāo)的電子化，既可以避免招標(biāo)受理階段的串圍標(biāo)，又可以有效的防止相關(guān)信息泄露，要建立每一步電子操作都留取痕跡的電子化系統(tǒng)，讓內(nèi)外勾結(jié)、內(nèi)部腐敗無處遁形?！盀橥茝V應(yīng)用電子招標(biāo)采購提供制度支持，修訂招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確全流程電子招標(biāo)投標(biāo)數(shù)據(jù)電文法律效力，合理簡化和縮短有關(guān)程序和時限要求。”最后，要進(jìn)一步完善對于串圍標(biāo)、惡意質(zhì)疑、監(jiān)督失責(zé)的界定和懲處機(jī)制。串圍標(biāo)識別重點關(guān)注標(biāo)書混裝、標(biāo)書制作人或制作IP地址相同、保證金出賬人相同等串圍標(biāo)高指標(biāo)現(xiàn)象;認(rèn)定惡意質(zhì)疑，可以參照惡意投訴，建立全國統(tǒng)一的企業(yè)信用平臺，對于那些經(jīng)常捏造材料、惡意拖延招標(biāo)進(jìn)程企業(yè)，要納入黑名單，情節(jié)惡劣的可以在一定期限內(nèi)限制其參與政府采購招投標(biāo)業(yè)務(wù);要強化對政府采購監(jiān)督管理部門的考核，明確監(jiān)督責(zé)任和考核標(biāo)準(zhǔn)，杜絕“懶政”和貪腐現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）加強政府采購從業(yè)人員培訓(xùn)。首先，要加強對招標(biāo)人的法律意識和責(zé)任意識培訓(xùn)，讓他們做到警鐘長鳴、不敢腐、不想腐，明確守土有責(zé)，建立招投標(biāo)項目責(zé)任終身追究機(jī)制，不論何時招標(biāo)項目出現(xiàn)質(zhì)量問題，一律追究到底;其次，要加強對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的培訓(xùn)，讓他們熟悉《政府采購法》、《招投標(biāo)法》等相關(guān)法律知識，了解相關(guān)招投標(biāo)流程和業(yè)務(wù)，進(jìn)一步提升他們的業(yè)務(wù)知識和水平，同時要以招投標(biāo)領(lǐng)域的典型案例，對他們進(jìn)行警示教育，以案說法，增強其拒腐防變的能力;最后，要加強評標(biāo)專家的培訓(xùn)，定期對其進(jìn)行業(yè)務(wù)能力評價和考核，建立評審專家考核積分制，對業(yè)務(wù)能力差、評標(biāo)事故多的專家及時清理出專家?guī)臁?/p>

（三）加強政府采購監(jiān)督管理力度。一要理順政府采購監(jiān)督體制機(jī)制，避免“同體監(jiān)督，體內(nèi)循環(huán)”的弊端，著力探索試行評定分離制度。二要加大政府采購招投標(biāo)事前事中事后的全流程監(jiān)督。嚴(yán)把報名關(guān)，強化資格預(yù)審，注重招標(biāo)現(xiàn)場流程控制，防范和識別串圍標(biāo)、惡意質(zhì)疑，懲處招投標(biāo)違法亂象。三要加強監(jiān)督管理隊伍建設(shè)，在人員、經(jīng)費上加大保障力度，建立一支專業(yè)、高效、獨立、廉潔的政府采購監(jiān)督工作隊伍，使其有能力做到對于招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等監(jiān)督對象的執(zhí)法全覆蓋。

（作者單位：淮安市公共資源交易中心）

作者簡介：孟雯惠，女，漢族，1990年2月生，江蘇淮安人，經(jīng)濟(jì)學(xué)管理學(xué)雙學(xué)士，經(jīng)濟(jì)師，淮安市公共資源交易中心評審員，研究方向：政府采購和商業(yè)銀行管理。